I 2017 tok ombudsmannen av eget tiltak opp med Skattedirektoratet saksbehandlingstiden i Skatteklagenemnda, vår sak 2017/3478. Det avsluttende brevet herfra til direktoratet 5. mars 2018 er publisert på ombudsmannens nettsider.
I etterkant av dette er ombudsmannen gjennom klager hit, en artikkel i Revisjon og regnskap nr. 6/2018 og en rapport fra Oxford Research sammen med Agenda Kaupang og Wiersholm 1. april 2019 om «Gjennomgang av Skatteklagenemnda», gjort kjent med det som fortsatt synes å være et problem med lang saksbehandlingstid og store restanser. På denne bakgrunn har ombudsmannen på nytt undersøkt saksbehandlingstiden i Skatteklagenemnda. Skattedirektoratet har gitt sin redegjørelse i brev 27. september 2019.
Ombudsmannen har i undersøkelsen vist til at det i den nevnte rapporten fra Oxford Research i hovedsak er behandlingen hos skattekontorene og i nemndas sekretariat som er flaskehalsene, men at det også var funnet at over 60 % av restansene hadde overskredet fristen på tre pluss to måneder i henholdsvis sekretariatet og nemnda. Halvparten av disse sakene hadde en saksbehandlingstid på over 12 måneder. Ombudsmannen ba derfor direktoratet redegjøre for om de igangsatte tiltakene som direktoratet informerte om ved ombudsmannens forrige undersøkelse av saksbehandlingstiden, har hatt effekt.
Direktoratet erkjenner at det til tross for ulike iverksatte tiltak ikke har lykkes dem å bygge ned restansene i sekretariatet i vesentlig grad. Fra 1. januar 2019 til 1. september 2019 har Skatteklagenemnda votert i 728 saker. I samme periode har sekretariatet til Skatteklagenemnda mottatt 884 saker. Per 1. september 2019 var restansene i sekretariatet på 2800 saker.
Direktoratet trekker frem at endringer foretatt i retningslinjer og maler, forbedring av saksbehandlingsprosessen i sekretariatet og på skattekontorene, samt kompetansetiltak i sekretariatet, har ført til noe bedring av situasjonen. I tillegg har det gitt effekt at 7 til 15 saksbehandlere har vært omdisponert fra skattekontorene for å bistå i saksforberedelsen i sekretariatet, og vil være det frem til utløpet av 2019. Videre er tre midlertidige saksbehandlerstillinger i sekretariatet besluttet videreført som faste stillinger.
Direktoratet opplyser at de har satt i gang et prosjekt for å evaluere klageprosessen på skattekontorene. Behovene for forbedringer skal konkretiseres, og det skal foreslås tiltak som sikrer en hensiktsmessig og effektiv klageprosess på skattekontorene. I den forbindelse skal anbefalingene i rapporten fra Oxford Research vurderes. Gjennom prosjektet skal det blant annet vurderes om det bør gjøres endringer skattekontorenes redegjørelser, og det skal bidra til å få økt kunnskap og forståelse av kvaliteten på skattekontorenes saksbehandling og vedtak.
Ett tiltak som er kommet til i etterkant av ombudsmannens avsluttende brev 5. mars 2018 i undersøkelsen av saksbehandlingstiden i Skatteklagenemnda i sak 2017/3478, er at Skattedirektoratet fra og med 1. august 2018 er gjort til klageinstans for vedtak om skattefastsetting som gjelder mindre beløp, jf. skatteloven § 13-3 annet ledd og skatteforvaltningsforskriften § 13-3-1, og for vedtak om tvangsmulkt etter a-opplysningsloven § 10. Etter det ombudsmannen forstår vil endringene være permanente.
Om klage på bindende forhåndsuttalelser skriver direktoratet at ingen av de ni vedtakene som er truffet så langt i år, ble fattet innen bør-fristen på tre måneder som fremgår av skatteforvaltningsforskriften § 6-2-1 annet ledd. Noen av forsinkelsene skyldes at skattekontorenes saksbehandling har vært lang. Dette kan i noen tilfeller føres tilbake til klagers forhold, hvor klager har kommet med nye opplysninger eller bedt om utsatt frist for merknader. Direktoratet følger nøye med på saksbehandlingstiden for denne typer klager, og skriver at det vil foretas en gjennomgang av klagene på dette området i forbindelse med prosjektet som evaluerer etatens klageprosesser.
For saker som først er behandlet av Tolldirektoratet, har sekretariatet implementert rutiner hvor klager av eldre dato blir prioritert. I tillegg har opplæring fra Tolletaten og Skattedirektoratet bidratt til å øke kompetansen i sekretariatet på dette området.
