Uttalelse
Sakens bakgrunn
Norsk pasientskadeerstatning fattet 26. februar 2014 vedtak i sak om erstatning til A (heretter omtalt som klager). Vedtaket ble påklaget, og Pasientskadenemnda mottok klagen i mars 2014. Det er fortsatt ikke fattet vedtak i klagesaken. Klager har ved flere anledninger fått informasjon om generelle saksbehandlingstider i Pasientskadenemnda og i Helseklage (som fra 1. januar 2016 overtok sekretariatsfunksjonene til nemnda), men ingen spesifikk informasjon om egen sak.
Ombudsmannens undersøkelser
I mai 2016 klaget advokat B over nemndas behandlingstid til ombudsmannen på vegne av klager.
Saksbehandler hos ombudsmannen kontaktet Helseklage på telefon for å få informasjon om status i saken. Da saken ennå ikke hadde blitt tildelt noen saksbehandler, snakket ombudsmannens saksbehandler med en sekretær. Vedkommende kunne ikke gi noen opplysninger om når saken ville bli tildelt saksbehandler eller tatt opp til behandling i nemnda. I klagesaker som innkom på dette tidspunktet fikk klagere i følge samtalen beskjed om at behandlingstiden nå var på to år. Ombudsmannen besluttet etter dette å undersøke saken nærmere.
I ombudsmannens brev 8. juni 2016 ble Helseklage bedt om å redegjøre for hvordan saken hadde vært behandlet og hva som var årsaken til at det frem til da hadde tatt over to år å behandle den. Videre ble de spurt om en behandlingstid på 26 måneder er akseptabel, om årsaken til at behandlingstiden i klagers sak har oversteget gjennomsnittlig saksbehandlingstid og om når klagers sak forventes ferdigbehandlet. Dessuten ble Helseklage bedt om å redegjøre for hvordan klager og hans advokat er holdt orientert om fremdriften i saken.
Ombudsmannen ba også om Helseklages syn på om den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden på 24 måneder som var opplyst i samtalen med sekretær hos Helseklage, anses akseptabel og i tråd med forvaltningsloven § 11 a. Det ble også spurt om årsaken til den lange saksbehandlingstiden, hvilke tiltak som er satt i verk for å redusere den og hvilken informasjon klagere og deres fullmektiger mottar underveis i klagebehandlingen.
I juni 2016 svarte Helseklage slik:
«Helseklage er inne i en stor omstillingsprosess. Kontoret skal avvikles i Oslo og etableres på nytt i Bergen. I denne omstillingsfasen har vi dessverre fått øket saksbehandlingstid. Som vi har informert om i brev som er sendt ut til alle erstatningssøkere, vil nok saksbehandlingstiden også øke ytterligere litt før vi har kapasitet og tilstrekkelige ressurser til å bygge denne ned igjen.
For å motvirke dette så mye som mulig jobber vi med rekruttering av saksbehandlere i Bergen. Vi har nylig fått de første i gang, og vil over sommeren lyse ut etter et stort antall nye jurister igjen.
Saksbehandlingstiden vi opplyser om er gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Noen saker behandles med andre ord raskere enn dette og andre saker tar noe mer tid. Dette har blant annet sammenheng med sakens kompleksitet. Noen saker blir også prioritert foran i køen på grunn av pasientens tilstand (for eksempel kreftpasienter i terminalfasen).»
I brev til Helseklage 29. juni 2016 ba ombudsmannen om fullstendige svar på spørsmålene.
I sitt svar 8. juli 2016 viste Helseklage igjen til problemer med omstillingsprosessen. Mange har sluttet, og de gjenværende har måttet brukes til løpende rettssaker med absolutte frister. Midler til økt saksbehandlingskapasitet i flyttefasen ble bevilget gjennom revidert nasjonalbudsjett i mai 2016. Ansettelsesprosess for 20 nye saksbehandlere i Bergen ble opplyst å være i gang. Halvparten av stillingene vil gå til nyutdannede, da disse antas å kunne tiltre når Helseklage flytter inn i permanente lokaler i november 2016. De øvrige antas å kunne tiltre i begynnelsen av 2017.
