Sakens bakgrunn
Journalist A i Dagens Næringsliv (DN) hadde påklaget to innsynsavgjørelser fra henholdsvis Sjøfartsdirektoratet og Patentstyret om innsyn i sluttavtaler. Avgjørelsene var sendt til Nærings- og fiskeridepartementet for behandling. Departementet hadde i et brev 2. mai 2024 opplyst til journalisten at det på grunn av stor saksmengde er en forventet saksbehandlingstid «på om lag tre måneder fra dags dato». Det sto at departementet ville tilstrebe en så kort saksbehandlingstid som mulig. Journalisten klaget over saksbehandlingstiden i brev 2. mai 2024 til departementet, og i klage 13. mai 2024 brakte journalisten saken inn for ombudet.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Nærings- og fiskeridepartementet. I brev 16. mai 2024 herfra ble departementet bedt om å svare på følgende spørsmål:
1. Når er de enkelte klagesakene om innsyn i sluttavtaler mottatt i departementet?
2. Når forventer departementet at sakene er ferdigbehandlet i departementet?
3. Kan departementet si noe nærmere om hva som er årsaken til at departementet anslår en behandlingstid på om lag tre måneder?
4. Hvilke tiltak er iverksatt for å «tilstrebe en så kort saksbehandlingstid som mulig»?
5. Mener departementet at saksbehandlingstiden er i tråd med kravene i offentleglova § 32 tredje ledd?
6. Sivilombudet ba Nærings- og fiskeridepartementet om å iverksette tiltak for å få ned saksbehandlingstiden av klager i innsynssaker i uttalelsen 24. november 2021 (SOM-2021-4022). Hvilke tiltak er iverksatt etter dette?
7. Hva er den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden av klager i innsynssaker per i dag?
Nærings- og fiskeridepartementet svarte i brev 4. juni 2024. Departementet opplyste at klagesaken fra Patentstyret ble mottatt i departementet 5. mars 2024 og var fortsatt til behandling. Det hadde vært behov for å innhente ytterligere opplysninger og vurderinger fra Patentstyret i saken, men departementet tok sikte på å ferdigbehandle saken innen kort tid. Klagesaken som var oversendt fra Sjøfartsdirektoratet ble mottatt 2. april 2024 og departementet traff avgjørelse i saken 27. mai 2024.
Til vårt tredje og fjerde spørsmål svarte departementet at det i saken med innsyn hos Sjøfartsdirektoratet ved en inkurie var orientert om en forventet saksbehandlingstid i innsynssaken tilsvarende den generelle saksbehandlingstiden for klagesaker i Avdelingen for maritim politikk og kystutvikling. Det ble opplyst at avdelingen for tiden har en «svært stor mengde klagesaker til behandling og at avdelingens estimerte saksbehandlingstid i klagesaker var på om lag tre måneder. Departementet foretok løpende vurderinger av hvilke klagesaker som hastet mest og at klagesaker om innsyn er blant sakene som ble gitt høyest prioritet.
Departementet innledet svaret til vårt femte spørsmål med å vise til forarbeidene til offentleglova § 32 tredje ledd. Konkret viste departementet til følgende grunner til at klagebehandlingen hadde tatt tid:
«I de aktuelle klagesakene hadde journalisten en rekke anførsler med henvisninger til praksis fra Sivilombudet og Lovavdelingen. Departementet måtte foreta nærmere undersøkelser av praksisen og vurdere denne opp mot de konkrete saksforholdene. Sakene gjaldt innsynsrett i sluttavtaler som potensielt inneholdt taushetsbelagte opplysninger, og reiste vanskelige spørsmål om i hvilken grad avtalene inneholdt opplysninger om «noens personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. En ytterligere dimensjon var at sluttavtalene var inngått med statsansatte som parter. Ifølge Justis- og beredskapsdepartementets (JD) veileder til offentleglova kapittel 6.2.3.2 er taushetsplikten for opplysninger knyttet til arbeid for det offentlege, snevrere enn det som ellers gjelder.
…For departementet var det til dels krevende å vurdere om enkeltopplysninger i sluttavtalene ga klart uttrykk for den direkte årsaken til avtaleinngåelsen, og om avtalen sa noe om tjenestepersonenes personlige karakter. Ettersom offentliggjøring av sluttavtaler i enkelte tilfeller kan påvirke den fremtidige karrieren til den tidligere arbeidstakeren negativt, var det viktig for departementet å gjøre en grundig vurdering av sakene.