I undersøkelsen herfra ble det også spurt om Skattedirektoratets prioritering av ombudsmannens henvendelser. Direktoratet har tidligere opplyst at det er nedfelt i retningslinjene for Skatteetaten at saker hvor ombudsmannen har avgitt uttalelse med kritikk og bedt om at saken behandles på nytt, prioriteres. Vi forsto dette til å gjelde både ved skattekontorenes behandling og i Skatteklagenemnda. Senere saker her tydet på at denne prioriteringen ikke ble foretatt i tråd med de interne retningslinjene. Direktoratet ser at det er behov for økt oppmerksomhet rundt disse sakene, og opplyser at de vil vurdere nærmere hvilke tiltak som kan iverksettes for å sikre en prioritering. Blant annet er det behov for at skattekontorene ved oversendelsen til sekretariatet tydelig merker de sakene hvor ombudsmannen har bedt om ny behandling.
Ombudsmannen tar direktoratets redegjørelse til etterretning, men ser svært alvorlig på situasjonen med den lange saksbehandlingstiden ved skattekontorene og i Skatteklagenemnda. De iverksatte tiltakene som ombudsmannen fikk forklart i forbindelse med undersøkelsen av saksbehandlingstiden i sak 2017/3478, ser ikke ut til å ha hatt den ønskede effekt.
Etter skatteforvaltningsloven § 13-6, jf. § 5-2 skal Skatteetaten forberede og avgjøre saken «uten ugrunnet opphold». Så lenge saksbehandlingstiden skyldes arbeids- og ressurssituasjonen, og sakene undergis en forsvarlig prioritering, kan imidlertid ikke ombudsmannen fremskynde behandlingen av enkeltsaker. Ombudsmannen forutsetter imidlertid at prioriteringen av de – i antall få – sakene hvor ombudsmannen har bedt om ny behandling, iverksettes straks.
Slik vi forstår direktoratet redegjørelse, vil nemndas sekretariat totalt sett få færre ressurser fra og med 2020 når de omdisponerte saksbehandlerstillingene fra skattekontorene ikke lenger skal bistå sekretariatet. Dersom det blir realiteten, er dette meget bekymringsfullt. Det vil stille enda større krav til andre effektiviserende tiltak for å redusere saksbehandlingstiden. En effektiv saksbehandling må imidlertid ikke gå på bekostning av sentrale krav til kvaliteten på klagebehandlingen.
Lang saksbehandlingstid er ikke bare belastende for klageren, det er også et rettssikkerhetsproblem at sakene ikke blir endelig avgjort. Både hensynet til skattepliktiges innrettelse og forutberegnelighet tilsier at klagesakene må behandles innen rimelig tid. Særlig hva gjelder klage på bindende forhåndsuttalelser – hvor skattepliktige i forkant av en skatterettslig handling ber om skattemyndighetenes syn på denne – er det viktig at en endelig avklaring kommer så raskt som mulig. Dersom klagebehandlingen blir her for lang, vil det kunne føre til at klageadgangen i realiteten blir illusorisk.
Ombudsmannen ser at opprettelsen av den sentrale Skatteklagenemnda 1. juli 2016 i mange henseender har imøtekommet de målsettingene om styrking av rettsikkerheten som reformen bygget på. Den lange saksbehandlingstiden er imidlertid meget bekymringsfull. Klagesaksbehandlingen, drøye tre år etter opprettelsen, er i hovedsak fortsatt ikke på langt nær i tråd med de krav til saksavviklingstid som reformen i 2016 forutsatte. Altfor lang saksbehandlingstid er i seg selv, som nevnt, også en form for rettssikkerhetsproblem.
Som det fremgår av en nylig publisert artikkel i Revisjon og regnskap nr. 6/2019, med henvisning til en tidligere artikkel i nr. 6/2018, er saksbehandlingstiden særlig lang for de større og mer kompliserte sakene. I artiklene, skrevet av to skatterettsadvokater, er det opplyst at den samlede saksbehandlingstiden for slike klagesaker har vist seg å kunne bli to til tre år. Ombudsmannen vil understreke viktigheten av at ønsket om å redusere den samlede saksbehandlingstiden, ikke samtidig medfører at de mest ressurskrevende sakene blir liggende ubehandlet.
Ombudsmannen lar saken bero med den redegjørelsen Skattedirektoratet har kommet med, men forutsetter at arbeidet med å få ned restansene og redusere den samlede saksbehandlingstiden for klagesakene intensiveres. Ombudsmannen vil fortsette å følge med på situasjonen med saksbehandlingstiden videre, og om nødvendig foreta nye undersøkelser overfor direktoratet.
Dette brevet sendes i kopi til Finansdepartementet til orientering.