Helseklage opplyste at de har prioritert saker om fastsettelse av erstatningsansvar fremfor saker om erstatningsutmåling. Dessuten har de vurdert om de skal prioritere de eldste sakene. Da gamle saker tar mer tid fordi de er mer komplekse og krever mer utredning, har Helseklage gått fra å prioritere kun de eldste sakene til også «å få enklere saker unna». Planen nå er at erfarne saksbehandlere i Oslo skal jobbe med restanser og opplæring av nyansatte, mens nyansatte i Bergen i første omgang skal jobbe med enklere saker.
Advokat B fikk oversendt Helseklages kommentarer og bemerket at hans klient har klaget til ombudsmannen fordi han ikke har fått noen informasjon om når hans sak kan forventes ferdigbehandlet. Det har ikke kommet noen ny informasjon fra Helseklage om dette under ombudsmannens behandling. Et minimum bør i følge B være at klager får opplyst hvilke saksnumre som nå er til behandling og om hans sak har fått en saksbehandler. Så lenge saken ikke er behandlet i nemnda, stenger dette for klagers mulighet for å bringe saken inn for retten, jf. pasientskadeloven § 18. Dette strider i følge B mot EMK art 6. B oppfordrer ombudsmannen til å innhente mer konkrete opplysninger om forventet liggetid i saken og å vurdere om liggetiden er i strid med EMK.
Helseklage svarte følgende i slutten av august 2016:
«Vi har i dag vel 200 utmålingssaker fra 2014 under behandling. Den aktuelle saken kom til oss i mars 2014, og er en av de eldste sakene vi har på dette området. Vi er i gang med et prosjekt, hvor siktemålet er å få tatt unna våre eldste saker så raskt som mulig. Denne saken er blant de som nå blir prioritert omgående. Samtidig ber vi om forståelse for at det fremdeles kan ta noe tid før saken er ferdig behandlet fordi dokumentasjonen må oppdateres og enkelte saker trenger ny medisinsk vurdering.
Vi har foreløpig ikke besvart advokat Bs øvrige spørsmål.»
Advokat B hadde ikke flere kommentarer.
Ombudsmannens syn på saken
Saksbehandlingstiden i klagers sak
Det fremgår av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Ombudsmannen har tidligere lagt til grunn (se blant annet Ombudsmannens uttalelse 4. oktober 2016 (SOM-2016-1377), som gjaldt Utlendingsnemnda) at bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingstiden. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet sakens art og omfang samt tilgjengelige ressurser. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker.
Det er nå 32 måneder siden klagers sak ble mottatt hos Pasientskadenemnda. I denne perioden synes saken å ha ligget i kø i påvente av å bli fordelt til en saksbehandler. Selv om saken skulle tas til behandling umiddelbart, vil det gå tid til å oppdatere dokumentasjon, eventuelt innhente ny medisinsk vurdering, skrive innstilling til nemnda og avvente behandlingen i et nemndsmøte.
På Helseklages nettsider ble det 20. juli 2016 publisert opplysninger om at gjennomsnittlig behandlingstid i klagesaker om pasientskade per april 2016 var på ca. 20 måneder, og at dette måtte forventes å øke ytterligere. Også overfor ombudsmannen har Helseklage uttalt at saksbehandlingstidene forventes å øke ytterligere. Ombudsmannen vet ikke hva som er gjennomsnittlig saksbehandlingstid per november 2016.
Behandlingstiden i klagers sak avviker i vesentlig grad fra den saksbehandlingstiden som er oppgitt som gjennomsnitt for alle saker. For at en så lang behandlingstid skal kunne aksepteres, kreves det en særskilt begrunnelse for tidsbruken.
I klagers sak synes all tidsbruk frem til nå å være liggetid. Det er ikke oppgitt noen konkrete årsaker til at behandlingstiden har overskredet gjennomsnittet i denne saken. Klagers sak gjelder imidlertid utmåling, og Helseklage har generelt opplyst at de prioriterer saker om ansvarsfastsettelse fremfor utmålingssaker. Ombudsmannen har ikke innvendinger mot en slik generell prioritering, som antas å ha hatt betydning for behandlingstiden i klagers sak.
