Sen klagesaksbehandling i byggesak i Bergen kommune

16.8.2018 (2018/683)

Saken gjelder Bergen kommunes forberedende klagesaksbehandling i en byggesak. Det tok over to år fra klagen ble fremmet til kommunen oversendte klagen til Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse. Saksbehandlingstiden ved den forberedende klagesaksbehandlingen var vesentlig mye lenger enn fristen i byggesaksforskriften § 7-1 første ledd bokstav c om at klager skal forberedes av kommunen og oversendes til klageinstansen så snart saken er tilrettelagt, og senest innen åtte uker.

Også den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for klager i byggesaker i Bergen kommune er vesentlig mye lenger enn åtte uker. Særlig er saksbehandlingstiden for klager med politisk behandling uakseptabel lang. Brudd på fristen i byggesaksforskriften § 7-1 første ledd bokstav c medfører ikke rettsvirkninger, men det betyr ikke at brudd på fristen er mindre alvorlig. Kommunen har et ansvar for å behandle klager innen fristen. Ombudsmannen ber om en tilbakemelding fra Bergen kommune om status for restanser og saksbehandlingstid i byggesaksklager innen 1. januar 2019.

Oppfølging

Sakens bakgrunn

Saken gjelder Bergen kommunes saksbehandlingstid ved den forberedende klagebehandlingen av A idrettslags klage 9. mai 2016 på kommunens vedtak 15. april 2016 om rammetillatelse til barnehage på gnr 13 bnr 681.

Advokat Dag Nødtvedt brakte saken inn for ombudsmannen 13. februar 2018. På vegne av idrettslaget klaget han på at den forberedende klagebehandlingen i kommunen fortsatt ikke var ferdigstilt.

Ombudsmannens undersøkelser

I telefonsamtale 1. mars 2018 bekreftet Bergen kommune at klagen 9. mai 2016 fra idrettslaget ikke var behandlet ennå. Ombudsmannen besluttet derfor å undersøke saken nærmere.

I brev til Bergen kommune 1. mars 2018 ba ombudsmannen om en nærmere redegjørelse for kommunens behandling av idrettslagets klage. Ombudsmannen spurte om årsaken til at klagen ikke var behandlet og når idrettslaget kunne forvente at kommunen ferdigstilte den forberedende klagesaksbehandlingen. Avslutningsvis ba ombudsmannen kommunen redegjøre for gjeldende saksbehandlingstid i klagesaker.

Kommunen svarte i brev 13. april 2018 etter at ombudsmannen hadde purret på svar i brev 3. april 2018. Kommunen svarte blant annet:

«Bergen kommune har forsøkt å finne måter å kompensere idrettslaget på i den perioden saken har ligget i bero. Det har vært kontakt mellom idrettslaget og politisk nivå i kommunen for å finne løsninger. Dette arbeides det videre med. Kommunen erkjenner at dette kunne ha vært gjort uavhengig av at klagesaken ble behandlet. Klagesaken vil bli behandlet i første møte i Komite for miljø og byutvikling.»

Ombudsmannen fant grunn til å ta saken opp med Bergen kommune på nytt. I brev 7. mai 2018 påpekte ombudsmannen at det ikke fremgikk av kommunens svar når neste møte i Komité for miljø og byutvikling var og at kommunen ikke hadde redegjort for årsaken til at klagen ikke var behandlet tidligere. Dersom klagen var behandlet i komitéen, ba ombudsmannen kommunen opplyse om saken var oversendt til Fylkesmannen i Hordaland for endelig avgjørelse, eventuelt når saken ville bli oversendt. Avslutningsvis ba ombudsmannen på nytt om en redegjørelse for gjeldende saksbehandlingstid i klagesaker.

Ombudsmannen mottok ikke svar fra Bergen kommune innen fristen og sendte en skriftlig påminnelse med ny svarfrist i brev 1. juni 2018. Kommunens tilbakemelding ble deretter etterlyst i brev 6. juni 2018. Heller ikke svarfristen i dette brevet ble overholdt og i brev 19. juni 2018 sendte ombudsmannen en ny påminnelse til Bergen kommune. Ombudsmannen opplyste at kommunens svar måtte gis innen 26. juni 2018 og minnet kommunen på at Stortinget har forutsatt at ombudsmannens henvendelser skal gis prioritet i forvaltningen.

