Saken gjelder saksbehandlingstiden ved Skatt øst i klagesakene til selskapene Y og Z etter Skatt østs endringsvedtak i februar 2008 for inntektsåret 2005. Ved endringsvedtakene ble Y og Z lignet for gevinst ved overdragelse av aksjer. Gevinstene som ble skjønnsmessig fastsatt, ble anslått til meget betydelige beløp. Selskapene ble også ilagt tilleggsskatt.
Selskapene klaget over endringsvedtakene i brev til Skatt øst i mai 2008.
I brev til ombudsmannen 6. mai 2009 klaget advokatfirma B v/advokat A på vegne av Y og Z over at Skatt øst fortsatt ikke hadde ferdigbehandlet disse to klagesakene. Skattekontorets angivelig kritikkverdige sene fremdrift i de to klagesakene ble her i hovedsak fremstilt slik:
«Skatt øst opplyste skriftlig at klagen skulle være ferdigbehandlet innen 6 måneder. Selskapene mottok deretter et brev datert 30. oktober 2008, der saksbehandlingstiden for klagen ble forlenget med 3 måneder. Undertegnede har i løpet av vinteren og våren vært i telefonisk kontakt med skattekontoret flere ganger, der det opplyses at arbeidet med klagen nå er under «kvalitetssikring» uten at nærmere tidsangivelse er gitt for ferdigstillelse av innstilling til vedtak.
Skatt øst har som begrunnelse for den sene saksbehandlingstiden anført stort arbeidspress ved kontoret. Dette arbeidspresset er imidlertid skapt av skattekontoret selv. Saksbehandleren for klagesaken har vært tilordnet nye bokettersyn i perioden etter at vedkommende fikk klagen i våre saker. Skattekontoret har således valgt å åpne flere bokettersyn enn kontoret er i stand til å følge opp når vedtak er truffet (i klagerunden). Skattekontoret har prioritert andre saker, der vedtak ikke er truffet, foran denne saken der vedtak er truffet i første instans. Det er ikke holdbart av skattekontoret å vise til slikt arbeidspress som begrunnelse for den lange saksbehandlingstiden. …
Skattyternes rettssikkerhet har som følge av den lange saksbehandlingstiden blitt vesentlig tilsidesatt. Skattyter må innbetale det omstridte skattebeløpet selv om saken er påklaget, og finansieringen av dette blir kostbar når klagebehandlingen trekker ut i tid. …»
Skatt øst ble bedt om å kommentere advokat As anførsler i brevet hit. Det ble spesielt fremhevet at det særlig gjaldt anførselen om at det ikke var en holdbar grunn for den sene saksbehandlingen at saksbehandleren var blitt tilordnet nye bokettersyn ved siden av forberedelsen av klagesakene til Y og Z.
I skattekontorets svarbrev het det blant annet:
«Fullstendig klage innkom [imidlertid] 23.05.2008. Alle opplysninger for å realitetsbehandle klagen forelå således først 23.05.2008.
—
De omtalte sakene ble fordelt til saksbehandler etter kontorets vanlige rutiner. Etter ønske fra skattyter ble det avholdt et møte med skattekontoret allerede 28.05.2008. Det ble da gjort oppmerksom på at skattekontoret ikke hadde anledning til å starte klagebehandlingen med det første fordi saksbehandler allerede var belagt med et større bokettersyn.
Skattekontoret vil bemerke at det på grunn av stor saksmengde for tiden er lang saksbehandlingstid for behandling av klager. Dette gjelder særlig komplekse saker. De klagesakene som advokat A har tatt opp med Sivilombudsmannen er dessverre intet unntak i denne sammenheng. Det er følgelig ikke riktig at sakene er ‘lagt bort’ og nedprioritert slik advokaten hevder. Skattyter er for øvrig blitt orientert om sakenes behandling i brev av 30.10.2008 samt ved flere telefonsamtaler.
… Det skal ellers gjøres oppmerksom på at Skatt øst bestreber seg på å holde en forsvarlig saksbehandling samtidig som saksbehandlingstiden ikke skal bli for lang. På grunn av saksmengden ved kontoret er behandlingstiden i mange tilfeller dessverre blitt betydelig lenger enn det som er målet.»
Advokat A kommenterte redegjørelsen og anførslene fra skattekontoret i hovedsak slik:
«Den saksmengden det er tale om her er bokettersyn og arbeid med å utforme vedtak basert på bokettersynsrapportene. Dette er nye saker der det skal treffes nye vedtak, som i sin tur kan bli gjenstand for klagebehandling. Vi mener at dette er en fullstendig uholdbar unnskyldning. Beslutningen om å åpne nye bokettersyn tas av Skatt øst selv på fritt grunnlag. Antallet nye bokettersyn er ikke pålagt ved lov eller forskrift.
