Sakens bakgrunn
A søkte våren 2018 på en fast stilling som politibetjent ved X politistasjon. Han ble innkalt til intervju og deretter innstilt av innstillingsrådet. Han ble rangert slik at han da lå an til å bli tilbudt en av flere faste stillinger.
Da ansettelsesrådet behandlet saken, ble det besluttet å fjerne A fra listen over innstilte. Noen begrunnelse fremgikk ikke av protokollen, men A fikk opplyst fra politidistriktet at han etter en helhetsvurdering ikke ble funnet å oppfylle utlysningstekstens krav. Han brakte deretter saken inn for ombudsmannen.
Våre undersøkelser
Sakens dokumenter ble innhentet fra Y politidistrikt, og etter en gjennomgang besluttet vi å undersøke saken nærmere. Politidistriktet ble bedt om å redegjøre for hva som var årsaken til at ansettelsesrådet strøk klageren fra listen. Videre ble det stilt spørsmål om det fantes skriftlig dokumentasjon tilknyttet de vurderinger som ble gjort i den forbindelse, eksempelvis referat fra møtet i ansettelsesrådet.
Politidistriktet svarte at klageren ble ansett som kvalifisert for stillingen. Basert på en helhetsvurdering ble han likevel vurdert å ikke nå opp i konkurranse med de resterende innstilte søkerne. Politidistriktet ga en nærmere begrunnelse for dette synet, og hva vurderingen bygget på. Denne begrunnelsen er unntatt innsynsrett for klageren, og gjengis ikke her. Vårt spørsmål om det fantes skriftlig dokumentasjon tilknyttet ansettelsesrådets vurdering, ble ikke besvart.
Klageren fikk oversendt en egen versjon av politidistriktets redegjørelse, der de deler som var unntatt fra innsyn, var sladdet. I denne versjonen fremgikk det blant annet at arbeidsgiver mente at han var kvalifisert for stillingen, bare ikke blant de best kvalifiserte. Han fremla da en kopi av en e-post fra en HR-rådgiver i politidistriktet som uttalte at ansettelsesrådet strøk ham fra innstillingen «da de etter en helhetsvurdering har vurdert at du ikke oppfyller kravene til utlysningsteksten». Klageren redegjorde nærmere for hvorfor han mente seg godt kvalifisert etter utlysningsteksten. Han stilte seg også undrende til hvorfor han ikke er nevnt i ansettelsesprotokollen i det hele tatt. Dersom han var kvalifisert, slik ansettelsesrådet nå uttaler, er det vanskelig å forstå hvorfor han ble tatt helt ut av listen fremfor å bli rangert på en annen plass.
Klagers kommentarer er forelagt politidistriktet, som ikke har hatt ytterligere merknader i saken.
Ombudsmannens syn på saken
1. Skriftlighetskravet i ansettelsessaker
Hovedregelen ved offentlige ansettelser er at kvalifikasjonsprinsippet er styrende. Det vil si at det er den best kvalifiserte søkeren som skal ansettes. For å sikre at ansettelser i det offentlige skjer i tråd med dette prinsippet, må det settes krav til saksbehandlingen.
Hver ansettelse utgjør et enkeltvedtak. Dette betyr at flere av forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer til anvendelser, for eksempel kravet til sakens opplysning i
§ 17. Ellers er det et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Et utslag av dette prinsippet finner vi også i §§ 24 og 25, som gir parter rett til begrunnelse. Disse bestemmelsene gjelder ikke direkte i tilsettingssaker, men selv om en søker ikke har krav på begrunnelse, må tilsettingsmyndighetenes avgjørelser være saklige.
Når det ikke utarbeides skriftlig begrunnelse til partene, blir det desto viktigere å sikre at det i ettertid blir mulig å kontrollere at tilsettingsprosessen har vært saklig og forsvarlig. Dette er spesielt viktig for at ombudsmannskontrollen skal bli effektiv. Tilsettingsorganet må derfor innrette sin virksomhet slik at disse grunnleggende kravene ivaretas på alle trinn i prosessen. Konsekvensen av dette er at hovedpunktene i tilsettingsprosessen bør nedtegnes skriftlig.
Erfaring viser også at skriftlighet er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakere, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Nedtegnelser vil også lette andres tilgang til de avgjørende punktene i saken, noe som igjen bidrar til å sikre likebehandling. Hensynet til bevissikring og sakens opplysning tilsier også at ansettelsesorganet nedtegner sine vurderinger og hvilket faktisk grunnlag avgjørelsen bygger på. Dette reduserer også faren for mistanke om at avgjørelsen bygger på utenforliggende eller usaklige hensyn.
For en nærmere redegjørelse for innholdet i kravet, se eksempelvis også ombudsmannens uttalelse i sak 2015/938, publisert på ombudsmannens hjemmeside. Kravet til skriftlighet er videre omtalt i forarbeidene til statsansatteloven, se Ot.prp.94 L (2016-2017) s. 78.
I nærværende sak fremstår kravet til skriftlighet som godt ivaretatt frem til og med innstillingen. Fra dette trinnet i saksbehandlingen, altså etter at ansettelsesrådet overtok saken, er det ikke oversendt annet skriftlig materiale enn protokollen. Klageren var i utgangspunktet innstilt som nr. 4, og lå dermed an til å bli tilbudt en av flere ledige stillinger. I ansettelsesprotokollen er klagerens navn strøket, men det er ikke begrunnet hvorfor, og hans navn fremgår ingen steder i dette dokumentet. Vårt spørsmål om det finnes noe skriftlig dokumentasjon tilknyttet vurderingen som ble gjort da klagerens navn ble strøket, er ikke besvart fra politiets side. Ombudsmannen legger derfor til grunn at skriftlig dokumentasjon ikke finnes.
