Elevens mor brakte vedtaket inn for ombudsmannen. Hun mente at sønnen var fratatt retten til gratis skoleskyss de dagene foreldrene jobber hjemme, og at dette var et brudd på opplæringslova. Det ble vist til at søknaden gjaldt skyss til og fra ordinær skoletid på fleksible dager, og det ble opplyst at skolebussen aldri var full.
I brev herfra ble fylkesmannen bedt om å redegjøre for praksis ved vurderingen av søknad om skoleskyss for elever som benytter SFO. Det ble også bedt om en nærmere rettslig vurdering av adgangen til å stille vilkår til elevenes utnyttelse av retten til gratis skolebuss etter opplæringslova § 7-1 første ledd. Videre ble fylkesmannen bedt om å opplyse om det ved avgjørelsen kan legges vekt på konkrete forhold, som for eksempel den aktuelle bussrutens kapasitet.
Fylkesmannen redegjorde i svarbrevet for praksis ved vurdering av skoleskyss fra elever som benytter SFO. Det ble opplyst at inntil 1. august 2010 hadde ingen elever rett til skyss ved opphold i SFO, men at en lovendring åpnet for at elever, som på grunn av funksjonshemming eller midlertidig skade eller sykdom, har behov for skyss, også har rett til skyss til og fra skolefritidsordningen.
Det ble videre orientert om at fylkesmannen var kjent med at det i flere kommuner ikke finnes noe alternativ for foresatte som trenger SFO-plass noen dager i uken, og at mange derfor må gå inn i en avtale med kommunen om full plass. Videre het det:
«Fylkesmannen har siden denne problemstillingen oppsto første gang i 2008, opphevet disse vedtakene. Klager har fått medhold og eleven er tilkjent skyss til og fra skolen til skolens ordinære start- og sluttider når foresatte har dokumentert at SFO-plassen kun skal benyttes på bestemte faste dager i uken.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus vurderer for øvrig egen praksis til å være på linje med det man finner ellers i landet. Søknadsskjemaer fra andre fylker som gjelder SFO-plass og/eller skyss viser at foresatte må angi skoleskyssbehov på bestemte dager. Eventuell dokumentasjon som underbygger dette kan om ønskelig ettersendes.»
Om adgangen til å stille vilkår til elevenes utnyttelse av retten til gratis skyss uttalte fylkesmannen:
«Fylkesmannen har ikke funnet rettskilder som belyser den aktuelle problemstillingen, men legger en forvaltningsmessig, praktisk og samfunnsøkonomisk forståelse til grunn for sin vurdering av saken.
I følge opplæringsloven § 13-4 er fylkeskommunen ansvarlig for skyss av elever som har mer enn 2 / 4 km skolevei. Det heter videre i § 13-4 første ledd fjerde punktum at ‘Kommunane betaler refusjon etter persontakst for grunnskoleelevar og vaksne som blir skyssa av fylkeskommunen.’
Ruter As har etter mandat fra Akershus fylkeskommune, som en av sine oppgaver å organisere og drifte skoleskyssen i Akershus. Organisering og betaling for skoleskyssen følger i hovedsak av opplæringslovens bestemmelser, samt fra retningslinjer vedtatt av Akershus fylkeskommune. I ‘Retningslinjene for skoleskyss for grunnskolen’ vedtatt 08.05. 2002 heter det under punkt 4.3.3 blant annet at ‘Det skal legges opp til felles skyssordning for grunnskole og videregående skole.’
I den aktuelle saken viser foresatte til at det ikke er mulig for dem å gå ned til halv plass i SFO, men at de har mulighet til å ha hjemmekontor flere dager i uken. Ruter skriver i sitt oversendelsesbrev til Fylkesmannen:
‘Etter opplæringsloven er SFO å betrakte som et frivillig tilbud. Etter Ruters syn vil tilfeldige enkeltdager/-tider da SFO likevel ikke skal benyttes, også være å betrakte som et frivillig midlertidig ‘opphør’ av den SFO-plassen man har betalt for. Slike tilfeldige ‘opphør’ kan etter vårt syn ikke gi rett til gratis skoleskyss. Dette har sammenheng med behovet for forutsigbarhet når det gjelder planlegging, organisering og administrering av skoleskyssen.’
