Skoleskyssgodtgjørelse – forskjellsbehandling av grunnskoleelever og elever i videregående skole

For skoleåret 2008/2009 søkte A om fri skoleskyss fra Z til skolen t/r, og om skyssgodtgjørelse for bruk av eget skyssmiddel fra X til Z t/r. Fylkeskommunen innvilget søknaden med kr 18 per skyssdag.

For samme tidsrom ble C, elev i 2. klasse i en grunnskole på fastlandet og bosatt på en øy i nærheten av A, innvilget skyssgodtgjørelse med kr 200 per skyssdag for bruk av egen båt fra bostedet til fastlandet, hvorfra skolebussen gikk t/r. Vedtaket var en videreføring av avtalen om skoleskyssgodtgjørelse for C for skoleåret 2007/2008.

B påklaget vedtaket på vegne av A. Grunnlaget var at C hadde fått vesentlig mer i skyssgodtgjørelse enn A, til tross for at strekningen skyssgodtgjørelsen gjaldt, var kortere i Cs sak enn i As. Det ble også bedt om en gjennomgang av tidligere års vedtak, for å se om disse var truffet med grunnlag i feil sats, og om det var begått saksbehandlingsfeil i form av manglende opplysning om klagerett, jf. forvaltningsloven § 27 tredje ledd.

På bakgrunn av klagen, oppjusterte fylkeskommunen skyssgodtgjørelsen til kr 34,40 per skyssdag. Vedtaket ble igjen påklaget, under henvisning til Cs sak, og det ble bedt om en redegjørelse for hvorfor det i Cs sak var innvilget kr 200 per skyssdag.

Fylkeskommunen opprettholdt vedtaket, redegjorde for utmålingen av As skyssgodtgjørelse, og kommenterte Cs sak slik:

«Her har fylkeskommunen tatt hensyn til at dette er grunnskoleskyss dvs. foreldre/barn skyss, og at eleven er avhengig av at foresatte skysser eleven med båt til/fra skolen.

I forhold til søknad fra din datter som er elev ved videregående skole, regner vi med at elever på den alderen ikke er så avhengig av foresatte for å komme frem. Strekningen det i dette tilfelle er søkt om båttransport er på ca. 2 km t/r.»

Vedtaket ble påklaget på nytt. Det ble vist til at A var innvilget skyssgodtgjørelse for bruk av bil fra Y til Z. Så lenge hun var under 18 år og ikke hadde lov til å kjøre bil selv, var hun avhengig av at foresatte fulgte med båten fra X til Y, og skysset henne med bil derfra til Z. Det kunne derfor ikke være grunnlag for å forskjellsbehandle de to sakene med den foran siterte begrunnelsen.

Fylkeskommunens klagenemnd opprettholdt vedtaket. Det ble opplyst om at A hadde fått utbetalt skyssgodtgjørelse med grunnlag i feil sats de to foregående skoleårene, og As tilgodehavende for disse to årene ville bli utbetalt.

Klageren brakte saken inn for ombudsmannen. Det ble anført at fylkeskommunen hadde forskjellsbehandlet de to sakene uten saklig grunn. Videre ble det klaget over at fylkeskommunen ikke hadde gjennomgått tidligere års vedtak for å se om det hadde vært feil i saksbehandlingen.

Fylkeskommunen ble herfra bedt om å gi en redegjørelse for hvilken betydning det hadde at forskrift 19. desember 2003 nr. 1756, som det er vist til i forskriften § 10-2 annet ledd og som fastsetter en sats på kr 1,80 per km for bruk av egen bil, var opphevet og erstattet med forskrift 4. juli 2008 nr. 788 (syketransportforskriften) som fastsetter en sats på kr 1,90 per km.

Videre ble fylkeskommunen bedt om å opplyse hvorfor ikke satsene i «Særavtale for reiser innenlands for statens regning» var benyttet ved fastsettelsen av skyssgodtgjørelse for bruk av båt i As sak, når det var disse satsene vedtaket viste til.

Det ble videre bedt om fylkeskommunens syn på rimeligheten av at det i forskriften § 10-2 var henvist til den nå opphevede forskriften som fastsetter en sats på kr 1,80 per km for bruk av egen bil, når det i den nevnte særavtalen, som antas å gi et tilskudd som svarer til de faktiske utgiftene, er fastsatt en sats på kr 3,50 per km for bruk av egen bil.