Mangelen på nedtegner fra ansettelsesrådets side er ikke i samsvar med kravet til skriftlighet i ansettelsessaker som redegjort for over. Videre synes det også å utgjøre et brudd på politiets eget personalreglement. I «Personalreglement for politidirektoratets med underliggende enheter» § 11 nr. 6 heter det: «I tilfeller hvor rådet i en ansettelsessak endrer/avviker fra rekkefølgen for de innstilte/foreslåtte, skal det angis en begrunnelse for dette i protokollen.»
Politidistriktet har, i anledning denne klagesaken, redegjort for kvalifikasjonsvurderingen som lå til grunn for ansettelsesrådets endring av innstillingen. En slik etterfølgende redegjørelse er egnet til å opplyse saken, men er likevel ikke tilstrekkelig for å sikre at behovet for etterrettelighet er ivaretatt, ei heller helt egnet til å gi borgerne full tillitt til prosessen. At begrunnelsen gitt av politidistriktet til klageren i e-post 20. juni 2018 ikke helt samsvarer med den som ble gitt under saksgangen for ombudsmannen, illustrerer denne problemstillingen.
Videre er saken et godt eksempel på at en effektiv ombudsmannskontroll avhenger av tilstrekkelig skriftlig dokumentasjon. Dersom begrunnelsen som ble gitt under saksgangen for ombudsmannen hadde fremkommet av sakens dokumenter, hadde det mest sannsynlig ikke vært nødvendig å foreta nærmere undersøkelser i saken.
Som nevnt fremstår skriftligheten i denne saken som godt ivaretatt frem til og med innstillingen. Dersom ansettelsesrådet hadde tiltrådt innstillingen, hadde det nok også vært tilstrekkelig med en protokoll utformet som i denne saken. Når ansettelsesrådets vurdering likevel har vært en annen, må disse vurderingen nedtegnes.
Y politidistrikt bes om å merke seg dette for fremtidige ansettelsessaker. Politidistriktet bes også vurdere om det er grunn til å gjennomgå aktuelle rutiner for opplæring av involverte i ansettelsesprosesser.
Ansettelsesprosessen er gjennomført og avsluttet, og de ansatte er ikke part i saken for ombudsmannen. Påpekte feil i form av manglende skriftlighet får ikke betydning for ansettelsene som er gjort.
2. Kvalifikasjonsvurderingen
Som nevnt over var kvalifikasjonsprinsippet styrende for denne ansettelsesprosessen. Prinsippet er nedfelt i statsansatteloven § 3 første ledd, som fastslår at det er den best kvalifiserte søkeren som skal ansettes, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift. Videre sier andre ledd at det ved vurderingen hvem som er best kvalifisert, skal legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningen.
Klageren har på e-post i etterkant fått opplyst fra en HR-rådgiver i politidistriktet at han ble strøket fra innstillingen fordi han «ikke fyller kravene i utlysningsteksten». Dette forsto klageren slik at han ikke ble funnet kvalifisert for stillingen, noe ombudsmannen slutter seg til som en naturlig tolkning av en beskjed om at han ikke oppfylte utlysningstekstens krav. Politidistriktet har i redegjørelsen hit understreket at dette likevel ikke var tilfelle. Klageren ble vurdert å være kvalifisert, men altså ikke blant de best kvalifiserte.
Det er uheldig at det ikke finnes mer tidsnær dokumentasjon som kan bekrefte hvilken vurdering som ble gjort på ansettelsestidspunktet, men ombudsmannen må likevel legge denne siste redegjørelsen til grunn i saken.
Innstillingsrådet rangerte klageren slik at han lå an til å bli tilbudt en av flere ledige stillinger. Ansettelsesrådet tiltrådte ikke denne innstillingen, og fjernet klageren fra listen over innstilte. Klageren har overfor ombudsmannen anført at denne første innstillingen var riktig.
Politidistriktet har gitt en nærmere begrunnelse for ansettelsesrådets kvalifikasjonsvurdering. Denne begrunnelsen er unntatt fra klagers innsyn, og kan ikke gjengis her. Generelt er det likevel slik at en vurdering av hvem som er best kvalifisert for en stilling, i stor grad er skjønnsmessig. Særlig gjelder dette for stillinger som stiller høye krav til personlige egenskaper, noe som må sies å være tilfelle for politibetjentstillinger.
Ombudsmannskontrollen begrenser seg da til å vurdere om det hefter feil ved skjønnet, for eksempel om det ble lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn, eller om vedtaket framstår som «klart urimelig». Begrunnelsen som politidistriktet nå har gitt, fremstår som saklig. Vurderingen synes også å bygge på et tilstrekkelig opplyst faktisk grunnlag. Uten nærmere holdepunkter for at det er tatt utenforliggende hensyn, må saken på dette punkt avsluttes med den redegjørelsen politidistriktet har gitt. Ombudsmannen har følgelig ikke grunnlag for å rette kritikk mot den ansettelsen som er foretatt.
Konklusjon
At ansettelsesrådet ikke dokumenterte skriftlig vurderingen av klagerens kvalifikasjoner, er i strid med kravet til skriftlighet i ansettelsessaker. Dette er heller ikke i samsvar med politiets eget personalreglement. Politidistriktet bes merke seg dette, og følge opp egne rutiner i fremtidige ansettelsessaker. Slik saken i etterkant er blitt opplyst for ombudsmannen, er det ikke grunnlag for å rette kritikk mot selve kvalifikasjonsvurderingen ansettelsesrådet foretok.