Soningstilbudet til forvaringsdømte som venter i kø for plass på forvaringsavdeling

Sakens bakgrunn
Våre undersøkelser
Sivilombudets syn på saken
Oppsummering med anbefalinger

Sakens bakgrunn

Sivilombudet har av eget tiltak, jf. sivilombudsloven § 15, undersøkt med Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI) situasjonen for forvaringsdømte som soner i ordinært fengsel mens de venter i kø for plass på forvaringsavdeling.

Bakgrunnen for undersøkelsen er at ombudet i forbindelse med behandlingen av en klagesak, innhentet informasjon fra KDI om personer som soner forvaringsstraff i ordinær fengselsavdeling på grunn av mangel på forvaringsplasser. Informasjonen vi fikk viste at det var 33 forvaringsdømte som ventet på forvaringsplass i april 2023, og nesten halvparten hadde ventet i mer enn 2 år.

Våre undersøkelser

I brev herfra 17. oktober 2023 ble KDI bedt om å besvare flere spørsmål om forvaringsdømte som venter i kø for plass på forvaringsavdeling. Etter å ha fått svar, stilte vi oppfølgingsspørsmål i brev 5. desember 2023. Oppsummert knyttet spørsmålene seg til følgende temaer:

• Praksis for innsettelse i ordinært fengsel i påvente av plass på forvaringsavdeling.

• Soningstilbudet forvaringsdømte får i ordinært fengsel mens de venter i kø.

• Ventetidens konsekvenser for forvaringsdømtes mulighet til å oppnå progresjon i straffegjennomføringen.

• Risiko for menneskerettighetsbrudd for forvaringsdømte som venter lenge i kø.

KDI opplyste at antallet forvaringsinnsatte har økt kraftig de seneste årene. KDI la ved en oversikt som viser at det fra 2017 har vært en stadig økende underdekning i antall forvaringsplasser. Ifølge KDI er årsakene dels at det idømmes flere forvaringsdommer enn tidligere og dels at forvaringsinnsatte generelt soner lenger. Sistnevnte har ifølge KDI en viss sammenheng med en fengselspopulasjon preget av betraktelig mer psykisk uhelse og sammensatte og komplekse utfordringer og behov. KDI har fremmet forslag om økt bevilgning til forvaringsplasser i ulike sammenhenger, og utfordringen er omtalt i deres årsrapport for 2022.

Per i dag er det 100 forvaringsplasser på høyt sikkerhetsnivå. Til sammenlikning var det 82 plasser i 2020. I tillegg er det 12 utslusningsplasser i fengsler på lavere sikkerhetsnivå. Det totale antallet innsatte dømt til forvaring var 160 per september 2023. På grunn av plassmangelen må en del innsettes på ordinær avdeling og settes i kø for plass på forvaringsavdeling. Per november 2023 var det 25 forvaringsdømte i kø, og nesten halvparten hadde ventet i mer enn 2 år. KDI opplyste at direktoratet jobber med en opptrappingsplan, med mål om å trinnvis øke antall forvaringsplasser innenfor gjeldende budsjettrammer. Det er planlagt for 6 til 8 nye plasser i løpet av 2024.

KDIs ytterligere svar vil bli nærmere omtalt i tilknytning til de ulike drøftelsene under.

Sivilombudets syn på saken

1. Innledning

Underdekningen i antallet forvaringsplasser fører til at mange forvaringsdømte må starte soningen i ordinære fengsler i påvente av plass på forvaringsavdeling. Mange må vente lenge.

Det overordnede spørsmålet for Sivilombudet er lovligheten av kriminalomsorgens praksis.

I punkt 2 vil vi gjennomgå hva forvaring er, hvilket innhold forvaringsstraffen skal ha og hvilke regler som gjelder for innsetting av forvaringsdømte. I punkt 3 gjennomgår vi relevante menneskerettslige krav til forvaringsstraffens innhold.