Fylkeskommunen ble også bedt om å redegjøre for betydningen av elevens alder og klassetrinn ved fastsettelsen av skyssgodtgjørelse, og for om en la vekt på om eleven hadde rett til å føre skyssmiddelet alene. I tilfelle alder og klassetrinn hadde betydning, ble det bedt om fylkeskommunens syn på rimeligheten av dette. Det ble videre bedt opplyst om eventuelle retningslinjer for godtgjørelse til foresatte når deres medvirkning til elevens skyss er nødvendig, og retningslinjer for tilfeller hvor elevens foresatte er forhindret fra å medvirke.

I forhold til klagerens anførsel om forskjellsbehandling ble fylkeskommunen bedt om å redegjøre nærmere for uttrykket «foreldre/barn transport», og kommentere hvorvidt fylkeskommunens begrunnelse var tilstrekkelig i forhold til forvaltningsloven § 25. Det ble avslutningsvis bedt opplyst om beregningsgrunnlaget for å innvilge C skyssgodtgjørelse med kr 200 per skyssdag.

Under henvisning til at fylkeskommunen hadde erkjent feil i utbetalingen av skyssgodtgjørelse de foregående årene, ble klagerens anførsel om at fylkeskommunen ikke hadde gjennomgått tidligere års vedtak, ikke vurdert nærmere herfra.

I svaret fra fylkeskommunen ble det opplyst om at det på bakgrunn av syketransportforskriftens ikrafttredelse 1. september 2008 var vurdert å etterbetale skyssgodtgjørelse med 10 øre per km til de som høsten 2008 hadde fått utbetalt kr 1,80 per km for bruk av egen bil, ettersom det i henhold til syketransportforskriften skulle vært utbetalt kr 1,90 per km. Det ble opplyst at man likevel ikke ville gjøre dette, etter en vurdering av differansens beskjedne størrelse og arbeidet dette ville påføre fylkeskommunen.

Fylkeskommunen bemerket følgende til spørsmålet om hvorfor ikke særavtalens satser var fulgt:

«I motsetning til hva som gjelder ved skyss med egen bil er det verken i opplæringsloven eller forskrift til denne gitt noen bestemmelser om godtgjørelsens størrelse når skoleskyssen skjer ved bruk av egen båt. Fylkeskommunen har således fastsatt godtgjørelsen skjønnsmessig med utgangspunkt i de satser som følger av ovennevnte særavtale. Ved å fastsette godtgjørelsen til et beløp som overstiger godtgjørelsen fastsatt i særavtalen, er fylkeskommunen av den oppfatning at de faktiske kostnadene til båtskyssen blir dekket. Det vises her til at statens satser antas å gi et tilskudd som tilsvarer de faktiske utgiftene.»

Til spørsmålet om fylkeskommunens syn på de to regulativenes ulike satser for bruk av egen bil, svarte fylkeskommunen at den «forholder seg til forskrift i opplæringslova, § 10-2, annet ledd» og at det ikke hadde «vært aktuelt for fylkeskommunen å gi elever i videregående skole en skyssgodtgjørelse som overstiger denne satsen».

Fylkeskommunen opplyste videre at alle elever i den videregående skole behandles likt uavhengig av om eleven kjører bilen selv eller blir kjørt av sine foresatte. Det ble også opplyst at foresatte ikke får noen form for godtgjørelse for arbeidsinnsats utover den fastsatte kilometersatsen på kr 1,90. Det hadde ennå ikke forekommet at foresatte var forhindret fra å medvirke til å skysse elever i tilfeller hvor dette var nødvendig.

Fylkeskommunen uttalte blant annet følgende om spørsmålet om forskjellsbehandling:

«Slik fylkeskommunen ser saken, har lovgiver ved å fastsette at grunnskoleelevene har rett til gratis skyss mens elevene i videregående skole har rett til gratis skyss eller full skyssgodtgjørelse, som i forskrift for bruk av bil er fastsatt lavere enn kilometersatsen inntatt i særavtalen (…), lagt opp til en forskjellsbehandling av elevene.»

Det ble presisert at sakene til C og A var forskjellsbehandlet fordi C var elev i grunnskolen og A var elev i den videregående skolen. Fylkeskommunen så at begrunnelsen som var gitt, ikke på en tilstrekkelig klar måte fikk frem dette, blant annet ved bruk av uttrykket «foreldre/barn skyss».

