Sakens bakgrunn
Fylkesmannen i Oslo og Akershus fattet 13. oktober 2016 vedtak om samtykke til vergens salg av eiendom X i Y kommune, tilhørende A – heretter kalt «vergehaver». Det fremgår av begrunnelsen i Fylkesmannens vedtak at vergehaver ikke ble ansett som samtykkekompetent, og at hans mening om saken derfor ikke var innhentet, jf. vergemålsloven § 33.
Ved brev 12. november 2016 klaget vergehavers sønn B – heretter kalt «klageren» – på Fylkesmannens vedtak. Vergehaver har også andre barn. De har ikke stilt seg bak klagen.
Fylkesmannen avviste klagen ved vedtak 25. november 2016 under henvisning til at klager manglet rettslig klageinteresse. Av begrunnelsen for vedtaket fremgikk blant annet følgende:
«Spørsmålet er om [klageren] har en tilknytning til saken som er av en slik art og styrke at det er rimelig og naturlig at han skal kunne prøve saken.
Klagers egeninteresse i å få medhold i saken grunnet hans posisjon som livsarving, kan ikke vektlegges i vurderingen her. Klager viser videre til at han ønsker å overta eiendommen. Fylkesmannen kan heller ikke se at dette ønsket gir han en slik tilknytning til saken at det er rimelig og naturlig at han kan klage på avgjørelsen. Det bemerkes at tidligere verge har søkt om samtykke til utdeling av arveforskudd etter anmodning fra livsarvingene og at denne søknaden er avslått, jf. Fylkesmannens vedtak av 19.05.2014.»
Ved brev 30. november 2016 påklaget klageren avvisningsvedtaket. Han gjorde blant annet gjeldende at han hadde blitt forespeilet muligheten for å overta eiendommen. At det tidligere var gitt avslag på arveforskudd kunne ikke tillegges vekt, idet det ikke kunne være noe i veien for å utarbeide en avtale om fremtidig overtakelse på et tidspunkt arv ble tilgjengelig. Videre understreket klager at boligen hadde vært hans primære registrerte boligadresse fra 1970 til 1999. Han gjorde også gjeldende at han hadde rett til å oppbevare egne eiendeler på eiendommen og til leilighetsvis opphold.
Fylkesmannen fant ikke grunn til å omgjøre sitt avvisningsvedtak. Ved brev 16. desember 2016 sendte Fylkesmannen saken til Statens sivilrettsforvaltning (SRF) for avgjørelse.
Klageren innga ytterligere kommentarer til SRF ved brev 29. desember 2016.
SRF opprettholdt Fylkesmannens avvisningsvedtak ved vedtak 12. januar 2017. Av SRFs begrunnelse fremgikk blant annet følgende:
«Statens sivilrettsforvaltning har imidlertid, i likhet med Fylkesmannen, kommet til at klagers presumptive bruksrett og intensjon om å overta eiendommen i fremtiden ikke begrunner klagerett i dette tilfellet. Det vises til Fylkesmannens vurdering i vedtak av 25. november 2016 og Statens sivilrettsforvaltning slutter seg i det alt vesentlige til denne. Statens sivilrettsforvaltning har forståelse for at klager i dette tilfellet kan ha følelsesmessig interesse i å beholde eiendommen, sett i lys av hans redegjørelse for hans tilknytning til og bruk av eiendommen i lengre tid. Likevel finner ikke Statens sivilrettsforvaltning at tilknytningen til eiendommen er tilstrekkelig sterk til å tilsi at klager har rettslig klageinteresse i dette tilfellet. Klager har ikke fremlagt noen dokumentasjon som viser at personen med verge har hatt en intensjon om at klager skal overta eiendommen i fremtiden. Det er heller ingen holdepunkter for at personen med verge har et ønske om å overføre eiendommen til klager som arveforskudd. Et samtykke til salg av eiendommen vil heller ikke forhindre klager å overta eiendommen, idet han står fritt i å kjøpe denne dersom den blir besluttet solgt. Når det gjelder klagers adgang til å benytte seg av eiendommen når han oppholder seg i Norge, tilsier det i seg selv ikke at han har rettslig klageinteresse i spørsmålet om å selge eiendommen, idet det fremstår som naturlig at familiemedlemmer kan oppholde seg på eiendommen og bruke den så lenge den er i personen med verges eie. En slik bruksrett ville uansett ikke kunne forhindre personen med verge fritt å selge eiendommen.
Statens sivilrettsforvaltning vil til slutt bemerke at Høyesteretts kjæremålsutvalg, i avgjørelse inntatt i Rt-1995-139, påpeker at dersom andre berørte skal kunne angripe et forvaltningsvedtak, kan dette i prinsippet også innebære at vedtaket kan bli angrepet mot viljen til den saken egentlig gjelder. Tilsvarende hensyn kan gjøre seg gjeldende i denne saken, idet det må forutsettes at beslutningen om salg er tatt med utgangspunkt i personen med verges interesser. Det forutsettes at verge og Fylkesmannen i den sammenheng, som grunnlag for beslutningen om å samtykke til salget, har vurdert klagers og andre pårørendes innsigelser og gjort en vurdering av hvorvidt et salg er i samsvar med personen med verges interesser.»