Ombudsmannen tok deretter kontakt med Bergen kommune og i telefonsamtale 26. juni 2018 opplyste kommunen at de ikke hadde besvart ombudsmannens brev 7. mai 2018 ennå. Kommunen viste til at saksbehandler for brevet og de tre purringene fra ombudsmannen hadde sluttet, at kommunen for tiden opplevde problemer med saksbehandlingssystemet sitt, og at brevene derfor ikke var blitt fulgt opp. Kommunen opplyste videre at det på grunn av ferieavvikling ikke ville være mulig å gi et svar i løpet av sommeren. Ombudsmannen innvilget fristutsettelse til 3. august 2018.

Bergen kommune svarte i brev 30. juli 2018 og opplyste at Komité for miljø og byutvikling behandlet idrettslagets klage 9. mai 2015 i møte 7. juni 2018 og vedtok ikke å ta klagen til følge. Videre opplyste kommunen at saken ble oversendt til Fylkesmannen i Hordaland 27. juni 2018. Ombudsmannen har imidlertid mottatt kopi av kommunens oversendelsesbrev til Fylkesmannen som er datert 17. juli 2018.Under redegjørelsen for saksgangen opplyste kommunen at klagen ble oversendt til politisk behandling første gang 10. september 2016 og fremmet for Komité for miljø og byutvikling i møte 9. februar 2017, men at saken ble sendt tilbake for nærmere avklaringer av eventuelle avbøtende tiltak for idrettslaget i forbindelse med byggesaken. Kommunen opplyste at det i etterkant ble avholdt administrative og politiske møter for å se på mulighetene for å finne løsninger på ulempene for idrettslaget. Videre skrev kommunen at «[s]om beskrevet i forrige henvendelse av 13.04.2018 til Sivilombudsmannen, erkjenner kommunen at behandlingen av spørsmålet om avbøtende tiltak for idrettslaget kunne ha vært gjort uavhengig av at klagesaken ble behandlet, og at klagesaken derfor kunne vært behandlet på et langt tidligere tidspunkt.»

Om gjeldende saksbehandlingstid for klagesaker skrev kommunen følgende:

«Saksbehandlingstiden i 2018 for klagesaker i byggesaker som undergis en politisk behandling, og behandles av Komite for miljø og byutvikling er 48 uker fra klagen er mottatt til vedtak foreligger i komiteen. På grunn av ressurssituasjonen som følge av sykemeldinger og permisjoner har saksbehandlingstiden økt betydelig i siste halvår 2017 og første halvår 2018. Ressurssituasjonen har bedret seg fra juni 2018, og det settes inn ressurser for å arbeide ned de restanser som har bygget seg opp, og dermed også redusere den totale saksbehandlingstid.

For saker i byggesaker som ikke sendes til politisk behandling er saksbehandlingstiden 13,5 uker.»

Advokat Nødtvedt kom ikke med merknader til kommunens brev på vegne av idrettslaget.

Ombudsmannens syn på saken

Etter forvaltningsloven § 11a første ledd skal forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». I tillegg er det gitt egne frister for kommunens forberedende klagebehandling i byggesaksforskriften (SAK10) § 7-1 første ledd bokstav c:

«Klage skal forberedes av kommunen og oversendes til klageinstansen så snart saken er tilrettelagt, og senest innen 8 uker. Samme frist gjelder der kommunen tar klagen helt til følge og fatter et nytt vedtak. Fristen gjelder for klage i alle byggesaker, herunder klage i byggesaker der tiltaket krever dispensasjon fra bestemmelser gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven.»

I møte 7. juni 2018 avgjorde Komite for miljø og byutvikling idrettslagets klage 9. mai 2016. Saken ble deretter oversendt til Fylkesmannen i Hordaland 17. juli 2018. Kommunens saksbehandlingstid avviker dermed vesentlig fra fristen på åtte uker. Som begrunnelse for den lange saksbehandlingstiden har kommunen vist til at det er forsøkt å finne måter å kompensere idrettslaget på. Som kommunen også erkjenner, skulle klagen imidlertid vært behandlet uavhengig av diskusjonen rundt kompenserende tiltak og på et «langt tidligere tidspunkt».

