Skoleskyss – vurderingen av hva som er akseptabel tidsbruk for grunnskoleelev

Kommunen avslo søknaden. Det ble vist til at elevene ved skolen tidligere år ble gitt «midtskyss», i Hordaland fylkeskommunes skoleskyssreglement definert som «skyss midt på dagen og utanom skolen si vanlege skolestart og slutt», men at kommunen ikke lenger ville dekke kostnadene til ordningen. Kommunen anså vedtaket for å være i tråd med gjeldende regelverk, slik at den tidligere ordningen bare var et ekstratilbud.

Avslaget ble påklaget. Det ble blant annet vist til elevens samlede ventetid før og etter skoletid de to aktuelle dagene (70 minutter og 115 minutter), som ble holdt opp mot normen som A mente var angitt som akseptabel tid i NOU 1995:18; 60 minutter for en elev i 5. til 7. klasse. Videre mente klageren at det som sto i «Skysshåndbok for Hordaland fylkeskommune» om «midtskyss», var basert på et feilsitat fra rundskriv N-1/90. Klageren mente også at det var uten logikk at de yngste elevene, på en skole med 10 årstrinn, skulle bli tvunget til å følge samme skoleskyssrute som de eldste elevene.

Fylkesmannen i Hordaland stadfestet kommunens avslag og uttalte bl.a.:

«Denne saken gjelder klage på søknad om såkalt «midtskyss» som er beskrevet i rundskriv N-1/90 som «skyss mellom skole og heim midt på dagen og utanom vanleg tid for skolestart og slutt». Etter opplæringsloven § 7-1 første ledd første punktum, har eleven rett til gratis skoleskyss, og dette har kommunen innvilget. Spørsmålet kommunen og klager er uenige om, er om eleven har rett til skyss utenom skolens start- og sluttid. Fylkesmannen i Hordaland viser til brev fra Utdannings- og forskningsdepartementet, sendt til Fylkesmannen i Rogaland og datert 16.02.04.»

Det fremgikk i brevet fra departementet:

«Det er ikke fastsatt noe sted at elever i grunnskolen har rett til «midtskyss» slik dette er definert i N-1/90. Rundskrivet var utarbeidet som veiledning til tidligere lovgivning. Ved vedtakelse av ny opplæringslov, er det opplæringslovens regler om skyss som gjelder. Det er verdt å merke seg at opplæringsloven ikke bruker begrepet «midtskyss». Begrepet har intet selvstendig juridisk innhold, men er kun en beskrivelse av en skyss som foregår enten midt på dagen eller utenom vanlig tid for skolestart og skoleslutt. En bør derfor utvise forsiktighet ved bruken av begrepet. Vi viser til reglene om skyss i opplæringsloven kapittel 7 og til opplæringsloven § 13-4 om ansvar for skoleskyssen. Lovens § 7-4 legger til grunn at det kan være ventetid før undervisningen tar til og etter at undervisningen er slutt. Departementet har gitt forskrifter om rammer for daglig skoletid, jf. forskrift til opplæringsloven § 1-5. Det er den enkelte kommune som tar avgjørelse med tanke på start- og sluttider. Det fremgår ikke av loven når og hvordan skoleskyssen skal organiseres. Heller ikke lovens forarbeider inneholder vurderinger om tidspunktet for avreise. Det er imidlertid i forarbeidene lagt vekt på at det skal være minst mulig ventetid før og etter skoletid. Det går frem av forarbeidene at lengden på ventetiden ikke bør lovreguleres. Vurderingen av hvor lang ventetid som kan aksepteres, bør være knyttet til den totale lengden på reisetiden.»

Avslutningsvis i stadfestelsesvedtaket uttalte fylkesmannen:

«Departementet har også uttalt at tidspunktet for rett til ordinær skyss bør beregnes fra det tidspunkt skolens ordinære sluttid inntreffer».

Klageren brakte saken inn for ombudsmannen. Fylkesmannen ble tilskrevet herfra, og det siteres fra brevet:

«1. «Midtskyss»

Saken oppfattes å gjelde spørsmålet om hvor lang ventetid som skal aksepteres fra elevens skoleslutt til avreise fra skolen.