Klageren brakte saken inn for ombudsmannen ved klage 26. januar 2017.
Den aktuelle eiendommen ble solgt våren 2017. Vergehaver døde 23. juni 2017.
Våre undersøkelser
Sakens dokumenter ble innhentet fra SRF. Etter å ha gjennomgått dokumentene besluttet vi å undersøke saken nærmere. I brev 11. mai 2017 ba vi SRF om å redegjøre nærmere for vurderingen av hvorvidt klageren har rettslig klageinteresse i saken.
I begrunnelsen for vedtaket 12. januar 2017 viste SRF til Fylkesmannens vedtak 25. november 2016. Av Fylkesmannens begrunnelse fremgikk det at spørsmålet var om klagers tilknytning til saken var av en slik art og styrke at det var rimelig og naturlig at han skal kunne prøve saken. Vi ba SRF – om mulig – om å konkretisere nærmere hvilken terskel for interessenes art og styrke SRF la til grunn for at klagerett skulle foreligge. Vi ba om at vurderingen ble knyttet til vergemålsloven § 39 første ledd bokstav a, og det som etter bestemmelsens forarbeider vil være sentrale momenter ved vurderingen av om samtykke skal gis, jf. Ot.prp. nr. 110 (2008–2009) på side 194.
Videre ba vi SRF om å redegjøre for den konkrete rettsanvendelsen i saken, herunder hvilke hensyn som talte for og mot klagerett. Vi spurte om det var tatt hensyn til klagerett som rettssikkerhetsgaranti, og om hvilke vurderinger som var gjort av hvem som eventuelt kunne vært nærmere til å påklage det aktuelle vedtaket.
Til sist viste vi til at SRF i begrunnelsen for vedtaket 12. januar 2017 hadde bemerket at det måtte forutsettes at «beslutningen om salg er tatt med utgangspunkt i personen med verges interesser», og at «Fylkesmannen i den sammenheng … har vurdert klagers og andre pårørendes innsigelser». Høyesteretts kjæremålsutvalgs avgjørelse i Rt. 1995 s. 139 talte da ifølge SRF mot å innvilge klagerett, fordi klagerett i prinsippet innebærer at vedtaket kan bli angrepet mot viljen til den saken egentlig gjelder. Vi spurte om SRF selv hadde vurdert om denne forutsetningen var oppfylt i saken her, og om spørsmålet kunne prøves uten at man – i alle fall et stykke på vei – gikk inn i sakens realitet.
SRF besvarte våre spørsmål ved brev 22. juni 2017. SRF redegjorde for noen rettslige utgangspunkter for vurderingen av klagerett for pårørende. SRF understreket blant annet at pårørende ikke har partsrettigheter hva angår utøvelsen av vergemålet, selv om de har partsrettigheter vedrørende opprettelsen av vergemålet, jf. vergemålsloven §§ 64 og 56. Da klageren ikke hadde stilling som part i den aktuelle saken om salg av eiendom, var spørsmålet om han hadde rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven § 28. SRF fremholdt at den aktuelle bestemmelsen i vergemålsloven § 39 første ledd bokstav a – som regulerer tilfeller hvor vergen skal foreta disposisjoner på vergehavers vegne – i utgangspunktet retter seg mot vergen og Fylkesmannen. SRF viste til at en vergehaver som har rettslig handleevne, selv vil kunne foreta tilsvarende disposisjoner uten krav om samtykke, og uten klagerett for pårørende. SRF påpekte også at vergen så vidt mulig skal høre vergehaver før det tas avgjørelse av betydning. Etter SRFs syn måtte det forutsettes at vergen foretar rettslige handlinger som utelukkende er i personen med verges interesser. SRF fremholdt at utgangspunktet måtte være at pårørende og nærstående ikke har klagerett når det gjelder disposisjoner over fast eiendom. Pårørendes tilknytning til den aktuelle eiendommen kunne likevel være av en slik art og styrke at det var rimelig og naturlig at han skal kunne prøve saken i enkelte tilfeller, for eksempel dersom pårørende har leiekontrakt, avtale om bruksrett eller bindende løfte om å overta eiendommen.
Når det gjaldt den konkrete vurderingen av klagerens rettslige klageinteresse, viste SRF til vedtaket og sakens dokumenter. SRF anerkjente at klageren hadde egeninteresse i å benytte eiendommen når han var på besøk i Norge, og at klager oppfattet det slik at det var vergehavers intensjon at klager skulle overta eiendommen. SRF kunne likevel ikke se at opplysningene i saken tilsa at klageren hadde slike rettigheter som han anførte. Det ble i denne forbindelse opplyst om at det fantes opplysninger i saken som SRF av hensyn til taushetsplikten hadde unnlatt å beskrive nærmere i sitt vedtak. SRF fremholdt at det likevel måtte forutsettes at forvaltningen, ved vurderingen av om det foreligger rettslig klageinteresse, behandler klagen i sin helhet.