NFD [Nærings- og fiskeridepartementet] har som nevnt hatt flere parallelle saker om samme tematikk til behandling i ulike avdelinger. Departementet vurderte det derfor som hensiktsmessig med koordinering og kvalitetssikring på tvers av avdelingene, som har tatt noe tid. Vi anser likevel at behandlingstiden i disse klagesakene er lenger enn hva som prinsipielt er ønskelig.»
Til vårt spørsmål om hvilke tiltak som er igangsatt siden ombudets uttalelse i november 2021, svarte departementet at det forelå rutiner for håndtering av innsynskrav og eventuelle klager over avslag på innsyn. Alle nyansatte i departementet gjennomfører heldagskurs i «saksbehandlingsrutiner og systemer der generell saksbehandling, innsynshåndtering og forholdet til rutiner og lovverket er en helt sentral del av kurset». Det ble opplyst at det ved behov ble holdt innlegg på avdelingsinterne møter om praktisk innsynshåndtering og lovverket.
Departementet svarte følgende til vårt spørsmål om hva som er gjennomsnittlig saksbehandlingstid av innsynsklager:
«Departementet har registrert 57 klager på avslag på innsyn fra 1. januar 2022 til 1. mai 2024. Av disse er 48 saker ferdigbehandlet, og den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden i disse er 48 dager. I fire av de 48 sakene endte klagebehandlingen med behandling i Kongen i statsråd. Dersom disse fire sakene utelates fra totalen, er den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden 41 dager.»
Departementets svar ble oversendt journalisten for eventuelle merknader i brev 10. juni 2024. I brev 12. juni 2024 orienterte departementet om at det var truffet avgjørelse i saken om innsyn hos Patentstyret.
Sivilombudets syn på saken
Det følger av offentleglova § 32 tredje ledd at klager «skal førebuast og avgjerast utan ugrunna opphald». I merknadene til bestemmelsen i forarbeidene (Ot.prp.nr.102 (2004-2005) side 153) er det vist til at «[b]ehandlinga av ei klagesak vil ta noko lengre tid enn behandlinga i førsteinstansen». Førsteinstansen må avgjøre innsynskravet «uten ugrunna opphald», jf. offentleglova § 29 første ledd andre punktum. Sivilombudet har i uttalelser over flere tiår uttalt at kravet innebærer at de fleste innsynskrav bør kunne avgjøres samme dag eller i alle fall i løpet av én til tre virkedager så fremt det ikke foreligger spesielle praktiske vanskeligheter, se bl.a. sivilombudets uttalelse SOMB-2004-4 med videre henvisninger bl.a. til St.meld.nr. 32 (1997–1998) og Innst.S.nr. 21 (1998–1999). Det er i forarbeidene vist til at grunnen til at det tar noe lenger tid å behandle klagesaken «er blant anna at førsteinstansen må vurdere saka på nytt, og at ein stiller strengare krav til grunngiving av avgjerda i klagesaker. Ofte vil òg klagesakene vere noko meir kompliserte enn den typiske førsteinstanssaka».
Sivilombudet har i flere saker uttalt at hensynet til innsynsreglenes effektivitet og formålet bak offentlighetsprinsippet tilsier hurtighet på alle trinn ved behandling av innsynssaker, se eksempelvis SOMB-2007-2, men som også er gjentatt i flere senere uttalelser.
De strenge kravene til saksbehandlingstiden i innsynssaker innebærer at klageinstansen må prioritere behandling av innsynsklager. Sivilombudet har lagt til grunn at siden saksforberedelsen allerede har funnet sted i førsteinstansen, skal det mye til å akseptere en saksbehandlingstid i klagesaker på over to uker, jf. bl.a. ombudets uttalelser 25. august 2015 (SOM-2015-949 og SOM-2015-1458), 16. september 2018 (SOM-2018-1323) og 28. november 2023 (SOM-2023-3995).
Hva som utgjør «grunnet» opphold må vurderes konkret og vil variere fra sak til sak. Sivilombudet har lagt til grunn i sin praksis at momentene som fremheves i Justis- og beredskapsdepartementet, lovavdelingens rettleiar til offentleglova (G-2009-419) kapittel 9.3, også er relevante i klagesaker. Lovavdelingen viser til at sentrale momenter først og fremst er egenskaper ved den enkelte innsynssaken, som for eksempel sakens karakter eller omfang eller at den reiser prinsipielle eller vanskelige spørsmål.