Fylkesmannen har omtalt saken som en søknad om «midtskyss» og synes å legge avgjørende vekt på en uttalelse fra Utdannings- og forskningsdepartementet om at det ikke er fastsatt noe sted at elevene har rett til «midtskyss».

Det bes opplyst hvorfor saken er behandlet som en sak om «midtskyss».

2. Hjemmelsgrunnlaget og vurderingstemaet

Saken fremstår som behandlet etter opplæringsloven § 7-1. Det bes opplyst hva som etter fylkesmannens mening er vurderingstemaet etter den bestemmelsen i forhold til denne saken.

Videre bes det redegjort for betydningen av fylkeskommunens skyssreglement. Det bes opplyst hva som er de relevante retningslinjene fra Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet, og disse bes vedlagt.

3. Utgangspunktet for vurderingen av ventetid

Det bes redegjort for hvilket sluttidspunkt fylkesmannen mener det skal tas utgangspunkt i ved beregningen av akseptabel ventetid; sluttidspunktet for klassen til den enkelte elev, flertallet av skolens elever, eller for skolens siste time?

Videre bes opplyst om det kan gjøres forskjell på de yngre og de eldre elevene, slik klageren har anført. Fylkesmannen bes også om å kommentere betydningen av at det her gjelder en kombinert barne- og ungdomsskole.

4. Tilsyn i ventetiden

I kommunens vedtak 20. september 2007 ble det lagt til rette for tilsyn ved ventetid. Det går også frem av skysshåndboken at det ved vurderingen av ventetiden i søknader om skoleskyss blant annet kan legges vekt på «kvar eleven må vente», jf. punkt 10.3.

Ombudsmannen ber om fylkesmannens syn på hvilken betydning en slik tilsynsordning har ved vurderingen av hva som regnes for akseptabel ventetid.»

Til spørsmålet om hvorfor saken ble behandlet som en sak om «midtskyss», svarte fylkesmannen at saken var behandlet som en ordinær klagesak på skoleskyss, og dermed en sak om hvor lang ventetid elevene kan ha før og etter endt skoletid før de har krav på individuelt tilpasset skoleskyss. Fylkesmannen hadde vært i kontakt med fagdepartementet, og oppfattet departementet «dit hen at sluttid skal reknast som ordinær sluttid for skulen og ikkje for klassen».

Til spørsmålet om hva som etter fylkesmannens mening var vurderingstemaet etter opplæringsloven § 7-1 i forhold til denne saken, ble det vist til Ot.prp. nr. 46 (1997-1998) s. 85 som omhandler hva som anses som akseptabel reisetid.

Fylkesmannen uttalte at skysshåndboken som kommunen viste til i vedtaket, er en fylkeskommunal tolkning av gjeldende skyssrettigheter, og at den i Hordaland ikke har status som forskrift.

Om utgangspunktet for vurderingen av hva som kan regnes for akseptabel ventetid, konkluderte fylkesmannen med at «ventetida skal reknast i høve til ytterpunkta skolestart og skoleslutt». Spørsmålet om betydningen av at saken gjaldt en kombinert barne- og ungdomsskole, ble ikke kommentert.

Til spørsmålet om hvilken betydning en lovpålagt tilsynsordning har ved vurderingen av hva som kan regnes som akseptabel ventetid, uttalte fylkesmannen blant annet:

«Dersom det i ventetida vert lagt opp til aktivitetar som leksehjelp eller leikeaktivitetar, vert dette vurdert som positivt i høve til elevane og akseptabel ventetid (…) Manglande organiserte aktivitetar vil kunne virka inn på vår vurdering av akseptabel ventetid».

Det ble herfra funnet grunn til å ta noen tolkningsspørsmål opp med Utdanningsdirektoratet. Blant annet ble det stilt spørsmål om direktoratets tolkning av begrepet «ventetid», om man skulle legge til grunn elevens start- og sluttidspunkt eller skolens åpningstid i ventetidsvurderingen, og om betydningen av det lovpålagte tilsynets innhold.

