Sakens bakgrunn
A har i flere år henvendt seg til Skedsmo kommune for å få innsyn i et stort antall byggesaker i kommunen. Etter at kommunen etablerte en elektronisk innsynløsning for alle byggesaker opprettet etter 1. januar 2010, ble klageren henvist til å finne dokumentene der, men han har krevd dokumentene oversendt som papirkopi.
Da klageren ikke fikk svar på flere av sine innsynsbegjæringer i 2012, etterlyste han svar overfor kommunen og klaget også til fylkesmannen. Fylkesmannen anmodet kommunen om å foreta en forberedende klagebehandling, men orienterte klageren om at fylkesmannen behandlet enkeltsaker som klageinstans og ikke kunne foreta en generell vurdering av kommunens behandling av hans innsynsbegjæringer.
I brev 19. juni 2012 brakte klageren saken inn for ombudsmannen og klaget over kommunens «gjentatte, grove brudd på både forvaltningsloven og offentleglova ved bevisst å avskjære meg min ubetingete innsynsrett i offentlige dokumenter». Han klaget over at hans innsynskrav til kommunen innsendt etter 16. februar 2012 ikke var besvart tross utallige purringer. Videre anførte han bl.a. at kommunen forskjellsbehandlet ham ved at innsynskrav fra andre ble behandlet i samme tidsrom som han ikke fikk svar.
Undersøkelsene herfra
Etter en gjennomgang av klagen og de tilsendte dokumentene ble det funnet grunn til å undersøke saken nærmere.
Kommunen ble i brev 9. juli 2012 herfra bl.a. bedt om å redegjøre for hvordan innsynsbegjæringer generelt blir behandlet i kommunen og hvilke rutiner og retningslinjer som finnes. Videre ble kommunen bedt om å redegjøre for den konkrete behandlingen av klagerens innsynsbegjæringer og gi nærmere opplysninger om omfanget og kommunens tidsbruk ved å behandle hans begjæringer. Det ble også bedt om kommentarer til klagerens anførsler om at innsynsbegjæringer fra andre behandles «tilsynelatende normalt».
I kommunens svarbrev 13. august 2012 ble det opplyst at klagerens innsynsbegjæringer i all hovedsak gjaldt byggesaker i kommunen. Den ene hovedgruppen gjaldt «henvendelser om mulige ulovligheter knyttet til bruk av eiendommer og boliger i kommunen, herunder spørsmål om hva de aktuelle bygninger er godkjent til» og den andre var «regelmessige begjæringer om innsyn i saksdokumenter, både i aktuelle byggesaker men også arkivdokumenter generelt». Kommunen hadde ikke nektet innsyn i noen av dokumentene det var begjært innsyn i, men erkjente at ikke alle innsynsbegjæringer hadde blitt besvart «hurtig og senest innen 5 arbeidsdager jf. offentlighetsloven 19. mai 2006 nr. 16 § 32 annet ledd». Kommunen hadde informert klageren om at alle byggesaker opprettet etter 1. januar 2010 var omfattet av kommunens elektroniske innsynsløsning for byggesaker, og han hadde blitt oppfordret til å ta denne i bruk for å få tilgang til dokumentene. Tidligere hadde kommunen, med enkelte unntak, oversendt dokumentene til klageren per e-post. Nå som den elektroniske innsynsløsningen var tatt i bruk, ba han imidlertid om å få dokumentene tilsendt i papirkopi.
Når det gjaldt spørsmålet om forskjellsbehandling, viste kommunen til at klageren «er alene om å rutinemessig og systematisk bestille saksdokumenter mengdevis over tid». Kommunen mottok også innsynsbegjæringer fra presse og «personer med interesse i konkrete saker», men opplyste at dette omfanget var «regulært og ikke ressurskrevende å håndtere».