—
… Vi merker oss at Skatt øst ikke nevner Sivilombudsmannens oppfordring til å kommentere vår anførsel om at det er antallet nye bokettersyn tilordnet saksbehandleren som er årsaken til utsettelsene i vår sak.
…Vi er også tidligere blitt lovet innstillingen innen ‘kort tid’, uten at de involverte har kunnet tidfeste dette. …»
Da skattekontoret kom tilbake til saken ble det opplyst at saksbehandleren ikke var blitt pålagt nye bokettersyn i etterkant av møtet 28. mai 2008, men at hun da «nettopp [hadde] påbegynt et bokettersyn i et større selskap som også måtte følges opp».
Videre ble det påpekt at de to aktuelle sakene var omfattende både med hensyn til faktum, dokumentasjon og rettslige spørsmål. Skattekontoret hadde blant annet måtte vurdere norsk rett opp mot sveitsisk rett. Av brevet fremgikk også at utkast til vedtak var blitt sendt skattyter i brev 10. juli 2009, at bemerkninger til utkastet ble mottatt 31. august 2009 og at begge sakene ville bli oversendt skatteklagenemnda i løpet av uke 38.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. I brevet hit 29. mai 2009 skrev Skatt øst blant annet at «[f]orventet saksbehandlingstid for slike klager er 6 måneder». Videre het det så:
«… Klagesaker krever betydelige ressurser samtidig som andre oppgaver som for eksempel kontroller og bokettersyn skal gjennomføres og behandles. Ressursene fordeles etter kontorets virksomhetsplan.»
Helt generelt må jeg kunne gå ut fra at samtlige av de forhold som her er nevnt blir tatt hensyn til, når forventet saksbehandlingstid blir anslått til seks måneder i Skatt østs foreløpige svar til klagerne i saker som de foreliggende klagesakene. Siden 1. januar 2008 har ombudsmannen mottatt til sammen nitten klager på saksbehandlingstiden ved Skatt øst. Det kan derfor synes som om saksmengden ved Skatt øst kontinuerlig har vært i største laget i forhold til kontorets ressurser helt siden dette skattekontoret ble opprettet som en del av omorganiseringen av skatteetaten per 1. januar 2008.
Som påpekt av advokat A i brevene hit, er skattyteren i henhold til skattebetalingsloven pålagt å betale etterberegnet skatt når endringsvedtak er truffet, uavhengig av om vedtaket påklages. Enhver endrings- eller klagesak vil av skattyteren i større eller mindre grad kunne oppleves som en ulempe og en belastning, ikke bare økonomisk men også på annen måte. Uten tvil vil disse belastningene lett oppfattes stadig tyngre desto lenger tid som går før skatteetatens endelige avgjørelse i endrings- eller klagesaken foreligger. Særlig vil det kunne gjelde hvis det oppstår gjentatte forsinkelser eller utsettelser som gjør at samlet saksbehandlingstid går vesentlig ut over den saksbehandlingstid som opprinnelig ble forespeilet skattyteren i foreløpig svar eller annen kontakt med skattyteren.
Blant annet av denne grunn ligger det implisitt i kravene til god forvaltningsskikk at skattetaten må stille spesielt strenge krav til egne prioriteringer og ressursbruk i tider med kapasitetsproblemer. Det må gjelde uavhengig av om problemene kan føres tilbake til unormalt stor saksmengde, andre mer eller mindre ekstraordinære forhold, eller uheldig sammentreff av flere slike omstendigheter som til sammen fort vil kunne påvirke saksbehandlingstiden i negativ retning.
Selv om skatteetaten som en del av sin totale virksomhet også må utføre løpende kontroller, kan det på generelt grunnlag stilles spørsmål om skatteetaten prioriterer forsvarlig hvis den i tider med en presset ressurssituasjon likevel av eget tiltak åpner nye saker som åpenbart vil måtte føre til (ytterligere) forlenget saksbehandlingstid i allerede løpende endrings- eller klagesaker.
I herværende sak har Skatt øst i brevet hit 9. september 2009 opplyst at saksbehandler ikke ble pålagt nye bokettersyn etter at hun ble tilordnet klagesakene til Y og Z. Denne informasjonen ble uttrykkelig og særskilt etterspurt alt i brevet herfra 8. mai 2009. Det fremstår derfor noe påfallende at denne helt sentrale informasjonen for undersøkelsene herfra ikke alt ble gitt i skattekontorets svarbrev til ombudsmannen 29. mai 2009.