Direktoratet svarte blant annet at deres tolkning av begrepet ventetid avviker noe fra den fylkesmannen hadde lagt til grunn. Elevens ventetid må regnes fra eleven kommer frem til skolen, uavhengig av om ankomsttid er før eller etter skolens ordinære åpningstid, og at tilsvarende vil gjelde ved ventetid før avreise.

Det ble av direktoratet lagt til grunn at Fylkesmannen i Hordaland hadde foretatt en helhetsvurdering av skyssretten i denne saken og at resultatet ikke nødvendigvis blir et annet selv om ventetiden må regnes fra opplæringen for den enkelte elev er slutt. Hovedvurderingstema for om ventetiden er forsvarlig, ble angitt å bero på en vurdering av samlet reise- og ventetid for den enkelte elev, der spørsmålet blir om samlet reise- og ventetid blir urimelig lang og byrdefull og om eleven får nok tid i hjemmet. Dette er en konkret og skjønnsmessig vurdering. Det ble også vist til at forsvarlig skyss ofte vil være en funksjon mellom hensynet til den enkelte elev og en rasjonell organisering av skyssen.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«1. Vurderingstemaet etter opplæringslova § 7-1

Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 7-1 første ledd første punktum lyder slik:

«Elevar i 2.- 10. årstrinn som bur meir enn fire kilometer frå skolen har rett til gratis skyss.»

Bestemmelsen regulerer ikke nærmere hvordan denne retten skal håndheves. Det fremgår likevel indirekte, av sammenhengen med lovens øvrige bestemmelser, at skyssretten etter § 7-1 må ses i sammenheng med § 7-4 om ventetid. Det er også forutsatt i forarbeidene til opplæringslova at elever må påregne en viss ventetid under håndhevingen av retten til gratis skoleskyss.

Fylkesmannen presiserte i sitt svarbrev hit vurderingstemaet i saken slik:

«Skoleskyssen må organiserast slik at elevane får akseptabel reisetid, jf. Ot.prp. nr. 46 (1997-98) side 85. I denne vurderinga inngår, slik vi ser det, tida eleven brukar frå han forlet heimen og til han kjem til skolen og tida frå han forlet skolen og kjem til heimen med tillegg av eventuell ventetid. Dette tyder at både gangtid, eventuell ventetid og køyretid må takast med i desse vurderingane.»

I Ot.prp. nr. 46 (1997-1998) s. 85 heter det:

«Departementet understrekar at skoleskyss må organiserast slik at elevar får ei akseptabel reisetid. Særleg er det viktig å organisere skyssen for 6-åringane slik at reisetida blir så kort som mogleg. I vurderinga av akseptabel reisetid må gangtid og tid med transportmidel sjåast i samanheng.»

I Utdanningsdirektoratets rundskriv Udir-03-09 fra 28. januar 2009, «Særlege problemstillingar i samband med retten til skyss», vises det til proposisjonen, og uttales videre om hva som er akseptabel tidsbruk:

«Vurderinga av kor lang ventetid som kan aksepterast, må såleis vere knytt til den totale lengda på reisetida.

Utdanningsdirektoratet meiner på denne bakgrunn at det er den totale tida som eleven nyttar frå eleven går/reiser heimanfrå og til opplæringa tek til, og frå opplæringa er slutt og til eleven er heime om ettermiddagen, som utgjer den samla reisetida.»

Utdanningsdirektoratet har i brevet hit 30. april 2009 uttalt at siktemålet må være at samlet reise- og ventetid skal være kortest mulig, samtidig som hensynet til en rasjonell organisering av skyssen ivaretas.

Jeg anser dette som en dekkende beskrivelse av hva som er vurderingstemaet etter opplæringslova § 7-1, og slik at det ikke er hensiktsmessig å foreta en vurdering av om eleven har rett til «midtskyss», noe fylkesmannens vedtak kunne gi inntrykk av at ble gjort.