Om beregningsgrunnlaget for innvilgelsen av skyssgodtgjørelse med kr 200 per skyssdag til C, uttalte fylkeskommunen følgende:

«Skysstilskuddet i saker som gjelder privat båtskyss fastsettes skjønnsmessig. Fylkeskommunen kan ikke se at det vil være mulig å ha faste retningslinjer, eksempelvis fast sats pr. kilometer. Forholdene i den enkelte sak vil kunne variere. Forhold som kan virke inn på hvilket skysstilskudd som tilbys kan eksempelvis være hvorvidt den som utfører skyssen frakter flere barn, hvorvidt personen også frakter andres barn, hvorvidt personen uansett skal bruke båten for selv å komme seg på arbeid osv.»

På bakgrunn av uttalelsene om beregningsgrunnlaget, ble fylkeskommunen i brev herfra bedt om å utdype hva som lå til grunn for Cs skyssgodtgjørelse. Det ble videre bedt opplyst om faktum i Cs og As sak var sammenlignbart når en så bort fra at C var elev i grunnskolen og A var elev i den videregående skolen.

Samme dag ble Kunnskapsdepartementet tilskrevet herfra og bedt om en vurdering av forholdet mellom forskriften § 10-2 og opplæringslova § 7-2 når det gjelder skyssgodtgjørelse for bruk av egen bil. Det ble særlig bedt om en begrunnelse for forskjellen i størrelsen mellom satsene i statens særavtale og syketransportforskriften.

Departementet svarte blant annet:

«Opplæringsloven § 7-2 gir rett på full skyssgodtgjørelse når fylkeskommunen ikke tilbyr gratis skyss i forbindelse med videregående opplæring. Det følger av forskrift til opplæringsloven § 10-2 første ledd annet punktum at «full skyssgodtgjørelse» innebærer at de faktiske og nødvendige kostnadene blir dekket. Forståelsen av begrepet er i tråd med det som legges til grunn i Ot.prp. nr. 46 (1997-98).

Dekning av faktiske og nødvendige kostnader innebærer at det også kan bli aktuelt at fylkeskommunen må dekke utgifter til drosje eller privat bil. Dersom det benyttes privat bil har eleven etter forskrift til opplæringsloven § 10-2 andre ledd rett på å få dekket utgifter i samsvar med syketransportforskriften § 5, der satsen er kr 1,90 pr km.

Forskrift til opplæringsloven § 10-2 andre ledd andre punkt fastsetter imidlertid også at nødvendige og dokumenterte utgifter som er større enn det satsen i syketransportforskriften dekker, også skal dekkes. Forskriften viser til at dette blant annet kan gjelde bompenger og fergeutgifter. Departementet vil her understreke at forskriftens eksempler på kostnader til bruk av privat bil, utover minstesatsen, ikke er uttømmende. Satsene til dekning av utgifter til privatbil i syketransportforskriften § 5 må derfor etter departementets vurdering sees på som en minstesats i forhold til retten til «full skyssgodtgjersle» i opplæringsloven § 7-2 og forskrift til opplæringsloven § 10-2.

Etter dette er det departementets vurdering at utgifter til drivstoff, bompenger, fergeutgifter og andre skysskostnader skal dekkes i den utstrekning utgiftene ikke blir dekket innenfor forskriftens minstesats.

Departementet vil understreke at det ved beregning av kostnader som kan kreves dekket, må avgrenses mot andre kostnader enn skysskostnader, for eksempel den arbeidsinnsatsen eleven/de foresatte utfører i forbindelse med skyssen, herunder tapt arbeidsinntekt.»

Departementet kunne ikke opplyse nærmere om beregningsgrunnlaget for satsene i syketransportforskriften og særavtalen, da det ikke hadde vært med å fastsette disse.

I fylkeskommunens svar ble det gitt følgende redegjørelse for Cs og As sak:

«C:

Skysstilskuddet på kr 200,- pr dag for C er skjønnsmessig fastsatt, og er ment til å dekke utgifter til bruk av båten og en liten godtgjørelse for frakt av eleven. Dette med bakgrunn i at dette er en grunnskoleelev som er avhengig av at andre kjører båten. Båtstrekningen er på ca. 3 km t/r og båten som benyttes er på 23 fot og har 30 HK. På fastland har C 3 km til skolen og på denne strekningen blir han fraktet med ordinær skolebuss.

A:

A er innvilget kr 10,- pr km i tilskudd til bruk av båt og kr 1,90 i tilskudd til bruk av privat skyssmiddel på fastland og til oppsamlingsplass, på lik linje som andre elever i den videregående skole blir tilbudt når ikke offentlig transport er satt opp. I forhold til båttransport for elever i den videregående skole henviser vi til vårt brev av 16. mars 2009 pkt. 1.5. Båtstrekningen for A er på ca. 2 km t/r og båten som benyttes er på 16 fot og har 40 HK.»