Videre redegjorde kommunen nærmere for omfanget av klagerens henvendelser og bemerket bl.a. at mappen for «innsynsbegjæringer fra ultimo 2010 frem til i dag» inneholdt 1508 journalposter, hvorav kun noen få relaterte seg til andre enn klageren. Det ble opplyst at klageren i perioden 1. juni 2011 til 31. juli 2012 hadde hatt 1390 skriftlige henvendelser til kommunen. Disse omfattet både henvendelser om mulige ulovligheter og innsynsbegjæringer. Per 13. august 2012 var det 236 henvendelser som var oppført som ubesvarte eller med restanse i kommunens saksbehandlingssystem, og som ble opplyst å være tilgjengelige via kommunens innsynsløsning.
Klageren kom i brev 19. september 2012 med kommentarer til kommunens redegjørelse og hvordan hans innsynsbegjæringer hadde blitt behandlet. Han viste blant annet til at hans klage til ombudsmannen var avgrenset til å gjelde tidsrommet etter 16. februar 2012, og at det etter det var hhv. 263 innsynsbegjæringer i byggesaksdokumenter og 64 begjæringer i eiendomsdokumenter som ikke var besvart til tross for purringer. Det var også flere klager som ikke var oversendt til fylkesmannen som klageinstans. Videre fremholdt han at han hadde selv rett til å velge hvordan og i hvilket format han ønsket dokumentene, og det var derfor ikke tilstrekkelig å vise til kommunens elektroniske innsynsløsning i byggesaker. Etter offentlighetsloven hadde han krav på å få tilsendt papirkopi av et hvilket som helst saksdokument selv om det var utlagt i filformat på kommunens hjemmeside. Han fremholdt videre at omfanget av hans innsynsbegjæringer ble overdrevet, og han antok «det vil ta ca 10-15 min hver dag». Enkelte av tallene som viste omfanget av hans henvendelser ble også kommentert.
Klagerens kommentarer ble oversendt kommunen som ikke hadde ytterligere merknader. Det har også vært korrespondanse mellom kommunen og klageren i løpet av perioden ombudsmannen har behandlet saken.
Mitt syn på saken:
Undersøkelsene herfra har rettet seg mot Skedsmo kommunes behandling av innsynsbegjæringer fra klageren. Kommunens behandling og oppfølging av øvrige henvendelser, som for eksempel eventuelle ulovligheter i bygge- og eiendomssaker, er derfor ikke vurdert.
1. Rett til kopi
Et av spørsmålene i saken har vært om klageren har krav på å få dokumenter som ligger tilgjengelige i fulltekst på kommunens hjemmeside, oversendt som papirkopi.
Det følger av offentlighetsloven 19. mai 2006 nr. 16 § 30 første ledd første setning at det i utgangspunktet er forvaltningsorganet selv som «ut frå omsynet til forsvarleg saksbehandling» avgjør hvordan et dokument skal gjøres kjent. Annen setning fastslår at det kan kreves papirkopi eller elektronisk kopi av dokumentet, mens det i fjerde setning blir lagt inn en begrensning på denne retten ved at «[r]etten til kopi gjeld ikkje format eller versjonar av eit dokument som er allment tilgjengelege».
I forarbeidene til offentlighetsloven presiseres det at retten til å motta kopi skal skjerpes i offentlighetsloven fra 2006 sammenlignet med offentlighetsloven fra 1970, se blant annet Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 151 flg. Retten til kopi omfatter alle eksisterende format, herunder ulike fil- og tekstformat, men retten til å få oversendt dokumentet i et spesielt format gjelder ikke dersom dokumentet er allment tilgjengelig i det aktuelle formatet andre steder, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 152. Offentlighetslovutvalget har videre i NOU 2003: 30 på side 222 uttalt at retten til elektronisk kopi ikke skal innebære en rett for forvaltningen til utelukkende å sende elektronisk kopi dersom den som begjærer innsyn ønsker papirkopi.
Som klageren har fremholdt i sin korrespondanse med kommunen, viser Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova på side 167 til at man har en rett til å få tilsendt papirkopi dersom dokumentet bare er allment tilgjengelig i elektronisk versjon. Det samme er lagt til grunn i et udatert notat i 2012 fra Direktoratet for forvaltning og IKTs (DIFI) om fulltekstpublisering av dokumenter i OEP. I notatet på side 8 fastslås det at selv om brukeren har direkte tilgang til et dokument i fulltekst i Offentlig elektronisk postjournal, og således allerede har fått innsyn, kan brukeren likevel be om dokumentet i andre format dersom vilkårene ellers er oppfylt. Det samme må også gjelde der dokumentene er tilgjengelig i fulltekst i andre system.