2. Vurderingen av ventetiden

Til spørsmålet om hvilket tidspunkt som skal legges til grunn ved vurderingen av akseptabel ventetid, uttalte fylkesmannen følgende:

«I denne saka vil ventetida i hovudsak knytta seg til når avreise før og etter undervisningstida skjer. Korkje Oppl.l. eller forarbeida har vurderingar om tidspunkt for avreise. Spørsmålet vert då kva som ligg i omgrepet «undervisningstida».

(…)

Fylkesmannen i Hordaland har uttalt seg om delar av denne problemstillinga i brev av 08.01.02. Her står det mellom anna at kommune og fylkeskommune må ha ein dialog om organiseringa av skyss og skole. Det står samstundes at det må leggjast vekt på at elevane «får tilstrekkelig fritid og tid hjemme». Etter dette kan ein ikkje sjå vekk frå det forhold at elevar sluttar på ulik tid på ein og same skole, og at dei difor har ulik ventetid. Samstundes har opplæringslova ikkje eit forbod mot at elevar skal kunna venta på skyss. Ut over rettsreglane i opplæringslova kan dette ha ei samferdselspolitisk side mot at det kan ha ein stor kostnad dersom det må setjast opp skyss (buss/drosje) meir enn ein gong pr dag. Dei stadene det går rutebuss (ofte) er skyss ikkje noko problem.

Dersom dette vert halde opp mot det kommunen har kalla for «midtskyss», så har Fylkesmannen vurdert det slik at ein slik type skyss ikkje er lovfesta som ei generell ordning og dermed heller ikkje er ein ubetinga rett for elevane å få skyss ved si sluttid. Kommunen har gitt slik skyss, men er etter opplæringslova ikkje forplikta til å halda fram med det som ei generell ordning. Når dette ikkje er ein lovfesta rett, står vi att med at kommunen er forplikta til å gi skyss til skolen når undervisningstida begynner og frå skolen når undervisningstida sluttar. Undervisningstida vert slik vi ser det, det same som opningstida til skolen. Dersom eleven er ferdig før undervisningstida sluttar skal eleven ha tilsyn. Dette er logisk og gir meining til Oppl.l. § 7-4. Geir Helgeland skriv i Opplæringslova med kommentarar 2. utgåve at retten til tilsyn gjeld alle elevar og at «tilsynsplikten gjelder først og fremst når elevene på grunn av skoleskyssen må vente på skoleområdet før og etter skoletid».

Dersom eleven skal ha skyss frå det tidspunkt han er ferdig med sin siste time, er det ikkje trong for å ha Oppl.l. § 7-4 fordi elevane ikkje får ventetid. Ut frå dette har Fylkesmannen halde seg til tolkinga slik at ventetida skal reknast i høve til ytterpunkta skolestart og skoleslutt. Dette er den generelle vurderinga.»

Utdanningsdirektoratet uttalte i brevet hit 30. april 2009 at det var uenig i fylkesmannens tolkning:

«Elevens ventetid regnes fra eleven kommer frem til skolen, uavhengig av om ankomsttid er før eller etter skolens ordinære åpningstid. Tilsvarende vil det gjelde ved ventetid før avreise, ventetiden starter fra elevens opplæring er slutt, uavhengig av skolens ordinære åpningstid.

Utdanningsdirektoratets tolkning avviker noe fra den vurderingen Fylkesmannen i Hordaland har hatt i sin redegjørelse for Sivilombudsmannen, der det blir lagt til grunn at dersom en skole har flere sluttider, regnes ordinær skoleskyss med utgangspunkt i siste sluttid. Utdanningsdirektoratet vil imidlertid understreke at Fylkesmannen i Hordaland har rett i at det ikke eksisterer en såkalt «midtskyssordning», som gir elevene en ubetinget rett til skyss hjem etter at opplæringstiden er slutt.»