Saken om innsyn hos Sjøfartsdirektoratet ble påklaget 22. februar 2024. Departementet har opplyst at direktoratets oversendelse 26. mars 2024 av klagesaken ble mottatt i departementet 2. april 2024 og at departementet traff sin avgjørelse 27. mai 2024. Det vil si en behandlingstid av klagesaken på rundt 20 virkedager hos førsteinstansen og 35 virkedager i departementet. Saken om innsyn hos Patentstyret ble påklaget 28. februar 2024 og klagesaken ble oversendt til departementet 5. mars 2024. Avgjørelsen ble truffet av departementet 5. juni 2024. Dette innebærer at behandlingstiden av klagesaken var på fire virkedager hos Patentstyret og i underkant av 60 virkedager hos departementet. Det vil si at den ene saken har noe kortere behandlingstid enn gjennomsnittet, mens den andre saken har lenger behandlingstid enn gjennomsnittet. Departementet har erkjent at behandlingstiden har vært lenger enn det som «prinsipielt er ønskelig», men ombudet oppfatter at departementet mener at det har vært et grunnet opphold i saksbehandlingen.
Grunnene departementet har opplyst knytter seg til forhold ved de konkrete innsynssakene og ombudet har til en viss grad forståelse for behovet for koordinering av behandlingen av innsynskrav innad i et organ og at det også kan være behov for å innhente ytterligere opplysninger fra førsteinstansen eller råd fra et sideordnet organ. Hensynene bak innsynsreglene tilsier at det ikke bør være noen liggetid for innsynsklager. Klageorganet har ansvar for fremdriften i saken og det er grenser for hvor lenge saksbehandlingen kan trekke ut i tid fordi organet venter på informasjon eller råd. I saken om innsyn hos Patentstyret opplyste departementet at grunnen til at det tok tid å behandle klagen var at det var nødvendig med ytterligere vurderinger og opplysninger fra Patentstyret i saken. Da departementet etter nærmere 60 virkedager opphever avgjørelsen og sendt saken tilbake til Patentstyret for ny behandling, mener ombudet at behandlingstiden er i strid med kravene i offentleglova § 32 tredje ledd. Saken om innsyn hos Sjøfartsdirektoratet har kortere behandlingstid i departementet, men sett hen til at klagesaken var forberedt i direktoratet mener ombudet at en saksbehandlingstid på 35 virkedager er for lang. Ombudet minner om at selv om saksbehandlingstiden i klageinstansen kan være «noko lengre» enn i førsteinstansen, må det ses i lys av at normal saksbehandlingstid i førsteinstansen er én til tre dager.
I alle tilfelle burde departementet i begge klagesakene, når de så det var nødvendig å innhente råd eller opplysninger internt eller eksternt, orientert klageren om fremdriften og så langt som mulig også oppgitt grunnen til at det tok tid å behandle klagesaken.
Det er uheldig at gjennomsnittlig saksbehandlingstid av innsynsklager ikke har gått nevneverdig ned siden undersøkelsen ombudet gjorde i 2021, se uttalelsen 24. november 2021 (SOM-2021-4022). Sivilombudet har merket seg departementets redegjørelse for tiltak som er igangsatt siden den gang, men det kan synes som tiltakene ikke er tilstrekkelige for å få behandlingstiden i tråd med lovens krav. Departementet bes derfor iverksette ytterligere tiltak. Sivilombudet minner om at det først og fremst er egenskaper ved innsynssaken eller de dokumenter det kreves innsyn i, som kan begrunne en behandlingstid utover lovens utgangspunkt og at varig økt saksmengde og generelle ressursutfordringer ikke kan begrunne lenger behandlingstid i innsynssaker, se eksempelvis sivilombudets uttalelse SOMB-2008-7.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at departementets saksbehandlingstid i begge sakene er for lang og i strid med lovens krav. Innsynsklagene ble ikke behandlet «utan ugrunna opphald», jf. offentleglova § 32 tredje ledd. Klageren skulle ha vært holdt orientert om fremdriften og grunnen til at det tok tid å behandle sakene.
Den gjennomsnittlige behandlingstiden for behandling av innsynsklager på 48 dager er for lang og departementet bes om å igangsette ytterligere tiltak for å få ned saksbehandlingstiden ved behandlingen av innsynsklager.