I punkt 4 vil ombudet gjennomgå og vurdere flere forhold av betydning for lovligheten av kriminalomsorgens praksis med innsettelse av forvaringsdømte i ordinært fengsel på grunn av plassmangel på forvaringsavdeling. Til enkelte av punktene vil ombudet komme med anbefalinger til KDI. En oppsummering av ombudets funn og anbefalinger vil bli gitt i punkt 5.

2. Rettslige utgangspunkter

2.1 Hva er forvaringsstraff?

Dagens forvaringsordning ble innført i 2002, etter et langvarig og omfattende lovarbeid.

Forvaring er en tidsubestemt frihetsstraff som kan idømmes når ordinær fengselsstraff ikke anses tilstrekkelig til å verne andres liv, helse eller frihet, jf. straffeloven § 40. Formålet med forvaringsinstituttet er først og fremst å verne samfunnet mot ny alvorlig kriminalitet fra den forvaringsdømtes side.[1]

Straffeloven § 43 regulerer varigheten av forvaringen. Ved dom på forvaring skal det fastsettes en tidsramme som vanligvis ikke bør overstige 15 år, og som ikke kan overstige 21 år. Tidsrammen kan forlenges med inntil 5 år av gangen hvis domstolen konkluderer med at gjentagelsesfaren er til stede. Det er ingen øvre grense for forvaring, slik at straffen kan vare livet ut. Forvaring er derfor en inngripende reaksjon.

Prøveløslatelse kan tidligst begjæres ett år etter at forvaringsdommen er endelig.[2] Er det fastsatt minstetid, kan imidlertid den domfelte ikke løslates på prøve før etter minstetidens utløp. Etter straffeloven § 43 andre ledd bør retten fastsette en minstetid.[3] Det fremgår av forarbeidene at minstetiden skal være en skranke mot tidlig prøveløslatelse.[4] Minstetiden blir i tråd med formålet normalt fastsatt med utgangspunkt i når prøveløslatelse etter en tidsbestemt fengselsstraff kunne ha skjedd.[5]

Prøveløslatelse kan bare innvilges dersom det ikke lenger foreligger en nærliggende fare for at den forvaringsdømte vil begå en ny forbrytelse av den art som er nevnt i straffeloven § 40 første ledd.[6] Spørsmålet er om det har inntrådt endringer i lovbryterens atferd og sosiale eller personlige funksjonsevne, som innebærer at retten har en annen vurdering av gjentakelsesfaren enn i forvaringsdommen.[7]

2.2 Hvilket innhold skal forvaringsstraffen ha?

Det er et grunnleggende prinsipp i det norske straffesystemet at alle domfelte skal tilbakeføres til samfunnet. Et av hovedmålene til kriminalomsorgen er derfor å legge forholdene til rette for at domfelte skal kunne gjøre en egen innsats for å motvirke nye straffbare handlinger.[8]

Fordi forvaringsstraffen er tidsubestemt og at varigheten skal vurderes ut fra den forvaringsdømtes personlighetsutvikling og graden av tilbakefallsfare til enhver tid, er det avgjørende at forvaringsdømte gis mulighet til å endre sin adferd under soningen.[9] En klar forutsetning for innføringen av forvaringsstraffen var derfor at den skulle ha et annet innhold og være mer individuelt tilrettelagt enn ordinær fengselsstraff.[10] Departementet uttalte blant annet følgende:

«… [D]e særreaksjonsdømte står i en spesiell stilling. For det første er særreaksjonen tidsubestemt, og dette bør etter departementets syn kompenseres ved et særlig egnet soningstilbud. For det andre skal den særreaksjonsdømte undergis en løpende farlighetsvurdering. Departementet mener det her må være et mål å søke å påvirke den domfeltes personlighetsutvikling, og mener et soningsopplegg i regi av et tverrfaglig ekspertteam best kan legge grunnlaget for dette».[11]

Innenfor sikkerhetsmessig forsvarlige rammer skal den forvaringsdømte gis mulighet til å endre sin adferd og tilpasse seg et liv i frihet, jf. forvaringsforskriften § 2. Forskriften § 3 regulerer innholdet i forvaringen:

«Innholdet i forvaringsstraffen skal ta utgangspunkt i forvaringsdømtes kriminalitet og tilpasses den enkeltes særlige forutsetninger og behov.