Ettersom kommunens forberedende klagesaksbehandling nå har fått en endelig avslutning og kommunen erkjenner at saksbehandlingstiden har vært for lang, avslutter ombudsmannen sine undersøkelser av kommunens saksbehandlingstid i denne saken.

Kommunen har opplyst at gjennomsnittlig saksbehandlingstid i 2018 er 48 uker for klager som blir behandlet politisk og 13,5 uker for saker som ikke sendes til politisk behandling. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden er således vesentlig lenger enn kravet i SAK10 § 7-1 første ledd bokstav c. Særlig er saksbehandlingstiden for klager med politisk behandling uakseptabel lang. Brudd på fristen i SAK10 § 7-1 første ledd bokstav c medfører ikke rettsvirkninger, men dette betyr ikke at brudd på fristen er mindre alvorlig. Kommunen har et ansvar for å behandle sakene innenfor den fastsatte fristen, jf. innledningen til SAK10 § 7-1 i Direktoratet for byggekvalitets veileder. Det er dermed nødvendig og positivt at kommunen skal iverksette tiltak for å redusere den totale saksbehandlingstiden for byggesaksklager. Ombudsmannen finner også grunn til å minne om uttalelsen 22. november 2013 (SOM-2013-964), hvor ombudsmannen la til grunn at differansen mellom tidsfristen i byggesaksforskriften og den gjennomsnittlige behandlingstiden for byggesaksklager med politisk behandling var

uakseptabel stor i Bergen kommune. I uttalelsen kommenterte ikke ombudsmannen hvordan kommunen skulle organisere klagesaksbehandlingen, herunder om politisk behandling skulle inngå, men anbefalte Bergen kommune å iverksette tiltak for å oppfylle byggesaksforskriften. Ombudsmannen opprettholder dette standpunktet. Det forutsettes at kommunen nå følger opp og iverksetter nødvendige tiltak slik at gjeldende saksbehandlingsfrister blir overholdt.

Ombudsmannen ber om en tilbakemelding fra Bergen kommune om status for restanser og saksbehandlingstid i byggesaksklager innen 1. januar 2019.

Avslutningsvis finner ombudsmannen grunn til å minne Bergen kommune på at Stortinget har forutsatt at ombudsmannens henvendelser skal gis prioritet i forvaltningen. I denne saken har ombudsmannen måtte sende flere skriftlige purringer til kommunen for å få svar. Jeg forutsetter at kommunen i fremtiden svarer på ombudsmannens henvendelser innen de frister som er gitt.

16.8.2018 (2018/683)

Forvaltningens oppfølging

I perioden januar 2019 til mars 2020 ba vi Bergen kommune om regelmessige tilbakemeldinger om gjennomsnittlig saksbehandlingstid for byggesaksklager med og uten politisk behandling. Pr januar 2019 var gjennomsnittlig saksbehandlingstid for klager som ikke ble behandlet politisk (utelukkende administrativ behandling) på 16,5 uker. Når det gjaldt klagesaker med politisk behandling, var den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden på 53-54 uker. Kommunen opplyste også om at det var igangsatt et nytt klagesaksprosjekt i byrådsavdelingen, som blant annet innebar ansettelse av to juridiske rådgivere med hensikt å redusere restansen og saksbehandlingstiden i byggesaksklager.

Pr mars 2020 hadde klagesaksprosjektet medført at restansene i byrådsavdelingen var fjernet. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for klagesaker som var behandlet politisk så langt i 2020 var 33 uker. Kommunen erkjente at dette tallet fortsatt var for høyt. Kommunen opplyste også om at møtet i Utvalget for miljø og byutvikling i mars 2020 var utsatt til april 2020 på grunn av Korona-krisen.

På grunnlag av kommunens tilbakemeldinger uttalte ombudsmannen:

«Etter forvaltningsloven § 11 a første ledd skal forvaltningsorganet ‘forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold’. Plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften setter særskilte saksbehandlingsfrister for enkelte sakstyper. For byggesaksklager bestemmer byggesaksforskriften § 7-1 bokstav c at ’klagesaker skal forberedes av kommunen og oversendes til klageinstansen så snart saken er tilrettelagt, og senest innen 8 uker’.