Når det gjelder den konkrete planleggingen av skoleskyssen, anfører Ruter videre: ‘For elever som kan benytte buss de dagene de ikke benytter SFO, vil tilfeldige skoleskyssberettigede dager først og fremst være en utfordring når det gjelder planlegging av busskapasitet og økonomisk oppgjør mellom kommunen og Ruter As. For elever som har behov for spesialskyss, vil tilfeldige skyssberettigede dager gi en svært uforutsigbar planlegging av transporten, og i praksis ikke være gjennomforbart. Selv om det er mindre utfordrende å innvilge gratis skoleskyss med buss på tilfeldige dager, mener Ruter As at rettferdighetshensynet til de elever som har behov for spesialskyss må tillegges vekt slik at tilfeldig skyss ikke innvilges for noen elever.’
Fylkesmannen støttet denne vurderingen i sitt avslag på foresattes klage. Vår begrunnelse for dette kom sannsynligvis ikke klart nok frem, men Fylkesmannens vurdering var basert på det omfattende merarbeid en slik fleksibel ordning etter vår mening ville utløse. Fylkesmannen mener dette ville være et urimelig krav å stille til Ruter As som har ansvaret for å koordinere skoleskyssen i hele Akershus. I sitt endelige avslag fremhevet Fylkesmannen i denne sammenheng foresattes egen anførsel om at ‘Vi har også hørt at det er flere med full plass på SFO som hadde tatt buss innimellom, dersom skoleskyss for de hadde vært gratis.’ Det at flere barn med full plass ved SFO kunne tenke seg å ta buss til skolen på tilfeldige dager dersom det hadde vært mulig, underbygger etter Fylkesmannens vurdering Ruters beskrivelse av hvor problematisk et slikt system ville bli, også i de tilfellene der elevene kan ta skolebuss. I Akershus er det til sammen ca 23 000 barn som har plass i SFO. Av disse har ca 15 000 heltidsplass.
Fylkesmannens konklusjon i saken var som følger:
‘Etter Fylkesmannens vurdering er det imidlertid forståelig at Ruter, som skal organisere skysstilbudet, setter et minstekrav om en viss forutsigbarhet når det gjelder antall barn som skal til eller fra skolen på de enkelte dagene. Sett i forhold til en enkelt elev kan dette oppfattes som ‘rigid’, men totalt sett kan det være avgjørende for å dimensjonere transportkapasiteten de enkelte dagene, jf sitatet fra foresattes klage overfor.’ »
På spørsmålet herfra om muligheten til å legge vekt på konkrete forhold, som for eksempel bussrutens kapasitet, svarte fylkesmannen slik:
«Skoleskyssen i Akershus er samordnet slik at det både kan tas med elever til grunnskolen og den videregående skolen i de samme bussene. En skolebuss kan starte i en kommune og i denne kommunen ta med både grunnskoleelever innen kommunen og videregående elever som skal til en skole i neste kommune. Når bussen passerer kommunegrensen til neste kommune, tar bussen også med grunnskoleelever internt i denne kommunen. Skoleskyssen med store busser i Akershus er også åpne for ‘vanlige’ reisende.
Etter Fylkesmannens vurdering er det med en slik samordning helt nødvendig at Ruter As har tilstrekkelig kontroll med behovet for busskapasitet på de enkelte dager. Selv om det eksisterer en individuell rett til skoleskyss, må fylkeskommunen ha rimelig tid til å planlegge, tilrettelegge og iverksette skyssen.
Fylkesmannen legger dessuten til grunn at skyssreglene må vurderes i et samfunnsøkonomisk perspektiv, der eventuelle ønsker om spesielle ordninger må ses i sammenheng med hvilke konsekvenser disse ordningene får praktisk, administrativt, trafikksikkerhetsmessig og økonomisk. Etter Fylkesmannens vurdering vil det være urimelig om individuelle ønsker om fleksibel skoleskyss skulle bidra til å øke administrasjonskostnadene i kommuner og fylkeskommuner.»
Moren påpekte at når det gjaldt planlegging av skoleskyss, kunne hun ikke se forskjell på om sønnen tar bussen på fleksible dager mot å betale eller om han gis gratis skyss på fleksible dager. Hun antok at det var det økonomiske oppgjøret mellom Ruter og Sørum kommune, og ikke planlegging av busstransport, som var utfordringen.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Rettslig utgangspunkt
Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den videregåande opplæringa (opplæringslova) § 7-1 første ledd lyder slik:
«Elevar i 2.-10. årstrinn som bur meir enn fire kilometer frå skolen har rett til gratis skyss. For elevar i 1. årstrinn er skyssgrensa to kilometer. Elevar som har særleg farleg eller vanskeleg skoleveg har rett til gratis skyss utan omsyn til veglengda.»