Aktuelle tiltak skal utformes med sikte på å påvirke og endre den forvaringsdømtes atferd og gi vedkommende mulighet for å utvikle sin sosiale tilpasningsevne og motvirke ny kriminalitet. Innholdet i forvaringen skal søkes tilrettelagt slik at forvaringsdømte oppnår en gradvis progresjon i gjennomføringen mot full frihet.»

For å kunne tilrettelegge soningsinnholdet, foretas det ved innsettelse på forvaringsavdeling en innledende kartlegging og risikovurdering av forvaringsdømte.[12] Den forvaringsdømtes behov for helsetjenester og andre tiltak som kan bidra til rehabilitering og sosial tilpasning skal også vurderes, og det skal tilbys fremtidsplanlegging i samsvar med kriminalomsorgens sentrale rundskriv. Den domfelte skal også få egen kontaktbetjent, og det bør opprettes en ansvarsgruppe med sikte på tilrettelegging av straffegjennomføringen og forberedelse av prøveløslatelsen.[13] Kartlegging og observasjon er også nødvendig for å vurdere og dokumentere om den domfelte har oppnådd så stor grad av endring i sin adferd og personlighet at prøveløslatelse er forsvarlig.[14]

Med utgangspunkt i kartlegging og risikovurdering av den enkelte, har forvaringsavdelingen spesielle forutsetninger for å tilrettelegge et hensiktsmessig tilbud. Forvaringsavdelinger er bygningsmessig tilpasset, har høyere bemanning, bred fagkompetanse, og tilbud om individuelt tilrettelagte påvirkningsprogrammer og andre tiltak.[15] Viktige elementer er tiltak som atferdstrening, lovbruddsrelatert og annen programvirksomhet, undervisning og fritidsaktiviteter.[16]

2.3 Innsetting av forvaringsdømte

For å sikre at forvaringsstraffen får et annet innhold enn ordinær straff, følger det av straffegjennomføringsloven § 11 tredje ledd at forvaringsinnsatte bør settes inn i avdeling som er særskilt tilrettelagt for denne gruppen domfelte (forvaringsavdeling).

Forvaringsforskriften § 6 slår fast at gjennomføring av forvaring skal påbegynnes i avdeling som er tilrettelagt for domfelte med særlige behov. Senest når dom på forvaring er rettskraftig, skal domfelte søkes overført til slik avdeling. Vedkommende skal som hovedregel ikke plasseres sammen med domfelte som ikke er idømt forvaring. I påvente av plass på forvaringsavdeling, «kan vedkommende likevel plasseres i annet fengsel».[17] Nærmere detaljer om slik plassering følger av kriminalomsorgens retningslinjer:

«Domfelte kan unntaksvis plasseres i annet fengsel eller avdeling i påvente av plass i forvaringsavdeling. Slik innsettelse kan besluttes når akutte bygnings- og bemanningsmessige forhold eller plassmangel gjør det nødvendig».[18]

Det klare utgangspunktet er etter dette at forvaringsinnsatte skal innsettes på forvaringsavdeling. Loven åpner for at det kan gjøres unntak, men i forarbeidene er dette tiltenkt situasjoner der det er hensiktsmessig for den enkelte forvaringsdømte.[19] Midlertidig opphold i vanlig fengsel som følge av plassmangel og kø, er ikke nevnt. Etter forvaringsforskriften med retningslinjer kan imidlertid forvaringsdømte også unntaksvis innsettes i ordinær enhet når det er nødvendig på grunn av blant annet plassmangel. For å sikre at forvaringsdømte får det soningstilbudet som ligger til grunn som klar forutsetning for innføringen av denne straffen, bør slik plassering være midlertidig og forholdene bør legges til rette for å redusere ulempene for domfelte.

3. Menneskerettslige krav til forvaringsstraffens innhold

Lang ventetid for soning på forvaringsavdeling har også en side til Grunnloven og menneskerettighetene.