Klageren var uenig i avstanden fylkeskommunen hadde lagt til grunn i Cs tilfelle, idet han mente Cs båtreise bare var 370 meter t/r. Under henvisning til at mesteparten av skyssgodtgjørelsen C hadde fått innvilget, var ment til å dekke utgifter til bruk av båten, stilte han seg uforstående til at C ble innvilget et beløp mange ganger høyere enn det beløpet A fikk, når det var A som hadde den lengste båtreisen.

Fylkeskommunen kom med ytterligere kommentarer, men merknadene fra klageren om avstanden på båtstrekningen, ble ikke kommentert.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«Spørsmålet i saken er for det første om A har fått utbetalt «full skyssgodtgjersle» etter lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 7-2 og forskrift 23. juni 2006 nr. 724 til opplæringslova, § 10-2. Videre er det spørsmål om det innebærer usaklig forskjellsbehandling at A fikk innvilget mindre skyssgodtgjørelse enn C, begrunnet i at han gikk på grunnskolen mens hun var elev i den videregående skolen.

1.   Har A fått innvilget full skyssgodtgjørelse etter loven?

1.1. Bruken av båt

Opplæringslova § 7-2 første ledd har følgende ordlyd:

«Elevar i vidaregåande skole som bur meir enn seks kilometer frå skolen, har rett til gratis skyss eller full skyssgodtgjersle. Når det er nødvendig, har elevar rett til gratis båttransport utan omsyn til reiselengda.»

Retten til gratis båttransport for elever i den videregående skolen medfører ikke noen plikt for fylkeskommunen til selv å besørge båttransporten. Det er tilstrekkelig at fylkeskommunen betaler full skyssgodtgjørelse mot at eleven ordner med transporten selv, jf. forskriften § 10-1.

Forskriften § 10-2 gir nærmere regler om hva som ligger i «full skyssgodtgjersle» for skyss av elever i den videregående skolen. Dette innebærer etter første ledd annet punktum at «dei naudsynte faktiske skysskostnadane for eleven blir dekte.» Ved betaling av skyssgodtgjørelse for bruk av egen båt inneholder forskriften ingen henvisning til kilometersatser eller lignende. Her er det da i utgangspunktet de nødvendige faktiske skysskostnader som må legges til grunn.

Fylkeskommunen har i saken tatt utgangspunkt i satsene i «Særavtale for reiser innenlands for statens regning», som de mener gir uttrykk for de faktiske utgiftene ved bruk av båt; kr 3,50 per km for bruk av båt med motor inntil 50 HK, og kr 6,50 per km for bruk av båt med motor over 50 HK. Ved å gi kr 10 per km har fylkeskommunen antatt at det er innvilget full skyssgodtgjørelse.

Jeg har isolert sett ingen rettslige innvendinger mot den satsen som er tatt i bruk i As sak, eller at fylkeskommunen har benyttet en høyere sats enn den satsen de antar gir uttrykk for de faktiske utgiftene. Jeg kommer tilbake til spørsmålet om usaklig forskjellsbehandling under punkt 2.

1.2. Bruken av bil

Ved dekning av skyssgodtgjørelse for bruk av egen bil, er det i forskriften § 10-2 annet ledd vist til satsene i forskrift 19. desember 2003 nr. 1756 som fastsetter en sats på kr 1,80 per km. Denne forskriften er opphevet og erstattet av forskrift 4. juli 2008 nr. 788 (syketransportforskriften) § 5 femte ledd, som angir en sats på kr 1,90 per km.

I Kunnskapsdepartementets brev hit 23. juni 2009 ble det uttalt at § 10-2 annet ledd, som henviser til den gamle forskriften, ved en inkurie ikke ble endret ved innføringen av den nye syketransportforskriften, og at departementet vil ta initiativ for å rette opp i dette. Det er dermed satsen i syketransportforskriften § 5 femte ledd som skal legges til grunn ved beregning av full skyssgodtgjørelse etter forskriften til opplæringslova § 10-2.