SRF fremholdt at vergehavers rettssikkerhet må forutsettes ivaretatt blant annet gjennom kravet om Fylkesmannens samtykke ved større disposisjoner, og ved at Fylkesmannen og SRF har tilsynsfunksjoner etter vergemålsloven. Klagerett for pårørende kunne uansett ikke på generelt grunnlag anses som en rettssikkerhetsgaranti for vergehaver, idet klager fra pårørende ofte ville være begrunnet i de pårørendes egne interesser.
Til vårt spørsmål om hvorvidt SRF selv hadde undersøkt om avgjørelsen om salg var tatt med utgangspunkt i vergehavers interesser, bemerket SRF at det må forutsettes at forvaltningen har sørget for at saken var tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17. Når det gjaldt spørsmålet om klagerett, fremholdt imidlertid SRF at det er klagers tilknytning til saken som skal vurderes, uten at det samtidig skal foretas en ny vurdering av sakens materielle spørsmål. SRF påpekte samtidig at klagerens innsigelser kan medføre at Fylkesmannen eller klageinstansen finner grunn til å omgjøre eget eller underinstansens vedtak av eget tiltak.
Ved brev 17. september 2017 innga klager kommentarer til SRFs svar. Klager mente at SRF ikke i tilstrekkelig grad hadde vist at han ikke hadde rettslig klageinteresse i saken. Klageren ga blant uttrykk for at SRF ikke kunne legge vekt på dokumenter som de under henvisning til taushetsplikt ikke kunne legge fram for ham. I tillegg fremmet klager argumenter vedrørende det materielle spørsmålet om hvorvidt samtykke skulle vært gitt. Klager kom også med opplysninger om utviklingen i saken i etterkant av SRFs avvisningsvedtak.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig klageinteresse – utgangspunkter
Spørsmålet i saken er om klageren hadde rett til å klage på Fylkesmannen i Oslo og Akershus’ vedtak om samtykke til salg av en fast eiendom tilhørende klagerens far, jf. vergemålsloven § 39 første ledd bokstav a.
Det følger av vergemålsloven § 64, jf. § 56 første ledd bokstav b at klageren – som en av vergehavers nærmeste livsarvinger – har klagerett med hensyn til vedtaket om opprettelse av vergemål for faren. For andre enkeltvedtak som fattes under et vergemål, gir vergemålsloven ingen særlige regler om klagerett for pårørende. Dette reguleres av de alminnelige reglene i forvaltningsloven, jf. også Ot.prp. nr. 110 (2008–2009) side 207. Etter forvaltningsloven § 28 første ledd kan et enkeltvedtak påklages av «en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken». Det er på det rene at klager ikke var part i saken om salg av farens eiendom, jf. partsdefinisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e. Spørsmålet er følgelig om han hadde rettslig klageinteresse i saken.
Forvaltningslovens regler om klagerett for andre enn parten selv må sees i sammenheng med reglene om hvem som kan gå til søksmål om gyldigheten av et forvaltningsvedtak. Mens dette i den tidligere tvistemålsloven § 54 var formulert som et spørsmål om parten hadde «retslig interesse», er kravet etter tvisteloven § 1-3 at saksøkeren må «påvise et reelt behov for å få kravet avgjort i forhold til saksøkte». Dette skal ifølge ordlyden «avgjøres ut fra en samlet vurdering av kravets aktualitet og partenes tilknytning til det». Det er alminnelig antatt at adgangen til å påklage et enkeltvedtak i alle fall ikke er snevrere enn adgangen til å bringe vedtaket inn for retten. Rettskilder knyttet til adgangen til å reise sak for domstolene om offentligrettslige forhold har dermed relevans også for spørsmålet om rettslig klageinteresse.
Spørsmålet om rettslig klageinteresse har flere ganger tidligere vært behandlet i ombudsmannens uttalelser. De rettslige utgangspunktene fremgår blant annet av ombudsmannens uttalelse 24. juli 2012 (SOM-2011-487). Hvorvidt en person har rettslig klageinteresse, beror på i hvilken grad det aktuelle vedtaket har faktiske og rettslige virkninger for vedkommende. Utgangspunktet er at klageren har rettslig klageinteresse dersom hans tilknytning til saken er av en slik art og styrke at det er rimelig og naturlig at det gis anledning til å få prøvd vedtaket for en høyere forvaltningsinstans. Det må foretas en konkret helhetsvurdering av sakens faktiske forhold. Hvilke krav som stilles, kan variere fra forvaltningsområde til forvaltningsområde, og ut fra de konkrete forholdene i den enkelte sak. Når det gjelder hvilke krav som generelt stilles til tilknytningen, fremgår blant annet følgende av Boes artikkel Klagerett når myndigheter unnlater å bruke kompetanse i Tidsskrift for rettsvitenskap 1999 s. 5 på side 64–65:
«Spesielt strengt er kravet ikke. Og tendensen i rettspraksis og i forvaltningspraksis har i flere år gått i retning av å stille mindre strenge krav til interessens styrke enn for noen tiår siden. Det rekker at det er rimelig at klageren ønsker å få overprøvd vedtaket, eller som Woxholth uttrykker det, klageren må ha `en viss interesse i å få medhold i saken´. Til forskjell fra vedtaksbegrepet er det ikke påkrevd at avgjørelsen i det store og hele får følger for klagerens rettslige forhold. Faktiske virkninger er nok. Jevnt over er det nettopp faktiske følger som gjør at folk klager på forvaltningsvedtak. Det kreves heller ikke at de faktiske følgene er særdeles omfattende. Reelle hensyn taler for at `man prinsipielt setter – lempelig – grense for interessens styrke’.»