2. Etter det som er opplyst i forbindelse med undersøkelsene av saken herfra, legger jeg til grunn at saksbehandlingstiden for de to klagesakene som denne saken gjelder må regnes fra 23. mai 2008. Saksbehandlingstiden frem til skattekontrets oversendelse til advokat A 10. juli 2009 av utkast til vedtak i skatteklagenemnda ble således tretten og en halv måned. Etter at advokat A 31. august 2009 kom med sine merknader til dette utkastet, skal klagesaken ha blitt oversendt skatteklagenemnda i løpet av uke 38. Den angitte saksbehandlingstid fra advokat A innga sine merknader til utkastet og frem til at skattekontoret skal ha oversendt saken til skatteklagenemnda, gir således isolert sett ingen grunn til kritiske merknader fra min side.
Innledningsvis i Skatteetatens serviceerklæring heter det at erklæringen «gjelder de vanligste sakene». Det er for disse sakene at serviceerklæringen angir saksbehandlingstiden i en klagesak til tre måneder, og da under forbehold om at det er skattekontoret som er klageinstans. Klagesakene til Y og Z kan vanskelig antas å være blant de «vanligste» sakene. I disse sakene var det heller ikke skattekontoret, men skatteklagenemnda som var klageinstans. Advokat As anførsel om at Skatt øst i vesentlig grad har brutt serviceerklæringens angitte behandlingstid på tre måneder for klagesaker, kan derfor vanskelig tillegges nevneverdig vekt i denne saken.
3. Det sentrale spørsmålet blir derfor om det gikk urimelig lang tid fra skattekontoret hadde fått inn fullstendige klager fra Y og Z til deres advokat fikk oversendt skattekontorets utkast til vedtak i skatteklagenemnda. Hvorvidt en bestemt klagesak skal anses å være forberedt (og avgjort) «uten ugrunnet opphold» – noe god ligningsforvaltningsskikk krever – vil nødvendigvis bero på en rekke forhold som må vurderes helt konkret i forhold til den enkelte sak.
Det er ingen grunn til å betvile at Skatt øst, seksjon for store foretak, over lengre tid har vært belastet med stor saksmengde. Jeg har også forståelse for at stor saksmengde lett vil kunne forlenge saksbehandlingstiden for den enkelte sak. I denne saken har skattekontoret i tillegg forklart tidsbruken, på vel 13 måneder ved forberedelsen av klagesakene til Y og Z, med at disse sakene var omfattende og komplekse både med hensyn til faktum og jus. Herunder at også sveitsisk rett var inne i bildet, og at saksbehandleren måtte følge opp et større bokettersyn som nettopp var påbegynt da de aktuelle klagesakene ble tilordnet. Skattekontoret har også forklart at denne tilordningen var i tråd med «kontorets vanlige rutiner».
Skatt øst hadde selv avsagt endringsvedtakene 28. februar 2008 som førte til klagene fra Y og Z. Derfor går jeg ut fra at skattekontoret umiddelbart, da klagene kom inn, ble klar over at forberedelsen av disse sakene kunne komme til å bli så tidkrevende som forklart og grunngitt overfor ombudsmannen. Det gir grunn til å reise spørsmål om det da var forsvarlig av skattekontoret å fordele disse to klagene i henhold til kontorets «vanlige rutiner». Jeg viser til skattekontorets redegjørelse i brevet hit 9. september 2009 om at da klagene fra Y og Z kom inn ble de tilordnet en saksbehandler som da «nettopp [hadde] påbegynt et bokettersyn i et større selskap som også måtte følges opp». Bare hvis seksjonens øvrige saksbehandlere var tilsvarende tungt belastet som saksbehandleren som nettopp hadde påbegynt det aktuelle bokettersynet, synes en fordeling etter kontorets vanlige rutiner fullt ut forsvarlig i dette tilfellet.
4. Generelt bør det kunne stilles krav om at den angitte forventede saksbehandlingstid i foreløpige svar til skattyterne skal bygge på en konkret vurdering blant annet av den aktuelle sakens karakter, omfang og vanskelighetsgrad, samt saksmengden og ressurssituasjonen på kontoret m.v. Etter undersøkelsene som er gjort herfra, er jeg i tvil om tidsangivelsen i de foreløpige svarene til Y og Z i tilstrekkelig grad bygget på en slik konkret vurdering. Svarbrevene fra Skatt øst 29. mai og 9. september 2009 sammenholdt med klagen hit 6. mai 2009 fra Y og Z kan tyde på at den angitte forventede saksbehandlingstiden på seks måneder i større grad reflekterte en ønsket målsetting fra kontorets side, enn en realistisk konkret vurdering av forventet behandlingstid. Er det riktig, er det vanskelig å se at skattekontorets informasjon om behandlingstiden i de foreløpige svarene til Y og Z var i samsvar med skatteetatens informasjonsansvar overfor disse skattyterne.
Informasjonsansvaret skal som kjent sikre at alle opplysninger borgerne får fra forvaltningen er så presise og korrekte som mulig. Det må også gjelde opplysninger om forventet behandlingstid i en skattesak, uavhengig av om disse opplysningene gis muntlig eller skriftlig.