Utgangspunktet i offentlighetsloven § 30 første ledd er som nevnt at forvaltningen, ut fra hensynet til en forsvarlig saksbehandling, selv bestemmer hvordan et dokument gjøres kjent. Dette innebærer en viss frihet for forvaltningen til selv å avgjøre hva som ut fra ressurssituasjonen for øvrig er en hensiktsmessig måte å gi innsyn på.
Når kommunen velger å etablere en egen innsynsløsning og legge ut dokumenter i byggesaker på sin egen hjemmeside, må disse dokumentene anses å falle inn under definisjonen av allment tilgjengelige. Et slikt tiltak er positivt og må antas å bidra til at det blir enklere for borgerne å få innsyn i byggesaker. Tilgjengeliggjøringen vil også kunne redusere kommunens arbeid med å behandle innsynbegjæringer i denne typen dokumenter. En slik løsning som kommunen har valgt synes å ivareta hensynet til forsvarlig saksbehandling og ressursbruk for kommunen, jf. offentlighetsloven § 30 første ledd, samtidig som det vil gjøre det enklere for allmennheten å få innsyn i dokumenter som er offentlige. Ved at forvaltningen ikke må behandle innsynsbegjæringer i dokumenter som allerede er offentlige, frigjøres ressurser til øvrige oppgaver forvaltningen er satt til å utføre. Som redegjort for over, med henvisning til lov, forarbeider og uttalelser fra forvaltningen, vil imidlertid ikke etableringen av en elektronisk innsynsløsning kunne anses som et substitutt for den retten man etter loven har til å kreve papirkopi av dokumenter som er allment tilgjengelige på internett. Kommunen kan derfor ikke la være å behandle klagerens krav om å få tilsendt papirkopi av dokumenter med henvisning til at de foreligger i elektronisk format i fulltekst på kommunens hjemmeside. Som jeg kommer tilbake til nedenfor, vil imidlertid kravene til saksbehandlingstid kunne stille seg annerledes for et krav om papirkopi av dokumenter som ligger allment tilgjengelig i elektronisk format.
2. Saksbehandlingstiden
Saken gjelder et stort antall innsynsbegjæringer hos kommunen, og det er ikke funnet hensiktsmessig å undersøke behandlingstiden av hver enkelt begjæring nærmere. Det er heller ikke undersøkt hvilke innsynsbegjæringer som gjelder krav om papirkopi av dokumenter som er tilgjengelige i fulltekst på kommunens hjemmeside. Mine kommentarer til saksbehandlingstiden vil derfor være av mer generell karakter.
2.1. Saksbehandlingstiden der dokumentet ikke er allment tilgjengelig
Utgangspunktet er at en innsynsbegjæring «skal avgjerast utan ugrunna opphald», jf. offentlighetsloven § 29 første ledd annen setning. Hva som ligger i begrepet uten ugrunnet opphold er nærmere presisert i forarbeidene. I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) på side 151 heter det:
«Første ledd andre punktum slår fast at kravet skal avgjerast utan ugrunna opphald. Dette vil seie så snart som praktisk mogleg. Dei fleste innsynskrav er såpass enkle at dei bør avgjerast same dag som dei er mottekne. Dersom det må gjerast undersøkingar, kravet reiser vanskelege spørsmål, eller det er arbeidskrevjande fordi det gjeld ei stor mengde dokument, kan organet bruke meir tid, men jamvel i slike tilfelle må organet behandle kravet så snart det er praktisk mogleg.»
Jeg har tidligere lagt til grunn at de fleste innsynsbegjæringer bør kunne behandles innen en til tre dager, men at det i enkelte tilfeller kan ta lengre tid. I NOU 2003: 30 på side 220 gis det uttrykk for at en saksbehandlingstid på over åtte dager «vil normalt måtte regnes som uakseptabelt lang». Nærmere vurderinger om saksbehandlingstiden finnes også i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til Offentleglova på side 164:
«Dersom det derimot må gjerast undersøkingar, kravet reiser vanskelege og tvilsame spørsmål, eller gjeld store eller mange dokument, og saka difor medfører mykje arbeid, kan det brukast meir tid til sakshandsaminga, men kravet må like fullt avgjerast så snart som praktisk mogleg.