Undersøkelsene herfra viser at saksbehandlingstiden for byggesaksklager i Bergen kommune er vesentlig lengre enn kravet i byggesaksforskriften. Dette gjelder spesielt klager som behandles politisk. Selv om kommunen kan vise til en viss nedgang i behandlingstiden det siste året, er fristoverskridelsen fremdeles uakseptabelt stor. Ombudsmannen har også merket seg at forskjellen i gjennomsnittlig saksbehandlingstid for saker med og uten politisk behandling er markant.

Undersøkelsene viser at Bergen kommune arbeider aktivt for å redusere restansene og saksbehandlingstiden, og at det er truffet tiltak som bidrar til dette. Ombudsmannen har videre forståelse for at det med høye restanser vil være et etterslep som gjør at det tar noe tid å få ned saksbehandlingstiden. Samtidig må ombudsmannen konstatere at de tiltakene som er gjennomført, ikke har hatt tilstrekkelig virkning.

Som påpekt i uttalelsen 22. november 2013 (SOM-2013-964) og 16. august 2018 (SOM-2018-683), vil ombudsmannen være varsom med å uttale seg om hvordan Bergen kommune skal organisere klagesaksbehandlingen. Ombudsmannen bemerker likevel at politisk behandling av klagesaker naturlig nok vil ta lengre tid enn der klagesaken kun behandles administrativt. Ombudsmannens undersøkelser tar utgangspunkt i gjeldende rettsregler, og det er ikke unntak fra åtteukersfristen for saker som behandles politisk. Dersom Bergen kommune ønsker endring av dagens rettsregler, må slike spørsmål rettes til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Enn så lenge må kommunene forholde seg til de gjeldende bestemmelsene om saksbehandlingen. Ombudsmannen mener derfor at kommunen må gjennomføre ytterligere tiltak med sikte på å oppfylle gjeldende krav til saksbehandlingstiden i klagesaker også der saken skal bli behandlet politisk.»

Ombudsmannen ba etter dette Bergen kommune sørge for at byggesaksklager behandles innenfor fristene i byggesaksforskriften § 7-1 bokstav c. Herunder ba ombudsmannen kommunen iverksette ytterligere tiltak for å sikre at fristene blir overholdt, også i klagesaker som blir behandlet politisk.

Ombudsmannen ba om å bli holdt orientert om hvilke tiltak som iverksettes og om utviklingen i saksbehandlingstiden, både for klagesaker som utelukkende behandles administrativt og for klagesaker som behandles politisk. Ombudsmannen viste forståelse for at den pågående Korona-pandemien, og de smittevernstiltak som er gjennomført i den forbindelse, kan ha medført noe økt restanse og saksbehandlingstid i byggesaksklager. Fristen for tilbakemelding ble derfor satt til 1. juni 2021.

Videre oppfølging:

I brev 2. juni 2021 ga Bergen kommune en ny redegjørelse for saksbehandlingstiden. Kommunen opplyste at per 31. desember 2020 var gjennomsnittlig saksbehandlingstid i plan- og bygningsetaten 9,6 uker for alle klagesaker etter plan- og bygningsloven. Det ble opplyst at etaten hadde «et klart fokus på å opprettholde så kort saksbehandlingstid som mulig» og at det var ansatt fire nye medarbeidere for å bøte på lav bemanning som følge av permisjoner og at medarbeidere hadde sluttet.

Når det gjaldt saker som blir politisk behandlet av komite for miljø og byutvikling, ble det erkjent at behandlingstiden var fortsatt for høy med en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 32 uker. Restansene hadde økt fra 2020, og var i mai 2021 47 saker. Høyt sykefravær og vanskeliggjøringen av befaring som følge av pandemien, ble oppgitt som årsaker til den lange saksbehandlingstiden. Samtidig ble det opplyst at det var opprettet et nytt klagesaksteam i april 2021 og at dette skulle redusere behandlingstiden i byrådsavdelingen til fire uker innen relativt kort tid. Et annet igangsatt tiltak var å redusere tiden en sak lå ute til publisering før vedtak i komite for miljø og byutvikling. Bergen kommune mente selv med disse tiltakene, ville det være lite sannsynlig at gjeldende regler for saksbehandlingstiden ville kunne overholdes. Kommunen opplyste at Bergen kommune ville rette en henvendelse til Kommunal- og moderniseringsdepartementet om en mulighet for å få forlenget saksbehandlingsfristene for klagesakene etter plan- og bygningsloven.