Etter opplæringslova gis det således en individuell rettighet til gratis skoleskyss for den enkelte elev, som oppfyller avstandsvilkåret eller som har farlig/vanskelig skolevei. Rettigheten fremstår etter ordlyden ubegrenset, også med hensyn til kommuneøkonomi og ressurser. Av opplæringslova § 13-4 første ledd følger det at kommunen og fylkeskommunen er ansvarlige for skysstilbudet for grunnskoleelevene.
Loven angir ikke hvordan skyssretten skal anvendes for barn som benytter seg av skolefritidsordningen. Ut fra ordlyden i § 7-1 og skyssreglenes hovedformål om å sørge for lik rett til opplæring i samsvar med prinsippet om gratis opplæring, må det være slik at gratis skyss er knyttet til transport mellom hjemmet og skolen, til undervisningens start- og sluttidspunkt. Transport til og fra skolefritidsordningen faller utenfor skyssbestemmelsene i opplæringslova, noe det heller ikke har vært uenighet om i saken.
Opplæringslova § 7-1 første ledd var en videreføring av elevenes rettigheter etter lov 13. juni 1969 nr. 24 om grunnskolen § 4. I forarbeidene til opplæringslova, NOU 1995-18, Ot.prp. nr. 36 (1996-1997) og Ot.prp. nr. 46 (1997-1998), ble ikke retten til skoleskyss for elever som benytter seg av SFO, problematisert. I forbindelse med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets arbeid med å lovregulere skolefritidsordningen, ble det i Ot.prp nr. 60 (1997-1998) uttalt om skoleskyss:
«Etter dagens regelverk har ikke barna rett til skyss til og fra skolefritidsordningen. Det er i dag opp til kommunen og fylkeskommunen om det blir lagt til rette for at barna som deltar på skolefritidstilbudet, gis tilbud innen skoleskyssordningen. Departementet foreslår ikke endringer av skyssreglene.»
Denne uttalelsen, og den etterfølgende stortingsbehandlingen av saken, må forstås slik at lovgiver heller ikke på dette tidspunktet drøftet om SFO-deltakelse får betydning for elevenes rett til gratis skoleskyss til og fra skolens ordinære start- og sluttidspunkt.
Utdanningsdirektoratets rundskriv, Udir-3-2009, Særlege problemstillingar i samband med retten til skyss, tar i avsnitt 8 for seg barn i SFO. Direktoratet uttaler her at skolefritidsordningen er et frivillig tilbud, og at det vil være opp til den enkelte kommune å vurdere å dekke utgifter til skyss for barn som ikke har lovfestet rett til dette. Det blir også vist til kunnskapsministerens svar i spørretime på Stortinget 5. september 2008, der det også ble fastslått at opplæringslova ikke har regler om skyss til og fra SFO.
Jeg er etter dette enig i fylkesmannens forståelse av at full SFO-plass i utgangspunktet ikke kan frata eleven en eventuell rett på skyss direkte til skolen de dagene SFO-tilbudet ikke benyttes. Spørsmålet blir om fylkesmannens praksis med å kreve at foreldrene dokumenterer at SFO-plassen skal benyttes på bestemte faste dager i uken, er lovlig.
2. Adgangen til å stille vilkår om faste dager for utnyttelse av retten til skoleskyss
Verken opplæringslova § 7-1 eller lovens forarbeider sier noe om adgangen til å stille vilkår til utnyttelsen av retten til skoleskyss. Utgangspunktet ved slike lovbundne rettigheter, som retten til gratis skyss representerer, er at det ikke kan settes vilkår overfor den som fyller lovens betingelser, dersom ikke loven gir hjemmel for dette. Annerledes stiller det seg for skjønnsmessige forvaltningsavgjørelser, der det i juridisk teori antas at det finnes en viss sedvanefestet adgang til å stille vilkår, jf. blant annet Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 3. utgave, 2007, s. 292 og 293. Utgangspunktet må være at vilkår knyttet til utnyttelsen av skyssrettigheten bare kan stilles dersom det etter en tolkning av opplæringslova fremgår at det er rettslig adgang til det.
Fylkesmannen la en forvaltningsmessig, praktisk og samfunnsøkonomisk forståelse til grunn for vurderingen av spørsmålet. Det ble videre uttalt «at skyssreglene må vurderes i et samfunnsøkonomisk perspektiv, der eventuelle ønsker om spesielle ordninger må ses i sammenheng med hvilke konsekvenser disse ordningene får praktisk, administrativt, trafikksikkerhetsmessig og økonomisk.»