I brevet herfra 14. mai 2009 til Kunnskapsdepartementet ble det stilt spørsmål om forholdet mellom forskriften § 10-2 annet ledd og opplæringslova § 7-2. Det ble særlig bedt om en begrunnelse for forskjellen i størrelsen mellom satsene i «Særavtale for reiser innenlands for statens regning» og i syketransportforskriften. Det siteres fra brevet herfra:

«I ombudsmannens årsmelding for 1997 s. 159 er det inntatt en uttalelse om dekning av utgifter til skoleskyss for elever i videregående skole. Uttalelsen ble avgitt før forskriften § 10-2 annet ledd ble gitt. Fylkeskommunenes praksis før forskriften var at elever i videregående skole som ikke hadde tilgang til offentlig rutetilbud, ble tilbudt skyssgodtgjørelse etter den satsen staten benytter når pasienter bruker egen bil i forbindelse med reise for undersøkelse og behandling. Ombudsmannen uttalte følgende om praksisen:

«Jeg kan ikke se at fylkeskommunens henvisning til de refusjonssatsene trygdeetaten benytter gir overbevisende holdepunkter for at den sats fylkeskommunen har valgt kan sies å gi «full skyssgodtgjørelse» i lovens forstand. Lovbestemmelsene er forskjellige og gjelder på ulike livsområder. I den foreliggende saken må utgangspunktet for vurderingen tas i det faktum at B var henvist til å kjøre datteren dersom hun skulle ha mulighet til å gå på den aktuelle skolen. Etter min mening er det derfor best i samsvar med lovens ordlyd og formål at både faste og variable kostnader ved bruk av egen bil i utgangspunktet dekkes, slik statens og fylkeskommunens satser for kjøregodtgjørelse for bruk av egen bil i tjenesten gjør.»

Ombudsmannen ba på denne bakgrunn departementet vurdere å gi utfyllende forskrifter om skoleskyss og skyssgodtgjørelse. Den 28. juni 1999 ble det gitt en bestemmelse om «full skyssgodtgjersle» i forskrift til opplæringslova § 10-2 annet ledd, som trådte i kraft 1. august 1999.

For ordens skyld nevnes at uttalelsen inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2000 s. 111 gjaldt en sak fra før forskriftens ikrafttredelse, slik at saken ikke ga foranledning til å ta opp spørsmålet om forskriftens forhold til opplæringslova § 7-2.»

Departementet ble videre bedt opplyse om statens satser bare dekket variable utgifter, eller om de også er ment å dekke en forholdsmessig del av de faste utgiftene til bilhold.

I brev 23. juni 2009 svarte departementet at nødvendige og dokumenterte utgifter som er større enn det satsen i syketransportforskriften dekker, også skal dekkes, jf. forskriften § 10-2 annet ledd annet punktum. Forskriftens eksempler på kostnader til bruk av privat bil, utover minstesatsen, var ikke uttømmende. Satsen i syketransportforskriften § 5 måtte etter departementets vurdering ses på som «en minstesats» i forhold til retten til «full skyssgodtgjersle» i opplæringsloven § 7-2 og forskrift til opplæringsloven § 10-2; utgifter til drivstoff, bompenger, fergeutgifter og andre skysskostnader skal dekkes i den utstrekning disse ikke blir dekket innenfor denne minstesatsen. Da departementet ikke kjente til beregningsgrunnlaget for statens satser, kunne det ikke svare på om disse også var ment å dekke en forholdsmessig del av de faste utgiftene til bilhold.

Forskriftens ordlyd om at også andre nødvendige kostnader kan kreves dekket, innebærer at forskriften i utgangspunktet ikke kan sies å stride mot den lovpålagte plikten til å yte «full skyssgodtgjersle». Det kan likevel stilles spørsmål om denne løsningen på en god måte oppfyller lovbestemmelsens formål, da det i praksis må sies å være vanskelig å dokumentere enkelte nødvendige kostnader, som en forholdsmessig del av de faste utgiftene til bilhold, for eksempel en del av forsikringspremien og avskrivninger på kjøretøyet. Det må også antas at forskriftens ordlyd åpner for at det vil oppstå forskjellig praksis i fylkene, alt ettersom hvor strengt dette dokumentasjonskravet håndheves.

Selv om jeg heller ikke på dette punktet isolert sett har rettslige innvendinger til fylkeskommunens vurdering, finner jeg grunn til å be departementet vurdere om forskriftsreguleringen på dette punktet er tilfredsstillende.

2. Foreligger det usaklig forskjellsbehandling?

2.1. Innledning

Selv om A har fått full skyssgodtgjørelse etter loven, vil vedtaket kunne måtte settes til side dersom det strider mot alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, herunder forbudet mot å forskjellsbehandle borgerne på usaklig grunnlag.

I Cs sak ble det bare benyttet båt. Det er derfor i utgangspunktet bare i forhold til As båttransport det kan bli tale om forskjellsbehandling.