I brev 28. juni 2021 skrev Sivilombudet at det var bra at kommunen har redusert behandlingstiden i byrådsavdelingen og at plan- og bygningsetaten og byrådsavdelingen arbeidet aktivt med å redusere saksbehandlingstiden. Sivilombudet uttrykte forståelse for at pandemien og smittevernrestriksjonene har medført lengre saksbehandlingstid for enkelte saker. Likevel fant Sivilombudet det alvorlig at behandlingstiden i klagesaker som behandles politisk er vesentlig lengre enn forskriftskravet, og ba om å bli holdt orientert om den videre utviklingen av saksbehandlingstiden for byggesaker som behandles politisk. Sivilombudet ba også om å få oversendt kopi av korrespondansen mellom kommunen og Kommunal- og moderniseringsdepartementet om en mulig endring av byggesaksforskriften hva gjelder saksbehandlingstidsfrister. Tilbakemeldingsfristen ble satt til 15. oktober 2021.

I brev 22. oktober 2021 svarte Bergen kommune at gjennomsnittlig saksbehandlingstid for 2021 var 30 uker for saker som var behandlet politisk og at dette var en nedgang på to uker fra mai 2021. Videre ble det opplyst at kommunen hadde sendt en anmodning 7. september 2021 til Kommunal- og moderniseringsdepartementet om endring av byggesaksforskriften for tidsfrister for saker som blir behandlet politisk. Kommunal- og moderniseringsdepartementet svarte Bergen kommune i brev 4. november 2021 følgende der det sto at departementet ville vurdere om det er grunnlag for å justere fristene noe for kommuner med parlamentarisk styringsmodell. Departementet ville i første omgang kontakte Oslo kommune for å høre om deres erfaringer med saksbehandlingsfristen.

Ved avslutningen 17. desember 2021 skrev Sivilombudet:
«Sivilombudet har merket seg kommunens orientering om gjennomsnittlig saksbehandlingstid i klagesakene og redegjørelsen som er gitt for tiltakene som er igangsatt i plan- og bygningsetaten.

Sivilombudet har videre notert seg Bergen kommunes initiativ overfor Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å få endret saksbehandlingstidskravet i byggesaksforskriften § 7-1 første ledd bokstav c og at departementet vil ta kontakt med Oslo kommune for å få erfaringene med saksbehandlingstiden i klagesaker derfra, før det vurderes en eventuell forskriftsendring.

Til orientering har Oslo kommune i brev 14. oktober 2021 orientert Sivilombudet om at byrådet har lagt frem forslag om endring av delegasjonsreglementet, slik at myndighetene som etter dagens delegasjonsreglement ligger til byutviklingsutvalget i kommunen, skal tillegges byrådet som igjen vil vurdere å delegere myndigheten til plan- og bygningsetaten. (Saksreferanse her 2018/756).
Sivilombudet er tilbakeholden med å uttale seg om hvordan kommunen skal organisere klagesaksbehandlingen. Kommunen må forholde seg til den fristen som gjelder i forskriften og organisere saksbehandlingen slik at forskriftens frister overholdes.

Etter gjeldende rett er det i byggesaksforskriften § 7-1 første ledd bokstav c satt krav om at «klagesaker skal forberedes av kommunen og oversendes til klageinstansen så snart saken er tilrettelagt, og senest innen 8 uker.» Det er svært uheldig at Bergen kommune over så mange år har en forberedende klagesaksbehandling som ikke er i tråd med dette kravet. Sivilombudet registrerer at tidsfristen i byggesaksforskriften allerede er overskredet ved den forberedende behandlingen i plan- og bygningsetaten. Dersom igangsatte tiltak i etaten ikke reduserer gjennomsnittlig saksbehandlingstid betraktelig, legger Sivilombudet til grunn at etaten forlenger og forsterker eksisterende tiltak for å redusere saksbehandlingstiden ytterligere.

Sivilombudet fastholder uttalelsen 31. august 2020 og ber Bergen kommune sørge for at byggesaksklager behandles innenfor fristene i byggesaksforskriften.

Sivilombudet vil følge med på behandlingstiden i byggesaksklager i Bergen kommune og vil vurdere fortløpende om det er grunnlag for å opprette en undersøkelse på generelt grunnlag og av eget tiltak rettet mot kommunen.»

Brevet ble sendt til Kommunal- og moderniseringsdepartementet til orientering.