Hvorvidt klagers krav er fundert på hensyn som den aktuelle forvaltningsbestemmelsen skal ivareta, kan etter ombudsmannens syn få betydning for vurderingen av om det er rimelig å behandle en klage. Det vises i denne sammenheng til forarbeidene til tvisteloven – Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) på side 366 – hvor det samtidig fremholdes at det kan foreligge tilstrekkelig tilknytning «[o]gså ellers hvor saksøkeren blir klart berørt av vedtaket». Dersom klagerens subjektive interesse er dekket av den relevante bestemmelsens formål, vil dette være et moment som taler for at vedkommende bør ha klagerett. Noe absolutt vilkår for klagerett er dette likevel ikke. Rettstilstanden etter forvaltningsloven § 28 og tvisteloven § 1-3 skiller seg på dette punktet fra rettstilstanden etter den tidligere tvistemålsloven, jf. Ot.prp. nr. 51 på side 366. Selv om klagerens subjektive interesse ikke er vernet av de aktuelle lovreglene, vil utgangspunktet likevel være at det foreligger klagerett dersom vedtaket objektiv sett får slike virkninger for klageren at det fremstår som rimelig og naturlig at han eller hun kan angripe det gjennom en forvaltningsklage. Ombudsmannen viser i denne forbindelse også til Skoghøy, Tvisteløsning (3. utg. 2017) s. 455–457 og Schei m.fl., Tvisteloven, kommentarutgave (2. utg. 2013) side 34–37 om den tilsvarende problemstillingen med hensyn til søksmålsadgangen etter tvisteloven.
I begrunnelsen for sitt vedtak i klagesaken har SRF vist til Høyesteretts kjæremålsutvalgs avgjørelse i Rt. 1995 s. 139 om rettslig interesse etter den dagjeldende tvistemålsloven § 54. Saken gjaldt gyldigheten av et utvisningsvedtak. Kjæremålsutvalget kom til at den utvistes samboer ikke hadde adgang til i å reise slikt søksmål. Om dette uttalte utvalget blant annet:
«Saken gjelder et utvisningsvedtak. Dette er av så personlig art at utvalget finner at bare den som er utvist, bør kunne angripe det. Dersom andre berørte skal kunne angripe det, kan dette i prinsippet også innebære at vedtaket kan bli angrepet mot den utvistes vilje. Kjæremålsutvalget tar ikke stilling til om det kan tenkes unntak fra at bare den utviste selv kan gå til sak, f.eks. hvor den utviste under helt spesielle omstendigheter har vanskelig for å ivareta sine interesser.»
SRF har i sin begrunnelse trukket frem det som fremkommer av den tredje setningen i det gjengitte utdraget – at det å anerkjenne klagerett for andre enn parten selv vil kunne medføre at vedtaket blir angrepet mot partens vilje. Etter ombudsmannens syn kan imidlertid ikke Kjæremålsutvalgets begrunnelse forstås slik at dette i seg selv anses som et tungtveiende hensyn mot å anerkjenne søksmålsadgang for andre enn parten selv. At et forvaltningsvedtak blir angrepet mot ønskene til den vedtaket direkte retter seg mot, er i utgangspunktet en naturlig konsekvens av at loven gir søksmåls- og klageadgang til andre enn dem som har partstatus i forvaltningssaken.
Det sentrale poenget i det gjengitte utdraget fra Rt. 1995 s. 139 er at visse vedtak etter sin art er av en så personlig karakter at det – iallfall som et utgangspunkt – bare er parten selv som bør kunne kreve vedtaket overprøvd. Høyesterett har formulert dette mer generelt eksempelvis i avgjørelsene i Rt. 2001 s. 1006 (på side 1014) og i Rt. 2013 s. 1567. I sistnevnte avgjørelse heter det (avsnitt 17):
«I visse tilfeller er myndighetsutøvelsen i et offentligrettslig forhold så nært knyttet opp til den konkrete parten og hans interesser at bare han kan angripe den ved søksmål.»