Helseklage har også gitt uttrykk for at saker som har lang behandlingstid som regel er mer komplekse og krever mer utredning enn andre saker. Det er imidlertid ikke opplyst at klagers sak er spesielt kompleks. Dette kan vel neppe være årsaken til behandlingstiden fram til nå, da saken foreløpig kun har ligget i kø i påvente av behandling.
Den lange behandlingstiden i saken synes i stor grad synes å være forårsaket av manglende ressurser. Selv om forsinkelser på grunn av stort arbeidspress som et utgangspunkt ikke regnes som «ugrunnet», er behandlingstiden i denne saken nå blitt så lang at den uansett må kritiseres.
Informasjon til klager og klagers advokat
Ved oversendelse av saken til Pasientskadenemnda i mars 2014 fikk klager opplyst at gjennomsnittlig behandlingstid var 13 måneder. I juni 2015 var saken fortsatt ikke ferdigbehandlet, og advokat B ba om status i saken. To uker senere fikk han følgende svar:
«Vi beklager at PSN ikke har klart å overholde gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 13 måneder. Vi jobber for tiden med eldre utmålingssaker fra 2013, og ettersom denne saken kom inn til PSN 24.03.14 må det påregnes noe mer ventetid.
Du hører fra oss når vi har noe nytt å meddele.»
Det er ikke registrert noen aktivitet på saken frem til februar 2016. Da tok advokat B igjen kontakt med spørsmål om status i saken. Han fikk følgende svar:
«Helseklage beklager at vi ikke har klart å oppfylle gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 13 måneder.
Saken ligger fortsatt i felles køsystem, men på nåværende tidspunkt kan det ikke gis et konkret tidspunkt på når saken vil bli tatt under behandling. Vi har fortsatt fokus på de eldre saker og behandler nå kun disse. Denne saken ble registrert innkommet til oss i mars 2014, og vi jobber fremdeles med eldre utmålingssaker. Det må derfor dessverre påregnes noe mer tid, og vi ber om forståelse og tålmodighet for dette.»
Advokat B ba i forlengelsen av dette om ca. alder og saksnummer for de sakene som settes opp til nemndsmøter. Denne henvendelsen ble aldri besvart.
I mai 2016 fikk advokat B en orientering som gikk til alle med pasientskadesaker til behandling hos Helseklage. Der fremgikk det blant annet at gjennomsnittlig saksbehandlingstid var rundt 20 måneder, at Helseklage er i en omstillingsprosess som medfører at behandlingstiden vil øke ytterligere, at saksbehandlingstiden vil avhenge blant annet av klagetema og kompleksitet, samt at han vil bli orientert dersom saken må utredes mer og om tidspunktet for eventuell nemndsbehandling. Behandlingstiden i klagers sak hadde på dette tidspunktet passert 25 måneder.
Ombudsmannen har merket seg at klager mottok foreløpig svar med angivelse av gjennomsnittlig saksbehandlingstid kort tid etter at klagen var innkommet. Dette er tilfredsstillende.
Deretter mottok imidlertid ikke klager ytterligere informasjon før hans advokat etterspurte dette. God forvaltningsskikk tilsier at det foreløpige svaret følges opp med forsinkelsesmeldinger med korrigerte opplysninger om forventet svartid. Klagers rett til å motta forsinkelsesmeldinger bortfaller ikke som følge av manglende ressurser i forvaltningen. Det er dermed kritikkverdig at klager ikke fikk dette uoppfordret før i mai 2016.
God forvaltningsskikk tilsier også at forvaltningen opplyser om årsaken til at en sak er forsinket og når saken kan forventes ferdigbehandlet. Angivelsen av korrigert behandlingstid bør helst baseres på en individuell vurdering av saken. Dersom dette ikke er mulig, må forvaltningen vurdere om det for eksempel kan anslås en gjennomsnittlig behandlingstid for en mer avgrenset kategori av saker. Det kan også tenkes at det opplyses om når de aller fleste sakene vil være ferdigbehandlet. Å opplyse om gjennomsnittlig behandlingstid vil uansett ikke være tilstrekkelig når denne alt er oversittet.