Det fremgår så vel av klagen hit som av Skatt østs brev 29. mai 2009 at det flere ganger var muntlig kontakt mellom advokat A og skattekontoret om kontorets fremdrift i forberedelsen av klagesakene til Y og Z. Slik skattekontorets muntlige informasjon til advokat A om behandlingstid og fremdrift er fremstilt i brevet hit 29. mai 2009, synes det som om også denne informasjonen til en viss grad var mer preget av en ideell målsetting om relativt rask saksbehandling, enn av en realistisk vurdering av forventet behandlingstid for forberedelsen av disse to klagesakene.
Eksempelvis heter det i brevet 29. mai 2009 at det i møtet med skattyter 28. mai 2008 ble «gjort oppmerksom på at skattekontoret ikke hadde anledning til å starte klagebehandlingen med det første fordi saksbehandler allerede var belagt med et større bokettersyn» [mine uthevinger]. I brevet hit 9. september 2009 har så skattekontoret mer presist opplyst at saksbehandleren i forkant av møtet 28. mai 2008 «nettopp [hadde] påbegynt et bokettersyn i et større selskap» [min utheving].
I brevet hit 29. mai 2009 skriver Skatt øst også:
«Advokat A ble i telefonsamtale 30.04.2009 informert om at utkast til vedtak på det nærmeste var ferdig. Det ble da gitt uttrykk for at utkastet ville foreligge om kort tid. Vi kan opplyse om at dette arbeidet sluttføres i disse dager. Det er således blitt arbeidet med saken i en lang periode. Skattyter vil om ikke lenge motta utkast til vedtak for et av selskapene.»
I brevet hit 9. september 2009 opplyser så Skatt øst at utkast til vedtak ble oversendt skattyter 10. juli 2009. Det synes da nærliggende å stille spørsmål om hvor godt informasjonen til advokat A 30. april 2009 om at vedtaksutkastet da «på det nærmeste var ferdig» og «ville foreligge om kort tid» stemte med de faktiske forhold på det tidspunkt. Hvis den var helt i samsvar med arbeidssituasjonen til saksbehandler og seksjonen for øvrig 30. april 2009, så savner jeg en nærmere forklaring på hvorfor det gikk nærmere to og en halv måned før vedtaksutkastet faktisk ble oversendt skattyter.
Skatteetatens informasjonsansvar går bl.a. ut på å gi skattyterne så presise og korrekte opplysninger som mulig om forventet behandlingstid i konkrete saker. Det må særlig gjelde når saken er av så stor betydning for skattyteren som åpenbart er tilfelle i herværende sak. Etter undersøkelsene i denne saken er jeg i tvil om Skatt øst ga Y og Z så presis og korrekt informasjon om saksbehandlingstiden som disse skattyterne burde kunne forventet.
5. En praksis med mangelfull eller urealistisk angivelse av forventet saksbehandlingstid vil også kunne ha andre uheldige konsekvenser, i tillegg til at den vil kunne bryte med forvaltningens informasjonsansvar overfor skattyter i den enkelte sak. Således vil en urealistisk oppfatning av hvilken behandlingstid den enkelte sak krever fort kunne reflekteres i en for ambisiøs virksomhetsplan sett i forhold til de ressurser skattekontoret disponerer. En virksomhetsplan er i utgangspunktet et strengt internt anliggende for skattekontoret. Likevel bør det være lett å innse at en virksomhetsplan som ikke er i harmoni med de ressursene skattekontoret disponerer over, fort vil kunne påvirke behandlingen av enkeltsakene i negativ retning, ikke minst ved (ytterligere) sendrektig fremdrift i forberedelsen av endrings- og klagesaker. Hvor uheldig det kan bli, synes herværende sak å være et godt eksempel på.
Jeg vil derfor be Skatt øst, seksjon store foretak, i lys av mine synspunkter ovenfor, vurdere å foreta en gjennomgang av sine rutiner og retningslinjer, både for fordelingen av større saker og for angivelse av forventet saksbehandlingstid i foreløpige svar og annen type kontakt med skattyterne. Jeg ber om å bli orientert om hvorledes skattekontoret vil følge opp denne anmodningen.»
I et foreløpig svar til ombudsmannen skrev så Skatt øst dette:
«Skatt øst ved seksjon store foretak ser at det kan være behov for å foreta en gjennomgang av sine rutiner og retningslinjer, både hva gjelder fordelingen av større saker, og for angivelse av forventet saksbehandlingstid i foreløpige svar og annen type kontakt med skattyterne.
Skatt øst og seksjon store foretak vil foreta en slik gjennomgang knyttet til planlegging av regionens arbeid fremover. Sivilombudsmannen vil bli underrettet om utfallet av denne gjennomgangen.»