Også vedtak som gjelder rent økonomiske plikter og rettigheter kan være av så personlig karakter at det – iallfall som et utgangspunkt – bare er parten som har søksmålsadgang. Et eksempel på dette er Rt. 2013 s. 1567, der Høyesteretts ankeutvalg kom til at en parts advokater ikke hadde adgang til selv å anlegge søksmål om gyldigheten av et vedtak om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. Ankeutvalget viste til at dette var et krav av så personlig karakter at det fullt ut måtte bero på partens ønsker om kravet skulle bringes inn for domstolene.
Rettspraksis viser at det etter omstendighetene kan være grunnlag for å fravike utgangspunktet om at bare parten selv kan kreve overprøving av vedtak som etter sin art er av utpreget personlig karakter. Som det fremgår det av gjengitte utdraget fra Rt. 1995 s. 139 ovenfor, tok Kjæremålsutvalget forbehold om at det kunne tenkes unntak «f.eks. hvor den utviste under helt spesielle omstendigheter har vanskelig for å ivareta sine interesser». Kjæremålsutvalgets uttalelser i Rt. 1995 s. 139 har videre blitt nyansert i senere rettspraksis. I Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2015 s. 93 ble således en mindreårig jente ansett å ha rettslig interesse i søksmål om gyldigheten av et utvisningsvedtak rettet mot moren. Under henvisning til denne avgjørelsen har Høyesteretts ankeutvalg i kjennelsen i HR-2016-935-U avsnitt 15, uttalt følgende om begrunnelsen i Rt. 1995 s. 139:
«På bakgrunn av avgjørelsen i Rt. 2015 s. 93, kan det konstateres at denne begrunnelse, i hvert fall etter vedtakelsen av tvisteloven, er for absolutt utformet, men de hensyn som er trukket frem i avgjørelsen, har fortsatt vekt ved avgrensningen av hvem som kan ha partsrettigheter.»
Synspunktet om at visse vedtak etter sin art er av så personlig karakter at det i utgangspunktet bare er parten selv som bør kunne angripe dem, har etter ombudsmannens syn gyldighet også ved tolkningen av forvaltningslovens regler om hvem som kan påklage et enkeltvedtak. Det er likevel ikke gitt at dette utgangspunktet står like sterkt ved anvendelsen av reglene om «rettslig klageinteresse» etter forvaltningsloven § 28 som ved tvistelovens regler om selvstendig søksmålsinteresse. For den vedtaket retter seg mot, vil det å være klagemotpart i en klagesak etter forvaltningsloven normalt være vesentlig mindre belastende enn å være part i en tvistesak for domstolene. Uavhengig av om vedtaket blir påklaget, har dessuten klageinstansen adgang til å omgjøre vedtaket til skade for vedkommende innen tre uker «dersom hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det», jf. forvaltningsloven § 35 annet ledd. Dette, og at tidsbruken og de samfunnsøkonomiske kostnadene ved en slik klagesak normalt må forventes å være langt mindre enn ved en domstolprosess, kan tilsi at det i denne typen saker skal noe mindre til for å anerkjenne klagerett for andre enn parten enn det som er tilfellet med hensyn til søksmålskompetanse. Det vises i denne sammenheng også til Høyesteretts kjennelse i HR-2017-1130 avsnitt 57, der førstvoterende synes å legge til grunn at kretsen av søksmålsberettigede i en sak om utvisning kan være snevre enn kretsen av klageberettigede.
Spørsmålet i det følgende blir hvilke konsekvenser disse utgangspunktene får på vergemålsområdet og i den konkrete saken.
2. Klagerens adgang til å påklage Fylkesmannens vedtak om samtykke til salg
Etter vergemålsloven § 39 første ledd bokstav a må vergen ha samtykke fra Fylkesmannen for å kunne selge fast eiendom som tilhører vergehaver. I forarbeidene til bestemmelsen er det angitt en del momenter som skal være sentrale for vurderingen av om samtykke til salg skal gis. I Ot.prp.nr. 110 (2008–2009) på side 194 heter det at det må foretas en konkret helhetsvurdering, der «[s]entrale momenter vil være hvilke økonomiske konsekvenser et salg vil få sammenlignet med annen utnyttelse av eiendommen, om den som er under vergemål, selv har eller vil få bruk for eiendommen, og den følelsesmessige tilknytningen vedkommende selv eller dennes familie har til eiendommen». I Vergemålsutvalgets utredning i NOU 2014: 16 på side 190–191 heter det:
«Det kan lett tenkes tilfelle hvor en person som får oppnevnt verge på grunn av sviktende helse, eier en bil eller en båt m.v. som vedkommende ikke kan nyttiggjøre seg. Det bør da gjennomføres et salg med mindre det synes klart at det er i den vergetrengendes interesse å beholde gjenstanden, for eksempel for utlån eller utleie til nærstående, til bruk av nærstående til vedkommendes egen interesse eller fordi den som er satt under vergemål har en følelsesmessig tilknytning til eiendelen. Slike synspunkter kan også anføres for fast eiendom, kunst m.v. Dersom det er overveiende sannsynlig at eieren på grunn av eiendommens beskaffenhet eller beliggenhet, vedkommendes helsesituasjon eller andre forhold, ikke vil kunne gjøre seg nytte av eiendommen, og eieren heller ikke har noen tilknytning til eiendommen eller ønske om at familien skal beholde den, kan det være naturlig å vurdere eiendommen som en hvilken som helst finansinvestering. Dersom andre familiemedlemmer gjør seg nytte av eiendommen, bør ikke dette kunne skje på bekostning av interessene til den som er under vergemål. På den annen side bør det legges vekt på hvordan eiendommen har vært disponert før eieren ble satt under vergemål. Dersom han eller hun tidligere har ønsket at eiendommen skulle kunne disponeres for eksempel vederlagsfritt av nærstående, bør dette tillegges vekt.»