…
Dersom innsynskravet er ekstraordinært stort, til dømes der saka omfattar fleire hundre dokumentsider og fleire av dokumenta inneheld opplysningar som er omfatta av teieplikt, må det godtakast at handsaminga av kravet tek lang tid. Det vil vere eit grunna opphald at organet syter for ei forsvarleg handsaming, samstundes som det ikkje i urimelig grad fortrenger andre gjeremål.»
Det kan altså aksepteres at store og omfattende innsynsbegjæringer tar lenger tid å behandle, og det må også legges til grunn at forvaltningen har anledning til å utføre andre oppgaver samtidig som innsynsbegjæringene skal behandles. Forvaltningen skal ikke måtte utsette alle andre oppgaver for å behandle store og omfattende innsynsbegjæringer.
At omfattende innsynsbegjæringer krever ressurser som skaper utfordringer for en kommune, har jeg forståelse for. På den annen side kan ikke ressursproblemer alene være avgjørende for saksbehandlingstiden hos et forvaltningsorgan. Om dette har jeg i en uttalelse i årsmeldingen for 2008 på side 59 (SOMB-2008-7) uttalt følgende:
«På samme måten som at ressursproblemer som skyldes variasjoner i antall ansatte ikke uten videre er tilstrekkelig til at behandlingstiden av innsynssakene kan forlenges utover lovens utgangspunkt, kan heller ikke ressursproblemer som skyldes økt saksantall generelt gi grunnlag for å godta lenger behandlingstid enn lovens krav. Selv om jeg har forståelse for at en plutselig økning i saksmengden kan skape problemer med hensyn til overholdelse av kravet til saksbehandlingstid i en periode, har forvaltningsorganet plikt til å sørge for at lovens krav oppfylles, uavhengig av årsaken til ressursproblemene i organet. Som nevnt er det først og fremst egenskaper ved innsynssaken eller de dokumenter det kreves innsyn i, som kan begrunne en behandlingstid utover lovens utgangspunkt. Det ligger i dette at det skal mye til for at forhold ved forvaltningsorganet skal kunne gjøre et opphold i behandlingen grunnet.»
I min uttalelse 1. mars 2012 (sak 2012/157) med videre henvisninger, har jeg videre uttalt at det etter offentlighetsloven med henvisninger ikke er et «relevant hensyn i forhold til progresjonen i saksbehandlingen hvem som begjærer innsyn eller hvordan vedkommende i ettertid bruker informasjonen».
En stor del av klagerens innsynsbegjæringer i dokumenter som ikke ligger allment tilgjengelig synes å være av en slik karakter at de kan tillate lenger saksbehandlingstid enn utgangspunktet på en til tre dager. Begjæringene gjelder store mengder dokumenter som må gjennomgås for å undersøke om dokumentene inneholder taushetsbelagte opplysninger eller av andre grunner skal unntas fra innsyn.
2.2 Saksbehandlingstiden der dokumentet er allment tilgjengelig i fulltekst
Reglene om saksbehandlingstiden for innsynsbegjæringer etter offentlighetsloven § 29 gjelder etter sin ordlyd for å avgjøre kravet om innsyn. Kravene til rask saksbehandling i innsynssaker er i hovedsak gitt ut i fra hensynet til at offentligheten skal ha rask tilgang til innholdet i dokumentene. Når dokumentene ligger tilgjengelige i fulltekst er allerede selve kravet om innsyn for så vidt allerede avgjort.