Helseklage har ikke informert ombudsmannen om årsaken til at advokat Bs forespørsel om saksnummer eller innkomstdato på saker som var til behandling, ikke kunne besvares. På de tidspunktene da Pasientskadenemnda/Helseklage opplyste om gjennomsnittlig saksbehandlingstid, var denne allerede overskredet.
Ombudsmannen konstaterer at Helseklage fortsatt ikke har gitt fullt ut tilfredstillende informasjon om når klagers sak vil bli ferdigbehandlet, selv om de i prosessen for ombudsmannen til slutt opplyste at saken er blant de som nå blir prioritert omgående. Den omstillingsfasen og de ressursproblemene Helseklage har redegjort for kan ikke suspendere plikten til å holde klager underrettet om sakens gang. Ombudsmannen er kommet til at Helseklages manglende informasjon til klager underveis i denne saken er i strid med god forvaltningsskikk.
Generelt om saksbehandlingstiden hos Helseklage
Helseklage har ikke besvart ombudsmannens spørsmål om den gjennomsnittlige behandlingstiden i saker om pasientskadeerstatning er akseptabel og i tråd med forvaltningsloven § 11 a, utover å opplyse at «vi dessverre [har] fått øket saksbehandlingstid».
Årsaken til den lange saksbehandlingstiden er oppgitt å være omstillingsprosessen som Helseklage er inne i, med avvikling av kontoret i Oslo og etablering i Bergen.
Hensett til de korte svarene fra Helseklage, finner ombudsmannen grunn til å gå kort igjennom prosessen rundt opprettelse av Helseklage basert på andre, offentlig tilgjengelige kilder.
I revidert nasjonalbudsjett for 2015 beskriver regjeringen en ny organisering av den sentrale helseforvaltningen som innebærer at sekretariatene til Pasientskadenemnda, Statens helsepersonellnemnd, Klagenemnda for behandling i utlandet og Preimplantasjonsdiagnostikknemnda, samt enkelte fagområder fra Helsedirektoratet og Helfo, slås sammen til ett felles organ (Helseklage). Forslag til lov og forskriftsendringer som følge av omorganiseringen ble sendt på høring i juni 2015. I sitt høringssvar skriver Pasientskadenemnda følgende under punktet «[s]ammenslåing av klagebehandling/sekretariater og flytting til Bergen»:
«Når det først er bestemt at sammenslåing og flytting skal skje, blir en hovedutfordring å ha gode nok rammevilkår for omstillingsprosessen. Dette vil være avgjørende for at arbeidsoppgavene kan gjennomføres på en betryggende måte. Tilstrekkelige midler til å beholde kritisk kompetanse samt overlappende bemanning i omstillingsperioden vil være av stor betydning. Flyttekostnadene vil bli betydelige.
…
Nemndsmedlemmene har påpekt at nemnda er avhengig av god utredning og forberedelse av saken i sekretariatet. Sammenslåing og flytting vil kunne gjøre det utfordrende å ha god nok kompetanse til enhver tid.»
Helseklage ble opprettet med virkning fra 1. januar 2016. Oppbygning av Bergenskontoret er påbegynt i 2016, og flyttingen til Bergen skal fullføres innen 1. januar 2019.
Ombudsmannens undersøkelse har vært rettet mot Helseklage og forgjengeren, Pasientskadenemndas sekretariat. Sammenslåing og flytting er politiske beslutningen som ombudsmannen ikke har mandat til å uttale seg om. Ut ifra høringssvaret over må det legges til grunn at Helse- og omsorgsdepartementet har blitt gjort oppmerksom på de utfordringene endringsprosessen kunne medføre. I revidert nasjonalbudsjett for 2016 fikk Helseklage en tilleggsbevilgning på 10 millioner kroner til flytteprosessen. Ombudsmannen oppfatter bevilgningen slik at den blant annet skal dekke nyansettelser i Bergen.