3.1 Grunnloven § 94 – forbud mot vilkårlig frihetsberøvelse

Det følger av Grunnloven § 92 at «[s]tatens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter». Ifølge Høyesterett betyr dette et «pålegg til domstolene og andre myndigheter om å håndheve menneskerettighetene på det nivå de er gjennomført i norsk rett».[20] Plikten etter Grunnloven § 92 krever derfor at forvaltningen vurderer forholdet til menneskerettighetene der disse er relevante og sentrale for forvaltningens handlinger og avgjørelser.[21]

Den relevante bestemmelsen for vår problemstilling er Grunnloven § 94 første ledd, som oppstiller et forbud mot vilkårlig frihetsberøvelse:

«Ingen må fengsles eller berøves friheten på annen måte uten i lovbestemte tilfeller og på den måte som lovene foreskriver. Frihetsberøvelsen må være nødvendig og ikke utgjøre et uforholdsmessig inngrep.»

Retten til å være fri og ikke bli utsatt for fengsling uten lovhjemmel og i tråd med lovens vilkår, var også erkjent i 1814, og var da reflektert i Grunnloven § 99 første ledd. Ved grunnlovsrevisjonen i 2014 ble frihetsvernet utvidet ved at man i § 94 første punktum også la til andre former for frihetsberøvelse enn fengsling. Det ble imidlertid ikke funnet hensiktsmessig å liste opp de nærmere situasjoner hvor frihetsberøvelse kan skje, etter mønster fra EMK artikkel 5 nr. 1, men innholdet var ment å være det samme. Andre punktum i bestemmelsen ble tilføyd som en presisering av uttrykket vilkårlig, under henvisning til at formålet med EMK artikkel 5 er å forby vilkårlig frihetsberøvelse.[22]

Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser skal i utgangspunktet forstås i lys av sine folkerettslige forbilder, «men likevel slik at fremtidig praksis fra de internasjonale håndhevingsorganene ikke har samme prejudikatsvirkning ved grunnlovstolkningen som ved tolkningen av de parallelle konvensjonsbestemmelsene», jf. Rt-2015-93 avsnitt 57. Det er med andre ord Høyesterett, og ikke konvensjonsorganene, som har ansvaret for å «tolke, avklare og utvikle» Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser.[23]

Ombudet er ikke kjent med praksis fra Høyesterett som tilsier at vernet mot vilkårlig frihetsberøvelse er annerledes etter Grunnloven § 94 enn etter EMK artikkel 5 nr. 1 a. Den videre fremstillingen av de menneskerettslige kravene knyttes derfor til EMK artikkel 5 nr. 1 a.

3.2 EMK artikkel 5 nr. 1 a – forbud mot vilkårlig frihetsberøvelse

De relevante delene av EMK artikkel 5 nr. 1 a lyder i norsk oversettelse slik:

«1. Enhver har rett til personlig frihet og sikkerhet. Ingen må bli berøvet sin frihet unntatt i følgende tilfelle og i samsvar med en framgangsmåte foreskrevet ved lov:

a. lovlig frihetsberøvelse av en person som er domfelt av en kompetent domstol».

For at fortsatt frihetsberøvelse av en forvaringsdømt etter utløpet av minstetiden skal være i samsvar med EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav a, må den skje i samsvar med nasjonal lov og det må være en tilstrekkelig årsakssammenheng mellom dommen og den aktuelle frihetsberøvelsen.[24] Med tiden vil forbindelsen mellom den opprinnelige dommen og den videre frihetsberøvelsen gradvis svekkes, og forbindelsen vil etter hvert kunne brytes slik at frihetsberøvelsen blir vilkårlig og i strid med bestemmelsen.[25]

Det følger av EMDs praksis at det vil kunne utgjøre en krenkelse av bestemmelsen dersom en forvaringsdømt får avslag på prøveløslatelse under henvisning til at domfelte fortsatt utgjør en fare for andre, når domfelte ikke har fått mulighet til å gjennomføre relevante rehabiliterende tiltak eller behandling, se for eksempel Ostermünchner v. Germany 22. mars 2012 (nr. 36035/04) avsnitt 74:

«The Court considers that a decision not to release a detainee as he still posed a threat to the public may be inconsistent with the objectives of the sentencing court’s order for preventive detention if the person concerned is placed and remanded in detention as there was a risk that he would reoffend, but is, at the same time, deprived of the necessary means, such as a suitable therapy, to demonstrate that he was no longer dangerous.»