Forarbeidene forutsetter altså at det kan være i vergehavers interesse at familiemedlemmer eller andre skal kunne benytte vergehavers eiendom, og at denne interessen i så fall må hensyntas ved vurderingen av om samtykke til salg av eiendommen skal gis. Ombudsmannen er imidlertid enig med SRF i at vergemålsloven § 39 ikke har til formål å gi noe selvstendig vern for familiemedlemmer eller andre personers egne interesser i å kunne benytte seg av vergehavers eiendeler. Det må dermed legges til grunn at klagerens subjektive interesser i at vergehavers eiendom ikke skulle selges, ikke i seg selv er vernet av de aktuelle lovreglene. Spørsmålet er om han likevel har en slik tilknytning til saken at det fremstår som naturlig og rimelig at han gis adgang til å påklage vedtaket.
Det å selge egne eiendeler må i utgangspunktet anses som et personlig anliggende. En vergehaver som ikke er fratatt rettslig handleevne – jf. vergemålsloven § 22 – og som både mentalt og fysisk er i stand til å inngå en kontrakt om salg av fast eiendom, kan i utgangspunktet selv gjøre dette, uten samtykke fra vergen, vergemålsmyndighetene eller andre. Dersom det er vergen som vurderer å foreta en slikt salg, skal vergehaver «så vidt mulig» bli hørt før beslutning om salg tas, jf. § 33 første ledd. Så fremt vergehaveren har sin rettslige handleevne i behold og er i stand til å forstå hva en slik disposisjon innebærer, kan vergen ikke gjennomføre et slikt salg dersom vergehaver motsetter seg det, jf. vergemålsloven § 33 første ledd. Dersom vergehaver slutter seg til vergens forslag om salg, fremstår salget som en disposisjon i medhold av vergehavers selvbestemmelsesrett. Å gi andre personer rett til å påklage Fylkesmannens vedtak om å samtykke til salget, vil i en slik situasjon lett kunne fremstå som et uakseptabelt inngrep i vergehavers autonomi.
I saken her ble salget av eiendommen besluttet uten samtykke fra vergehaver. Av begrunnelsen for Fylkesmannens vedtak om salg fremgår det at vergehaver «ikke er samtykkekompetent, og hans mening er dermed ikke innhentet, jf. § 33 annet ledd». Ombudsmannen legger til grunn at dette innebærer at vergehaver heller ikke ble ansett å være i stand til å gi uttrykk for noe syn på spørsmålet om salg. Når personen med verge ikke er i stand til å danne eller gi uttrykk for egne meninger, er det i realiteten vergen og vergemålsmyndighetene som bestemmer om eiendommen skal selges. I en slik situasjon har beslutningen om salg ikke noe utpreget personlig preg. Også for øvrig fremstår en klagerett for andre i liten grad som noe inngrep i vergehavers autonomi.
I tilfeller hvor vergehaver selv ikke er i stand til å protestere mot salget eller påklage Fylkesmannens vedtak, vil en klagerett for andre kunne bidra til å motvirke at vergehaver utsettes for uriktige eller uheldige avgjørelser fra vergens og Fylkesmannens side. Som påpekt under punkt 1, tok Høyesteretts kjæremålsutvalg i Rt. 1995 s. 139 forbehold for situasjoner der parten har vanskelig for selv å ivareta sine interesser. I likhet med SRF forutsetter ombudsmannen at klagerens innsigelser er vurdert av Fylkesmannen og vergen, og at deres avgjørelser er fattet ut fra en samvittighetsfull vurdering av om et salg er i vergehavers interesse. Dette er imidlertid ikke i seg selv noe sterkt argument mot å anerkjenne klageadgang for andre. Selv om det må forutsettes at offentlige myndigheter i alminnelighet tilstreber å fatte riktige vedtak, vil det alltid være en risiko for at forvaltningen legger et uriktig eller utilstrekkelig utredet faktum til grunn for sin avgjørelse, at rettsregler tolkes feil, eller at relevante hensyn avveies mot hverandre på en uriktig eller uheldig måte. Forvaltningslovens regler om klagerett på enkeltvedtak må blant annet sees på bakgrunn av dette.