Overfor ombudsmannen har Helseklage redegjort for ansettelsesprosessene som pågår, dato for innflytting i permanente lokaler i Bergen, samt hvordan man planlegger å utnytte saksbehandlerressursene på best mulig måte. Ombudsmannen kan ikke vurdere i hvilken grad de beslutninger som er tatt for å oppruste Helseklage er hensiktsmessige, men understreker at det er viktig at saksbehandlingtidene forbedres.
Det er forståelig at omstillingen påvirker saksbehandlingstidene i en overgangsfase. En gjennomsnittlig behandlingstid på 20 måneder, som opplyses å være stigende, er imidlertid uansett for lang. Til sammenligning var den gjennomsnittlige behandlingstiden i nemnda ved begynnelsen av 2015 på ca. 12 måneder, jf. Pasientskadenemndas årsmelding 2015. Ombudsmannen er kommet til at Helseklages behandlingstider i pasientskadesaker er kritikkverdige.
På Helseklages hjemmesider fremgår det at det tas sikte på at saksbehandlingstiden skal halveres i løpet av 2017, og ombudsmannen er enig i at dette bør være et mål. Ombudsmannen forutsetter at Helseklage forsterker arbeidet med å få ned behandlingstidene, og at de holder Helse- og omsorgsdepartementet orientert om situasjonen.
Generelt om informasjon til klagere og deres fullmektiger
Helseklage har, til tross for påminnelse, ikke besvart ombudsmannens spørsmål om hvilken informasjon de generelt gir til klagerne og deres fullmektiger etter at en klage er mottatt og frem til saken er ferdigbehandlet. Som nevnt ovenfor har ombudsmannen funnet grunnlag for å kritisere mangler ved den informasjonen som ble gitt til den aktuelle klageren om forsinkelser og om forventet fremdrift i saken.
Dersom informasjonen som ble gitt i den undersøkte saken er representativ for den informasjonen Helseklage gir til klagerne under sakens gang, bør Helseklages gjennomgå sine rutiner på dette området for å vurdere om disse er i samsvar med god forvaltningsskikk.
Svar på ombudsmannens spørsmål
Ombudsmannen har mottatt tre brev fra Helseklage i denne saken. To er svar på ombudsmannens brev, og det siste er svar på kommentarer fra advokat B. Samlet sett gir disse brevene liten informasjon om enkeltsaken ombudsmannen tok opp. De fleste av ombudsmannens spørsmål om denne saken er ikke blitt besvart, og de svarene som er gitt er summariske.
Dette er ikke tilfredsstillende. Både av hensyn til at ombudsmannens kontroll med forvaltningen skal være effektiv, og for å sikre borgernes tillit til forvaltningen og ombudsmannen, er det viktig at forvaltningen prioriterer ombudsmannens forespørsler og besvarer de spørsmålene som stilles. Det minnes om at Stortinget har forutsatt at ombudsmannens henvendelser skal gis prioritet i forvaltningen.
Ombudsmannen ber om at Helseklage merker seg dette, og for fremtiden bestreber seg på å gi fyllestgjørende svar på alle de spørsmål ombudsmannen stiller.
Oppsummering
En saksbehandlingstid i pasientskadesaker hos Helseklage på 20 måneder eller mer er for lang. Helseklage må bestrebe seg på å korte ned på saksbehandlingstidene snarest mulig.
I den undersøkte enkeltsaken er behandlingstiden hittil på mer enn 31 måneder, og sist ombudsmannen ble informert om status var saken fortsatt ikke fordelt til saksbehandler. Dette er klart kritikkverdig. Tilbakemeldingene til klager underveis i saken har ikke vært tilfredsstillende.
Helseklage bes om å følge opp saken både på generelt grunnlag og i tilknytning til den aktuelle klagen. Ombudsmannen ber om at klager innen to uker informeres skriftlig om forventet tidspunkt for avslutning av hans sak. Kopi av meldingen bes sendt til ombudsmannen.