Ordlyden i § 7-4 annet punktum sier at elevene har rett til nødvendig tilsyn «når det blir ventetid før undervisningstida tek til og etter at undervisningstida er slutt». Ot.prp. nr. 46 (1997-1998) s. 177 uttaler om bestemmelsen at den «gjeld i hovudsak tilsyn mens eleven ventar på skoleområdet før og etter skoletid». Ordlyden sammenholdt med forarbeidene tilsier etter min mening at det med «undervisningstida» menes det tidspunktet da den enkelte elev slutter. Jeg er derfor enig i Utdanningsdirektoratets tolkning.

Det kan hende at skolens sluttidspunkt, som tidspunkt for avreise i et konkret tilfelle/på en konkret skole, utgjør en forsvarlig ordning for alle elevene på skolen. Dette må imidlertid komme som et resultat av en vurdering av om tidsbruken til de berørte elevene anses akseptabel, og ikke som et resultat av at en generell tolkning av bestemmelsen tilsier at det er skolens sluttidspunkt som utgjør tidspunktet for når grunnskoleelever har rett til skyss hjem etter endt skoledag. Oppstilling av en slik generell regel reduserer rettighetens karakter av å være en individuell rettighet for den enkelte elev. Ved å si på generelt grunnlag at man ikke har rett til individuelt tilpasset skoleskyss etter endt skoledag, og at det er skolens sluttidspunkt som gjelder som utgangspunkt for vurderingen av ventetid, har man i realiteten laget en regel som sier at eleven har krav på skoleskyss i akseptabel tid etter skolens, ikke ens egen, sluttid. Således har man indirekte laget en regel om at man ikke har krav på skyss i tidspunktet mellom den enkeltes slutttidspunkt og skolens sluttidspunkt. Uansett hva man velger å kalle det, minner dette om en regel lik den som tidligere er omtalt som «midtskyss», og som departementet flere ganger, og også fylkesmannen, har uttalt at er et begrep uten selvstendig juridisk betydning.

Med et slikt utgangspunkt som skissert ovenfor, trenger man for øvrig ikke ta stilling til hvordan regelen skal være ved kombinerte barne- og ungdomsskoler, noe som har vært diskutert i denne saken.

Fylkesmannen har også uttalt at «[d]ersom eleven skal ha skyss frå det tidspunkt han er ferdig med sin siste time, er det ikkje trong for å ha Oppl.l § 7-4». Jeg vil presisere at det ikke er snakk om å tolke § 7-1 slik at man har rett på individuelt tilpasset skyss umiddelbart etter endt skoledag. Som nevnt, forutsettes det en viss ventetid.

I rundskriv N-4/85, departementets veiledning om tidsbruk knyttet til reise- og ventetid ved skyss, var det gitt retningslinjer med minuttangivelser av hva som var akseptabel tid underveis (reisetid + gangtid + ventetid en vei). Rundskrivet var utarbeidet med hjemmel i grunnskoleloven, og Utdanningsdirektoratet har i flere sammenhenger påpekt at rundskrivet bortfalt ved ikrafttredelsen av opplæringslova, blant annet i rundskriv Udir-3-2009, hvor det uttales:

«Det blir av og til vist til rundskriv N-4/85 frå Samferdselsdepartementet, og særskilt til det som gjeld maksimumsgrenser for samla gang-, reise-, og ventetid for elevane med tilvising til den oppheva grunnskolelova § 4, samt rundskriv N-1/90 om «midtskyss». Desse rundskriva gjeld ikkje lengre. Det er opplæringslova med forskrifter og forarbeid som må leggjast til grunn for tolkinga av regelverket.»

Jeg er enig med direktoratet i at det er opplæringslova med forarbeider som må legges til grunn ved tolkningen av regelverket, og at tidsangivelsene i rundskriv N-4/85 ikke lenger er anvendelige. Det må foretas en slik konkret og individuell vurdering som forarbeidene gir anvisning på, av tid med transportmiddel, gangtid og ventetid. Forslaget i NOU 1995:18 om å lovregulere lengden på ventetiden ble ikke fulgt opp, nettopp for å kunne foreta en vurdering av den totale tidsbruken for den enkelte elev.