2.2. Er sakene behandlet forskjellig?

A fikk innvilget kr 10 per km for bruk av båt 2 km t/ r, og kr 1,80 (høst 2008) / 1,90 (vår 2009) per km for bruk av bil 8 km t/r, til sammen kr 34,40/kr 35,20 per skyssdag. Hennes foreldre fikk ingen særskilt godtgjørelse for å frakte henne til skolebussens oppsamlingsplass.

Fylkeskommunen innvilget skyssgodtgjørelse til C med kr 200 per skyssdag. Etter fylkeskommunens uttalelse i brev 2. juli 2009 var dette tilskuddet ment å dekke «utgifter til bruk av båten og en liten godtgjørelse for frakt av eleven.» Skyssgodtgjørelsen gjaldt en strekning som ifølge fylkeskommunen utgjør 3 km t/r. I brevet 22. juli 2009 fremla klageren dokumentasjon han mente viste at denne strekningen bare var 370 meter t/r. Fylkeskommunen har ikke tilbakevist dette.

Fylkeskommunen har ikke gått nærmere inn på hvilken kilometersats den har benyttet ved fastsettelsen av skyssgodtgjørelsen, utover å nevne at den er skjønnsmessig fastsatt. Selv om man trekker fra «en liten godtgjørelse for frakt av eleven», har C fått innvilget en skyssgodtgjørelse per km for bruk av egen båt som er høyere enn As. Da det er tale om «en liten godtgjørelse», antas utgiftene til bruken av båten å utgjøre den vesentligste delen av den totale summen på skyssgodtgjørelsen (kr 200). Det antas også at disse utgiftene med dette overstiger den skyssgodtgjørelsen A ble innvilget.

For vurderingen her er det ikke nødvendig å legge til grunn et nøyaktig beløp eller en nøyaktig båtstrekning, så lenge det kan konstateres at A har fått et beløp til dekning av utgifter til transport som faktisk er lavere per km enn det C har fått dekket.

Sakene har altså blitt forskjellsbehandlet på to måter. For det første var det bare i Cs sak at det ble betalt vederlag for foresattes arbeidsinnsats. For det annet er skyssgodtgjørelsen fastsatt høyere i Cs sak enn i As.

Opplæringslova § 7-1 første og annet ledd lyder slik:

«Elevar i 2.–10. årstrinn som bur meir enn fire kilometer frå skolen har rett til gratis skyss. For elevar i 1. årstrinn er skyssgrensa to kilometer. Elevar som har særleg farleg eller vanskeleg skoleveg har rett til gratis skyss utan omsyn til veglengda.

Når det er nødvendig, har elevar rett til gratis båttransport utan omsyn til reiselengda.»

Reglene for elever i videregående skole er gitt i opplæringslova § 7-2 første ledd første og annet punktum, som er sitert under punkt 1.1.

Som det fremgår av § 7-1, har elever i grunnskolen som oppfyller avstandsvilkåret, en ubetinget rett til gratis skyss. Elever i den videregående skolen som oppfyller avstandsvilkåret, har rett til enten gratis skyss eller full skyssgodtgjørelse, jf. § 7-2. Det er presisert i forskriften § 10-1 at fylkeskommunen kan velge om elever i videregående skole skal få gratis skyss eller full skyssgodtgjørelse.

Forskriften § 10-2 gir nærmere regler om hva som ligger i «full skyssgodtgjersle» for skyss av elever i den videregående skolen. Dette innebærer etter første ledd annet punktum at «dei naudsynte faktiske skysskostnadane for eleven blir dekt.»

Alternativet om å få dekket full skyssgodtgjørelse gjelder bare for elever i den videregående skolen. Det er imidlertid klart at fylkeskommunen kan overlate til grunnskoleelevens foresatte å besørge skyss mot full skyssgodtgjørelse dersom partene blir enige om det, jf. Ot.prp. nr. 46 (1997-1998) kapittel 31, merknader til § 7-1:

«Etter avtale med den som er ansvarleg for å oppfylle retten for eleven til skyss (kommunen eller fylkeskommunen), kan foreldra ordne skyssen sjølv. I slike tilfelle skal dei nødvendige, faktiske kostnadene til foreldra dekkjast.»