Etter vergemålsloven § 47 tredje ledd kan vergen påklage Fylkesmannens vedtak til den sentrale vergemålsmyndigheten. Også ved vurderingen av om klageretten skal benyttes, skal vergen søke å ivareta vergehavers interesser, jf. § 31. I tilfeller hvor vergehaver ikke selv er i stand til å uttrykk for noe syn på saken, er det likevel ikke gitt at vergen i alle henseender er nærmest til å kjenne til vergehavers interesser i en sak om salg av eiendom, og til å beskytte disse gjennom en forvaltningsklage eller et gyldighetssøksmål. Særlig aktuelt synes dette med hensyn til interesser av ikke-økonomisk karakter, herunder vergehavers interesse i å beholde eiendommen av hensyn til familiemedlemmer eller andre personers muligheter til å benytte seg av den. Dersom vergen feilaktig mener at vergehaver ikke har en slik interesse ellers av andre årsaker ikke benytter klageretten, vil vergehavers rett til toinstansbehandling bli illusorisk dersom heller ingen andre kan påklage vedtaket.
Heller ikke en klagerett for andre enn vergen vil uten videre styrke vergehavers rettssikkerhet i den enkelte sak. Det er ikke gitt at den klageberettigede faktisk benytter klageretten i tilfeller hvor dette vil være i vergehavers interesse. Som SRF har påpekt, er det også en mulighet for at den klageberettigede vil bruke klageretten for å fremme egne interesser i saken snarere enn vergehavers. Det er samtidig grunn til å understreke at klageretten er en prosessuell rettighet som prinsipielt sett er uten betydning for vergemålsmyndighetenes materielle vurdering i saken. For vergehaver må det antas at de praktiske og økonomiske ulempene ved en slik fornyet behandling vil være forholdvis beskjedne. Samtidig vil klagebehandlingen – uavhengig av klagers motiver – kunne bidra til at feil som er gjort ved førstegangsbehandlingen, blir rettet opp.
Hensynet til vergehavers rettssikkerhet taler følgelig for at noen utover vergen bør ha klagerett over Fylkesmannens vedtak om samtykke til salg av eiendommen i et tilfelle hvor vergehaver ikke er i stand til å påklage vedtaket.
Ovennevnte betraktninger kan etter ombudsmannens syn ikke trekkes så langt at ethvert nærstående familiemedlem uten videre vil ha klagerett i tilfeller hvor vergehaver selv er ute av stand til å gi uttrykk for noe syn på spørsmålet om salg av eiendom. I slike tilfeller bør det imidlertid ikke stilles spesielt strenge krav for å godta klageinteresse for nærstående som objektivt sett vil bli påvirket av salget. Særlig gjelder dette dersom det ikke finnes andre personer som er nærmere til å påklage vedtaket.
SRF har ved sin vurdering av avvisningsspørsmålet kommet til at det ikke er sannsynlig at klageren hadde bruksrett til den aktuelle eiendommen, og at han heller ikke har fremlagt dokumentasjon som tilsier at vergehaver hadde ønske om at han skulle overta eiendommen i fremtiden. Etter ombudsmannens syn er dette ikke nødvendigvis avgjørende for spørsmålet om klagerett. Så vidt ombudsmannen forstår, er det ikke bestridt at klageren over lengre tid rent faktisk har benyttet eiendommen til lagring av eiendeler og til bolig under opphold i Norge. Selv om denne bruken ikke skulle være utslag av en privatrettslig rettighet som begrenser vergehavers råderett over eiendommen, synes det på det rene at et salg objektivt sett vil få virkninger for klageren. Forutsatt at bruken av eiendommen har foregått siden før vergehaver mistet evnen til selv å gi uttrykk for noen mening om saken, er vergehavers tidligere aksept av bruken også et forhold som iallfall til en viss grad underbygger klagerens påstand om at det ville vært i tråd med farens ønske at klageren fortsatt skulle ha mulighet til å benytte eiendommen. I så fall er dette en interesse som er vernet av den aktuelle forvaltningsbestemmelsen. Slik saken er opplyst, synes det ikke å ha vært andre familiemedlemmer eller andre berørte som var nærmere enn klageren til å påberope seg denne anførte interessen i en forvaltningsklage. Etter ombudsmannens syn tilsier disse omstendighetene samlet sett at det at det fremsto naturlig og rimelig at klageren fikk prøvd denne siden av saken gjennom en forvaltningsklage.
Slik saken er opplyst, er ombudsmannen derfor i utgangspunktet tilbøyelig til å mene at klageren hadde rett til å påklage Fylkesmannens vedtak om samtykke til salg av farens eiendom. Ombudsmannen finner likevel grunn til å et visst forbehold, idet SRF i sitt svar hit 22. juni 2017 har oppgitt at det er opplysninger i saken som SRF av hensyn til taushetsplikten har unnlatt å beskrive nærmere i begrunnelsen for sitt vedtak. Ombudsmannen har ikke fått opplyst hva slags opplysninger det dreier om – jf. også punkt 3 nedenfor – og kan følgelig ikke konkludere endelig på dette punktet. Ombudsmannen må derfor nøye seg med å konstatere at det knytter seg begrunnet tvil til riktigheten av SRFs konklusjon om at klageren ikke hadde rettslig klageinteresse.