Jeg har i en tidligere sak (Sak 2008/2292) vurdert forholdet mellom økonomiske hensyn og håndteringen av skyssrettigheten. I saken, som gjaldt vurderingen av hva som er akseptabel vente- og reisetid for en grunnskoleelev, uttalte jeg:
«Jeg er enig i at retten til gratis skoleskyss etter opplæringslova § 7-1 ikke kan tolkes isolert, men må veies mot hensynet til forsvarlig økonomisk forvaltning av lokalsamfunnets midler. Likevel må det, ved avgrensingen mot den minimumsstandard loven må sies å oppstille for skyssretten, utvises forsiktighet med å legge for mye vekt på økonomiske hensyn, slik at rettigheten mister preg av å være individuell.»
I denne saken hadde eleven i utgangspunktet skoleskyss gjennom den kollektive transporten som var satt opp for skolens elever etter skolens siste time, mens elevens søknad om individuell skyssordning på dager med lang ventetid ble avslått. Saken her stiller seg noe annerledes ved at det er stilt vilkår for at en elev kan benytte seg av en etablert kollektiv skyssordning under henvisning til praktiske problemer med tilretteleggingen av den ønskede ordningen.
Utdanningsdirektoratet har berørt adgangen til å stille vilkår ved vedtak om skyss i tidligere nevnte rundskriv, Udir-3-2009. Utgangspunktet for denne redegjørelsen var sak omtalt i ombudsmannens årsberetning fra 2001 s. 146, som gjaldt adgangen til å stille vilkår om at foresatte dekker skyssutgifter selv ved inntak på annen skole enn nærskolen. Selv om utgangspunktet skiller seg noe fra denne saken, finner jeg grunn til å sitere direktoratets syn på bruk av vilkår ved skyssvedtak:
«Utdanningsdirektoratet meiner at reglane om vilkår i samband med skyss må tolkast slik at hovudregelen er at det ikkje kan setjast vilkår i samband med vedtak om skyss. Det kan likevel etter ei konkret vurdering gjerast unntak frå dette ut frå tilhøva i kvar einskild sak.»
Jeg har etter dette ikke funnet holdepunkter for at opplæringslova kan tolkes slik at den gir adgang til å stille vilkår om at skyssordningen må benyttes på faste og forutbestemte ukedager. Selv om jeg har forståelse for skyssmyndighetenes behov for å kunne planlegge den praktiske gjennomføringen av transporten, kan slike hensyn ikke begrense elevens rett til gratis skyss. Jeg finner etter dette at fylkesmannens vedtak bygger på en uriktig forståelse av opplæringslovas § 7-1 første ledd.
For øvrig kan det kan også være grunn til å vise til at lovens bestemmelser om rett til skoleskyss ble innført før utbyggingen av skolefritidsordningen. Det store antallet elever som er knyttet til SFO og som av den grunn ikke benytter skoleskyss, burde ha medført at det er færre elever enn tidligere som krever gratis skoleskyss.
Det er på det rene at det er behov for å planlegge den praktiske gjennomføringen av transporten. Jeg har ikke forutsetninger for å gå inn på hvilke ordninger som kan være aktuelle for saker som den foreliggende, men nevner likevel at det blant annet synes å kunne være aktuelt med en form for påmeldingssystem.
3. Konklusjon
Jeg har kommet til at fylkesmannen har lagt til grunn en uriktig forståelse av adgangen til å stille vilkår til utnyttelse av retten til skoleskyss etter opplæringslova § 7-1 første ledd, og jeg ber fylkesmannen om å behandle saken på nytt. Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye behandlingen, ved oversendelse av kopi av brev til klageren.
Som det fremgår av vedlagte kopi av mitt brev i dag til Kunnskapsdepartementet, har jeg funnet grunn til å be departementet vurdere om det er behov for endringer i regelverket for elevenes skyssrettigheter etter opplæringslova.»
Gjennom kopi av brev 16. oktober 2012 fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus til Ruter As ble ombudsmannen orientert om at foreldrene var gitt medhold i klagen og at Ruters vedtak 8. mars 2012 ble opphevet. Videre ba fylkesmannen Ruter om å fatte nytt vedtak som sikrer elevens rett til skyss de dagene han skal til/fra skolens ordinære start- og sluttider.