Når en har fått tilgang til innholdet i et dokument, må det kunne legges til grunn at behovet for en rask behandling av krav om innsyn ikke er like sterkt. Hensynet bak de strenge saksbehandlingsfristene for innsynsspørsmålet gjør seg m.a.o. ikke gjeldende på samme måte når det gjelder et krav om dokumentet i et annet format enn det man allerede har tilgang til. Ved behandlingen av slike henvendelser vil vurderingen av hva som utgjør et ugrunnet opphold stille seg noe annerledes, og det vil være større adgang til å ta hensyn til forvaltningens ressurssituasjon, omfanget av innsynsbegjæringene og hensynet til organets øvrige oppgaver. Dersom de samme strenge saksbehandlingsfristene gjøres gjeldende for kravet til papirkopi i disse tilfellene, ville deler av formålet med å legge dokumentene ut på internett i fulltekst bli borte, og tilsvarende vil oppfordringen til forvaltningen om å legge til rette for økt innsyn på denne måten bli svakere. Forvaltningen må imidlertid foreta en konkret vurdering av om den som krever innsyn har forutsetninger og utstyr som sikrer tilgang til dokumentet som ligger allment tilgjengelig i en elektronisk versjon. Hvis dette ikke er tilfelle, må kravet til saksbehandlingstiden vurderes slik det er redegjort for i punkt 2.1 over.
Kommunen har valgt å gi allmennheten innsyn ved å legge byggesaksdokumentene ut i fulltekst på kommunens hjemmeside. Slik saken er opplyst, synes klageren derfor å ha tilgang til en stor del av dokumentene som hans innsynbegjæringer omfatter. Han har mulighet til å lese innholdet og eventuelt skrive ut dokumentene dersom han ønsker det, og må derfor sies å ha fått innsyn.
Som det fremgår, har jeg kommet til at behandlingen av et krav om papirkopi av et dokument, er noe annet enn behandlingen av selve innsynsspørsmålet. Det må derfor kunne aksepteres en noe lenger saksbehandlingstid for krav om papirkopi i dokumenter som allerede er elektronisk allment tilgjengelige, enn i saker der innsynsspørsmålet ennå ikke er avklart og innholdet i dokumentet ikke er kjent. I tillegg kommer at arbeidet med å oversende papirkopier også av naturlige årsaker ofte rent faktisk vil ta lenger tid enn å oversende dokumenter elektronisk.
2.3 Saksbehandlingstid – oppsummering
Det er på det rene at kommunen i flere tilfeller har brukt flere uker eller mer på å behandle klagerens innsynsbegjæringer og ønsker om papirkopi. Det er derfor samlet sett funnet grunn til å anse kommunens saksbehandlingstid av klagerens henvendelser for å være for lang. Jeg har forståelse for at antallet innsynsbegjæringer og henvendelser fra klageren kan være tidkrevende å behandle, men det påligger kommunen å sørge for å organisere seg på en slik måte eller eventuelt tilføre tilstrekkelige ressurser slik at innsynsbegjæringene blir behandlet i tråd med gjeldende krav til saksbehandlingstiden. Dette gjelder uavhengig av hvem som ber om innsyn og en persons totale antall innsynsbegjæringer.
I kommunens oversendte rutiner for håndtering av innsynsbegjæringer blir det ikke vist til hvilke særlige saksbehandlingsfrister som gjelder for innsynssaker. Kommunen bes derfor sørge for at den i sine rutiner uttrykkelig gjør klart hvilke saksbehandlingsfrister som gjelder for behandling av innsynsbegjæringer og at nevnte rutiner blir tilstrekkelig kjent i kommunen. Det gjøres for øvrig oppmerksom på at offentlighetsloven § 32 annet ledd gir en klagerett ved manglende svar, men kan ikke tolkes som en fem-dagersfrist for å behandle en innsynsbegjæring slik kommunen synes å antyde i sin redegjørelse hit.
3. Forskjellsbehandling
Slik saken er opplyst, har kommunen i enkelte saker behandlet innsynsbegjæringer fra presse og andre som har bedt om innsyn raskere enn innsynsbegjæringer fra klageren. Andre skal også ha fått sine begjæringer behandlet samtidig som kommunen har hatt en rekke ubehandlede innsynsbegjæringer fra klageren.