Fylkeskommunen har i saken tatt ordlydsforskjellen i opplæringslova §§ 7-1 og 7-2 til inntekt for at elever i videregående skole ikke har den samme skyssretten som elever i grunnskolen. Det siteres fra fylkeskommunens brev hit 16. mars 2009:

«Slik fylkeskommunen ser saken, har lovgiver ved å fastsette at grunnskoleelevene har rett til gratis skyss mens elevene i videregående skole har rett til gratis skyss eller full skyssgodtgjørelse, som i forskrift for bruk av bil er fastsatt lavere enn kilometersatsen inntatt i særavtalen (…), lagt opp til en forskjellsbehandling av elevene.

…

I denne saken er det åpenbart at eleven C og eleven A er blitt forskjellsbehandlet og det burde klart fremkommet at grunnen til dette var at C var grunnskoleelev og A elev i den videregående skole.»

Slik jeg forstår fylkeskommunen, legges det til grunn at §§ 7-1 og 7-2 begge regulerer to forhold; hvem som skal stå ansvarlig for gjennomføringen av transporten i henholdsvis grunnskolen og den videregående skolen, og hva som kan kreves dekket dersom foresatte skal stå for gjennomføringen av skyssen.

Ordlydsforskjellen mellom bestemmelsene må etter min mening ses i sammenheng med forskjellen i plikten til å gjennomføre transporten av elevene; mens grunnskoleelever har krav på at fylkeskommunen besørger skyssen, har ikke fylkeskommunen den samme plikten overfor elever i den videregående skolen. Fylkeskommunen har her muligheten til å overlate selve gjennomføringen av skyssen til eleven.

Forskjellen i plikten til å stå for den praktiske gjennomføringen av skyssen kan vanskelig ses å få betydning for størrelsen på godtgjørelsen. At størrelsen på skyssgodtgjørelsen må settes lik i saker i grunnskolen og i den videregående skolen, støttes av forskriften § 10-2 (om skyss i den videregående skolen) sett i sammenheng med forarbeidenes merknader til § 7-1 (om skyss i grunnskolen), om at det er de nødvendige, faktiske kostnadene som kan kreves dekket i begge tilfeller.

Fylkeskommunen har vist til at satsen for full skyssgodtgjørelse (i den videregående skolen) er fastsatt lavere enn kilometersatsen inntatt i statens særavtale (som ifølge fylkeskommunen skal benyttes i grunnskolen), og foretatt en slutning om at det også på denne bakgrunn er lagt opp til en forskjellsbehandling. Jeg kan ikke se at det noe sted er oppstilt en plikt for fylkeskommunen til å benytte satsene i statens særavtale ved utbetaling av skyssgodtgjørelse i grunnskolen. Grunnen til at det ikke finnes en egen forskrift om hva som anses som full skyssgodtgjørelse i grunnskolen, lik forskriften til opplæringslova § 10-2, må antas å være at loven ikke eksplisitt åpner for at foreldrene selv, etter avtale, kan sørge for skyssen. Hensynet til likebehandling med skyssaker i den videregående skolen tilsier at det er syketransportforskriften som skal legges til grunn, og jeg kan derfor ikke være enig i fylkeskommunens slutning om at forskjellen i satsene tilsier forskjellsbehandling av grunnskoleelever og elever i videregående skole.

Jeg har etter dette kommet til at skyssgodtgjørelsen for elever i den videregående skolen skal beregnes på samme måte som der fylkeskommunen etter avtale overlater til grunnskoleelevens foresatte å besørge skyss mot full skyssgodtgjørelse.

Vederlag til foresatte for arbeidsinnsats

Som nevnt ovenfor, har opplæringslova §§ 7-1 og 7-2 lagt opp til en viss forskjellsbehandling av grunnskoleelever og elever i videregående skole, da grunnskoleelever har rett til gratis skyss, mens elever i den videregående skole kan måtte finne seg i å måtte ordne med egen skyss mot full skyssgodtgjørelse, dersom fylkeskommunen ikke vil besørge transporten.

At grunnskoleelever som blir skysset av sine foreldre, avstår fra å kreve transport besørget av fylkeskommunen, betyr ikke at grunnskoleelevens foresatte har krav på vederlag for arbeidsinnsatsen. Av forarbeidene til opplæringslova fremgår som nevnt at skyssgodtgjørelse til grunnskoleelevers foresatte bare skal dekke nødvendige faktiske skysskostnader. Vederlag for arbeidsinnsats faller utenfor det skyssgodtgjørelsen etter loven er ment å dekke. Dette fremgår også av Kunnskapsdepartementets brev 23. juni 2009 hit:

«Departementet vil understreke at det ved beregning av kostnader som kan kreves dekket, må avgrenses mot andre kostnader enn skysskostnader, for eksempel den arbeidsinnsatsen eleven/de foresatte utfører i forbindelse med skyssen, herunder tapt arbeidsinntekt.»