I vurderingen av hvor lang ventetid som kan aksepteres, må man se den konkrete ventetiden i sammenheng med reisetiden. Det går frem både av rundskrivet Udir-3-09 og Ot.prp. nr. 46 (1997-1998) at vurderingen av hvor lang ventetid som kan aksepteres, er knyttet til lengden på reisetiden. Direktoratet uttalte i brevet 30. april 2009 at dette må forstås slik at «jo lengre reisetiden er, jo mindre ventetid kan aksepteres – og omvendt», likevel slik at «[s]iktemålet må være at samlet reise- og ventetid skal være kortest mulig, samtidig som hensynet til en rasjonell organisering av skyssen ivaretas».

Jeg konkluderer med at Fylkesmannen i Hordaland i svaret hit har gitt uttrykk for en riktig forståelse av hva som er vurderingstemaet etter opplæringslova § 7-1. Det er imidlertid lagt til grunn en feil forståelse av hvordan ventetiden skal beregnes, når det ses hen til start og slutt for skolens undervisningstid og ikke den enkelte elevs undervisningstid.

3.   Forhold som virker inn på hva som må aksepteres av total vente- og reisetid

Forhold som elevens alder, ordningen med tilsyn i ventetiden og kommunens ressurser, vil bli kommentert her.

Når det gjelder elevens alder, nøyer jeg meg med å si at det må legges vekt på elevens alder, der de eldste elevene må akseptere lenger ventetid enn de yngste.

Til spørsmålet om betydningen av den lovpålagte tilsynsordningen i opplæringslova § 7-4 annet ledd ved vurderingen av hva som regnes som akseptabel ventetid, uttalte fylkesmannen at leksehjelp og andre lekeaktiviteter ble vurdert som positivt i vurderingen av akseptabel ventetid, og at manglende organiserte aktiviteter vil kunne virke inn på vurderingen. Også direktoratet har fremholdt at det ikke kan utelukkes at tilsynets innhold kan ha betydning for om ventetiden er forsvarlig, men at denne vurderingen må ha underordnet betydning.

Hensynet bak ønsket om rask transport til og fra skolen er at eleven skal få tilstrekkelig fritid og tilstrekkelig tid hjemme. Det er selvfølgelig ønskelig at tilsynet skal være velfungerende og ha et meningsfylt innhold. Jeg kan imidlertid vanskelig se at dette kan medføre at det må aksepteres lenger ventetid på skolen, da innholdet i tilsynet ikke virker inn på hensynet bak ønsket om akseptabel tidsbruk og forsvarlig og rask transport.

Opplæringslovens bestemmelse om skoleskyss innebærer, som nevnt, en individuell rettighet for den enkelte elev. Loven må derfor tolkes med utgangspunkt i at hver enkelt elev har krav på de rettigheter loven oppstiller, uavhengig av den enkelte kommunes ressurser. Det er etter ordlyden ikke snakk om en fordeling av et gode eller en viss sum penger som er satt av til skoleskyss i den enkelte kommune. Den enkeltes rettighet må avgjøres etter en konkret vurdering.

Det er i forarbeidene, fra departementets side i flere brev til fylkesmennene, og senest fra direktoratet i rundskriv Udir-3-2009, likevel gitt uttrykk for at økonomiske hensyn også må tas med i vurderingen av håndheving av skyssretten.

I NOU 1995:18 punkt 26.1 sies det:

«Skyss og innlosjering er ofte kostbart. På den annen side er det viktig at elevene kan komme seg raskt og trygt til og fra opplæringen. I motsatt fall vil prinsippet om lik rett til utdanning fort komme i fare. Men det oppstår jevnlig konflikter i dette spenningsfeltet mellom økonomi og individuelle behov.»

Rundskriv Udir-3-2009 omtaler ressurshensyn slik:

«Det er flere omsyn å ta når ein skal vurdere kva som er forsvarleg reisetid. Eit relevant omsyn er at barn får tilstrekkeleg fritid og tilstrekkeleg tid i heimen. Dette talar for å avgrense reisetida. Eit anna omsyn er effektiv og rasjonell organisering av skyssen. Kva som er akseptabel reisetid må derfor avgjerast etter ei konkret vurdering.»