Etter offentlighetsloven § 6 første ledd er det ikke adgang «til noka slags forskjellsbehandling mellom samanliknbare tilfelle». Forarbeidene til bestemmelsen viser til at forskjellsbehandling gjelder med hensyn til hvordan innsynbegjæringer behandles, om det overhodet gis innsyn og på hvilke vilkår det gis innsyn. Det må av dette også følge et forbud mot at sammenlignbare innsynsbegjæringer behandles ulikt med tanke på saksbehandlingstiden hos forvaltningen, se Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) på side 123. På samme sted gis det også en viss veiledning om hva som kan regnes som sammenlignbare innsynsbegjæringer.
Utgangspunktet er derfor at kommunen ikke har adgang til å forskjellsbehandle klagerens innsynsbegjæringer sammenlignet med andre innsynsbegjæringer ut i fra en vurdering av hvem som ber om innsyn. Det følger også av min ovennevnte uttalelse 1. mars 2012.
Kommunen har opplyst at klageren «rutinemessig og systematisk» bestiller saksdokumenter mengdevis over tid, og at kommunen av og til mottar henvendelser fra pressen eller «enkeltvise bestillinger fra personer med interesse i konkrete saker». Slik jeg forstår kommunens redegjørelse, har kommunen behandlet innsynsbegjæringer som i tid har kommet etter klagerens, innimellom behandlingen av klagerens begjæringer.
Jeg har forståelse for at kommunen ikke avventer å behandle andre innsynshenvendelser til man har behandlet alle fra klageren. I en annen sak jeg har hatt til behandling, som bl.a. omhandlet et forvaltningsorgans prioritering av saker, uttalte jeg at forvaltningen «ikke ubetinget kan behandle sakene i den rekkefølge de kom inn, men blant annet må foreta nærmere vurderinger av sakenes karakter», se ombudsmannens årsmelding for 2008 på side 391 (SOMB-2008-100). I dette ligger at det må kunne åpnes for at forvaltningen foretar en viss forsvarlig prioritering av saker etter hvert som de kommer inn og at det ikke nødvendigvis er slik at alle saker må behandles etter hvert som de kom inn uavhengig av størrelse, karakter og vanskelighetsgrad. Et motsatt synspunkt ville kunne medføre at en forholdsvis enkel innsynsbegjæring ikke blir behandlet i tråd med reglene i offentlighetsloven § 29 første ledd. En viss støtte finnes også i det ovennevnte sitatet fra Rettleiar til offenteglova side 164 der det fremgår at saksbehandlingen av innsynskravet ikke i urimelig grad skal fortrenge andre gjøremål hos forvaltningsorganet. Det er imidlertid ikke adgang til en varig eller mer systematisk nedprioritering av store innsynsbegjæringer.
Slik saken er opplyst, skyldes den lange saksbehandlingstiden av klagerens innsynsbegjæringer delvis at omfanget er større enn det kommunen har kapasitet til å håndtere og delvis at kommunen har henvist ham til den elektroniske innsynløsningen. Det fremstår ikke som om klageren har blitt utsatt for en usaklig forskjellsbehandling, og jeg har ikke funnet grunn til å kritisere kommunen for at enkelte innsynsbegjæringer har blitt behandlet i den perioden klageren fremdeles hadde ubehandlede innsynsbegjæringer. Kommunen må imidlertid sørge for en løsning der også store og omfattende innsynsbegjæringer blir behandlet i tråd med de fristene som følger av loven.
4. Oppsummering
Selv om den totale mengden av klagerens innsynsbegjæringer fremstår som omfattende og ressurskrevende å behandle, har jeg kommet til at kommunens saksbehandlingstid gjennomgående har vært for lang. Det påligger kommunen å sørge for å organisere seg på en slik måte, eller eventuelt tilføre tilstrekkelige ressurser, slik at innsynsbegjæringene blir behandlet i tråd med gjeldende krav til saksbehandlingstiden. Dette gjelder uavhengig av hvem som ber om innsyn og en persons totale antall innsynsbegjæringer. Kommunen må dessuten etterkomme klagerens krav om papirkopi av dokumenter som foreligger elektronisk i fulltekst på kommunens hjemmeside. Der klageren allerede har tilgang til et dokument gjennom kommunens elektroniske innsynsløsning, kan det imidlertid godtas en noe lenger saksbehandlingstid for kravet om papirkopi.