Brevet gjelder skyss i den videregående skolen, men må på bakgrunn av det jeg tidligere har kommet til, også gjelde for foresattes skyss av grunnskoleelever.

Selv om fylkeskommunen ikke har plikt til å betale vederlag til grunnskoleelevens foresatte for arbeidsinnsats i forbindelse med skyssen, har den likevel adgang til å gjøre dette. I så fall må slikt vederlag gis i alle saker der foresattes hjelp er nødvendig for gjennomføringen av skyssen, med mindre det foreligger en saklig grunn for ikke å likebehandle sakene.

Fylkeskommunen viste i brev 2. juli 2009 til at godtgjørelsen i forbindelse med skyss av C hadde «bakgrunn i at dette er en grunnskoleelev som er avhengig av at andre kjører båten». Denne begrunnelsen må forstås på den måten at siden A var gammel nok til å kjøre båt selv og således ikke trengte å ha med seg noen i båten, var det ikke grunnlag for å betale godtgjørelse for frakt av henne.

Det må antas at også A var avhengig av å ha med foresatte i båten, all den tid hun var under 18 år og hadde behov for biltransport fra Y til Z. At A var gammel nok til å føre båten selv, har i denne anledningen ingen betydning så lenge hun ikke kunne komme seg til skolebussen uten foresattes hjelp. Fylkeskommunens begrunnelse for vederlag for arbeidsinnsats i saken til C gjør seg derfor også gjeldende i As tilfelle. Ettersom det ble betalt godtgjørelse for frakt av C, skulle det også for As foresatte ha vært vurdert å utbetale godtgjørelse for frakt av A, i tillegg til selve skyssgodtgjørelsen, i hvert fall frem til hun fylte 18 år.

Fylkeskommunen uttalte i brevet 16. mars 2009 følgende om beregningen av vederlag for arbeidsinnsats ved skyss av grunnskoleelever:

«Skysstilskuddet i saker som gjelder privat båtskyss fastsettes skjønnsmessig. Fylkeskommunen kan ikke se at det vil være mulig å ha faste retningslinjer, eksempelvis fast sats pr. kilometer. Forholdene i den enkelte sak vil kunne variere. Forhold som kan virke inn på hvilket skysstilskudd som tilbys kan eksempelvis være hvorvidt den som utfører skyssen frakter flere barn, hvorvidt personen også frakter andres barn, hvorvidt personen uansett skal bruke båten for selv å komme seg på arbeid osv.»

Jeg er enig i at det ikke er naturlig for fylkeskommunen å ha faste retningslinjer for beregningen av vederlaget, men minner om kravet om likebehandling og ensartet praksis.

Størrelsen på skyssgodtgjørelsen

Skyssgodtgjørelse for skyss av elever skal som nevnt ovenfor, i utgangspunkt utmåles med grunnlag i samme satser, og skal dekke de samme kostnader uavhengig av om eleven er i grunnskolen eller i den videregående skolen. Fylkeskommunen har ikke vist til noe annet grunnlag for forskjellsbehandlingen enn at A er elev i den videregående skolen, mens C er grunnskoleelev. Da det ikke er anledning etter loven til å behandle saker om skyssgodtgjørelse for elever på forskjellige trinn forskjellig, og fylkeskommunen ikke har vist til noen annen grunn for forskjellsbehandlingen, må det sies å foreligge usaklig forskjellsbehandling.

3. Avslutning

På bakgrunn av mine kommentarer foran, vil jeg be fylkeskommunen om å vurdere As søknad om skyssgodtgjørelse for skoleåret 2008/2009 på nytt. Det bør da vurderes om det skal tilkjennes vederlag for foresattes arbeidsinnsats i forbindelse med transporten med båt. Videre må det vurderes om det er vesentlige faktiske forskjeller i skysskostnadene per km med båt for C og A eller om det er andre saklige grunner for ulike kilometersatser.

Ved den nye behandlingen av saken bes fylkeskommunen også ta stilling til klagerens anførsel om manglende opplysning om klagerett i skyssvedtakene fra tidligere år.

Fylkeskommunen har på spørsmål herfra erkjent at begrunnelsene som derfra ble gitt til klageren, ikke på en tilstrekkelig klar måte fikk frem fylkeskommunens generelle rettslige standpunkt som lå til grunn for forskjellsbehandlingen. Jeg finner grunn til å minne om kravene i forvaltningsloven § 25 til begrunnelsens innhold.