Den påpekte tvilen tilsier i utgangspunktet at saken skulle vært behandlet på nytt av SRF. Den aktuelle boligen er imidlertid allerede solgt, og vergehaver har gått bort. Ombudsmannen nøyer seg derfor med å be SRF merke seg ombudsmannens synspunkter og følge opp disse i fremtidige klagesaker.
3. Håndteringen av opplysninger underlagt taushetsplikt
SRF har som nevnt oppgitt at det det er opplysninger i saken som SRF av hensyn til taushetsplikten har unnlatt å beskrive nærmere i begrunnelsen for sitt vedtak om å avvise klagen fra klageren. Da ombudsmannen først ble kjent med dette gjennom SRFs svar hit, har denne siden ved håndteringen av saken ikke vært tatt opp med SRF. På generelt grunnlag bemerkes det imidlertid at utgangspunktet er at de faktiske forhold som vedtaket bygger på, skal nevnes i vedtakets begrunnelse, jf. forvaltningsloven § 25 andre ledd. Forvaltningsloven § 24 andre ledd åpner for unntak «i den den utstrekning begrunnelse ikke kan gis uten å røpe opplysning som parten etter § 19 ikke har krav på å bli kjent med». I tilfeller hvor parten på dette grunnlaget får en ufullstendig eller ingen begrunnelse, tilsier imidlertid både hensynet til parten og notoritets- og kontrollhensyn at det må opplyses om dette som ledd i begrunnelsen til parten. Slike opplysninger er ikke gitt i SRFs vedtaksbrev 12. januar 2017.
Ombudsmannen er heller ikke uten videre enig med SRF i at det på generell basis gjelder en presumsjon for at forvaltningen har behandlet en klage i sin helhet. Ved domstolene og ombudsmannens kontroll av forvaltningsvedtak vil utgangspunktet være at vedtaket bygger på de fakta som fremkommer av begrunnelsen, jf. også Rt. 2008 s. 96 avsnitt 58. Dersom forvaltningen har lagt til grunn fakta som ikke fremkommer av begrunnelsen, må det i utgangspunktet forventes at det er sikret notoritet rundt dette på annen måte – typisk ved at den fullstendige begrunnelsen nedtegnes i et internt dokument i forbindelse med at vedtaket blir fattet.
Etter sivilombudsmannsloven § 7 har ombudsmannen rett til å få de opplysninger fra forvaltningen som han mener er nødvendige for å utføre sitt verv. Dette gjelder uavhengig av om opplysningene er underlagt taushetsplikt. I brevet herfra 11. mai 2017 ble SRF blant annet bedt om å redegjøre for sin rettsanvendelse i saken. Dersom SRF mente at det forelå opplysninger som ikke fremkom av begrunnelsen, men som var relevante for vurderingen av om klageren hadde rettslig klageinteresse, burde SRF i sitt svar hit har oppgitt hva disse opplysningene gikk ut på. Det bemerkes for ordens skyld at opplysninger som er unntatt fra partsinnsyn, heller ikke vil bli videreformidlet til klageren herfra.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at det er knyttet begrunnet tvil til riktigheten av SRFs avvisningsvedtak. Selv om klagerens egen interesse ikke i seg selv er vernet av reglene som ligger til grunn for Fylkesmannens vedtak, hadde han likevel en konkret interesse i saksutfallet. Vergehaver var ikke selv i stand til å gi uttrykk for om han ønsket å beholde eiendommen av hensyn til klagerens mulighet til å benytte den. Det synes heller ikke å være andre personer som er nærmere til å påberope seg et slikt ønske gjennom en forvaltningsklage. Klageren hadde over tid hatt adgang til å benytte eiendommen til blant annet lagring og opphold. Samlet sett tilsier disse omstendighetene at han hadde rettslig klageinteresse i saken. Da det ifølge SRF finnes relevante, taushetspliktbelagte opplysninger i saken som ikke er fremlagt, finner ombudsmannen likevel ikke å kunne å innta et endelig standpunkt til spørsmålet. De aktuelle opplysningene burde for øvrig vært fremlagt i SRFs redegjørelse hit.
Den påpekte tvilen tilsier i utgangspunktet at saken skulle vært behandlet på nytt av SRF. Ettersom boligen nå er solgt og vergehaver har gått bort, nøyer ombudsmannen seg med å be SRF merke seg ombudsmannens synspunkter med tanke på fremtidige klagesaker.
Det presiseres for orden skyld at ombudsmannen ikke har tatt stilling til riktigheten av Fylkesmannens vedtak om å samtykke til salg av den aktuelle eiendommen, og heller ikke til om det rent faktisk måtte anses i vergehavers interesse å beholde eiendommen av hensyn til klageren eller andres fortsatte mulighet til å benytte den.