Sakens bakgrunn og våre undersøkelser
I forbindelse med ombudsmannens innhenting av saksdokumenter i to klagesaker som gjaldt ansettelser i Stavanger kommune, informerte kommunen ombudsmannen om at den ikke opererer med innstillinger ved ansettelser fordi den ikke har noen ansettelsesnemnd. I den ene av de to sakene ble det dessuten opplyst til ombudsmannen at ansettelsen var skjedd uten at det var truffet noe vedtak.
På denne bakgrunn besluttet ombudsmannen å undersøke av eget tiltak og på generelt grunnlag rutinene for kommunens saksbehandling i ansettelsessaker.
Kommunen redegjorde for sine rutiner, og oversendte blant annet personalreglementet om ansettelser og maler til intervju og til oppsummering av ansettelsesprosessen. Standardmalene var utarbeidet for å sikre at prosessene dokumenteres skriftlig. Det var etter kommunens mening ikke tvilsomt at avgjørelser om ansettelser er enkeltvedtak i henhold til forvaltningsloven og at forvaltningsrettslige prinsipper da skal legges til grunn. At det i forbindelse med en ansettelsessak til behandling hos ombudsmannen var informert om at det ikke har vært truffet noe vedtak, var derfor upresist.
Kommunen viste til at ansettelsesreglementet og retningslinjene er utarbeidet slik at hovedpunktene skal nedtegnes skriftlig.
Ombudsmannens syn på saken
Ombudsmannen har i flere uttalelser understreket viktigheten av at hovedpunktene i en ansettelsesprosess skal nedtegnes skriftlig. Blant annet er det i vår sak 2015/938, hvor ombudsmannen av eget tiltak og på generelt grunnlag tok opp med Kommunal- og moderniseringsdepartementet skriftlighet i ansettelsessaker, uttalt at hovedpunktene i en ansettelsesprosess skal nedtegnes skriftlig. Uttalelsen er tilgjengelig på ombudsmannens nettsider og på Lovdata.
Ansettelser i det offentlige vil normalt styres av kvalifikasjonsprinsippet. Prinsippet innebærer at det er den best kvalifiserte søkeren som skal ansettes, blant annet for å oppnå en best mulig utnyttelse av offentlige midler. For å sikre at ansettelsene er i tråd med kvalifikasjonsprinsippet, må det settes krav til saksbehandlingen.
Hver ansettelse utgjør et enkeltvedtak. Dette betyr at flere av forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer til anvendelse, for eksempel kravet til sakens opplysning i
§ 17. For øvrig er det et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Et utslag av dette prinsippet finner vi i forvaltningsloven §§ 24 og 25, som gir parter rett til begrunnelse. Bestemmelsene gjelder riktignok ikke direkte i ansettelsessaker, men selv om en søker ikke har krav på begrunnelse, må ansettelsesmyndighetenes avgjørelser være saklige.
Når det ikke utarbeides skriftlig begrunnelse til partene, er det desto viktigere å sikre at det i ettertid blir mulig å kontrollere at ansettelsesprosessen har vært saklig og forsvarlig. Dette er spesielt viktig for at ombudsmannskontrollen skal bli effektiv. Av denne grunn bør derfor hovedpunktene i ansettelsesprosessen nedtegnes skriftlig. Erfaring viser at skriftlighet også er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakerne, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse.
Som nevnt er det et krav til at vedtak skal være saklig begrunnet. Normalt vil det foreligge en innstilling hvor det fremgår hva innstillende myndighet har vektlagt ved den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen. Selv om kommunen ikke opererer med en innstillende myndighet og ansettelsesnemnd, men har delegert vedtakskompetansen direkte til nærmeste leder, må det likevel utarbeides et dokument hvor vurderingen av kandidatene fremgår. Uten en begrunnet innstilling eller annet tilsvarende dokument vil det være vanskelig å etterprøve om saken var godt nok opplyst før ansettelsesvedtaket ble fattet, at skjønnet var forsvarlig og at det ikke ble tatt utenforliggende hensyn. En god skriftlig kvalifikasjonsvurdering er altså avgjørende for etterprøvbarheten av ansettelsesvedtaket.
Videre bør det i det minste også nedtegnes hovedpunkter fra intervju og fra referanseinnhenting, der det foretas.
Ombudsmannen tar til etterretning kommunens erkjennelse av at manglende skriftlig dokumentasjon i ansettelsessakene kan reise spørsmål om ansettelsesprosessene er forsvarlig gjennomført. Kommunen mener likevel at det ikke er grunn til å tro at prosessene ikke har vært i tråd med kvalifikasjonsprinsippet. Om dette viser ombudsmannen til avslutningene herfra i den enkelte sak. Generelt er det imidlertid grunn til å understreke at mangelfull skriftlig nedtegning av hovedpunktene i ansettelsessaker nettopp gjør det vanskelig å konkludere med om ansettelsene er skjedd i tråd med kvalifikasjonsprinsippet.
I svaret til ombudsmannen har kommunen redegjort for at «etter det er bestemt hvem som skal få tilbud om en stilling, skal leder lage en kort skriftlig oppsummering av ansettelsesprosessen som skal arkiveres i ansettelsessaken». Ombudsmannen vil understreke det som fremgår ovenfor om at skriftlighet underveis i ansettelsesprosessen er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakerne, og at det på den måten er et verktøy for å finne frem til den best kvalifiserte søkeren. En nedtegnelse av hovedpunktene etter at ansettelsen er gjennomført, vil derfor som regel ikke være tilstrekkelig til å oppfylle kravet til skriftlighet slik det er lagt til grunn herfra.
Videre har ombudsmannen merket seg at kommunen i forbindelse med det pågående arbeidet med revidering av ansettelsesreglement og retningslinjer vil få på plass bedre rutiner, slik at kravet til skriftlighet blir etterlevd. Kommunen bes sørge for at det skjer i samsvar med det som fremgår her. Bruk av standardmaler underveis i ansettelsesprosessen kan være virkningsfullt, men det er likevel viktig at det foretas tilstrekkelig konkrete og individuelle vurderinger i den enkelte ansettelsesprosess.
Konklusjon
Kravet til skriftlighet i ansettelsessaker innebærer at hovedpunktene i saken må nedtegnes skriftlig. Særlig viktig er det at det er foretatt en skriftlig sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av de aktuelle søkerne. Kommunen bes sørge for at det pågående arbeidet med revidering av ansettelsesreglement og retningslinjer er i samsvar med det som her er nevnt, og sikre at dette følges ved fremtidige ansettelser.