Domstolen kom i denne saken til at det ikke forelå krenkelse av bestemmelsen fordi det berodde på den innsattes forhold at han ikke hadde gjennomført terapi eller behandling. Det samme var tilfelle i Klinkenbuss v. Germany 25. februar 2016 (nr. 53157/11).

I James, Wells and Lee v. The United Kingdom 18. september 2012 (nr. 25119/09), var det derimot ressursmangler som var årsaken til det manglende tilbudet. Klagerne i denne saken ble idømt fengselsstraff på ubestemt tid i medhold av en ny lovbestemmelse i den britiske straffelovgivningen. Straffen ble ilagt for å beskytte samfunnet, og løslatelse kunne først skje etter utløpet av minstetiden og forutsatte vedtak i løslatelsesnemnd som vurderte risikoen for nytt lovbrudd. Presumpsjonen var at innsatte utgjorde samfunnsfare i noen situasjoner, og domstolenes skjønn ble også begrenset i disse tilfellene, der det ikke var andre alternativer enn dom på tidsubestemt straff.

Klagerne sonet fortsatt i lokale fengsler uten adgang til relevante kurs da minstetiden var utløpt. De ble først overført til fengsler med relevante tilbud henholdsvis 5, 21 og 25 måneder etter utløpet av minstetiden. Selv om EMK artikkel 5 nr. 1 ikke gir innsatte krav på umiddelbar tilgang til enhver form for rehabiliterende kurs de kunne ha behov for, måtte begrensninger på grunn av ressursvurderinger være rimelige i lys av sakens omstendigheter.[26] Når det gjaldt den lange perioden klagerne måtte sone i lokale fengsler uten mulighet til å starte endringsarbeid, ble det i avsnitt 220 uttalt:

«The Court considers it significant that substantial periods of time passed in respect of each of the applicants before they even began to make any progress in their sentences, and this despite the clear guidance in PSO 4700 (see paragraph 215 above)».

Ved vurderingen av om begrensningene i tilgangen på kurs var rimelige, ble det særlig lagt vekt på at straffen ble idømt i medhold av en sterkt kritisert og mangelfull konsekvensutredet lovendring, se avsnitt 220:[27]

«… resource implications are relevant, it is nonetheless significant that the inadequate resources at issue in the present case appeared to be the consequence of the introduction of draconian measures for indeterminate detention without the necessary planning and without realistic consideration of the impact of the measures».

Sammenholdt særlig med den lange forsinkelsen på tilgangen til kurs for klagerne, og at de på tidspunktet for minstetidens utløp ikke hadde hatt noen reell mulighet til å få redusert samfunnsfaren de utgjorde, kom en enstemmig domstol til at klagernes frihetsberøvelse fra minstetiden var utløpt til de fikk relevante rehabiliterende kurs, var vilkårlig og derfor i strid med EMK artikkel 5 nr. 1.

Når det gjelder relevansen av James, Wells og Lee v. The United Kingdom, har KDI i sitt svar til ombudet vist til at flere av faktorene som var avgjørende for at det ble konstatert krenkelse ikke er helt sammenliknbare med dagens situasjon i Norge. KDI viste særlig til de systemiske feilene ved tilblivelsesprosessen for lovendringen, herunder manglende avsetting av midler til å gjennomføre endringen. Ombudet er enig med KDI i at flere sider ved daværende situasjon i England ikke er overførbare til forholdene i Norge. Imidlertid synes det som at også i Norge er det ressurshensyn som er hovedårsaken til eventuelle forsinkelser i tilgangen på egnede tilbud til forvaringsdømte som må sone i ordinært fengsel mens de venter i kø på plass på forvaringsavdeling. Dette vil ombudet komme tilbake til i punkt 4.4.

Oppsummert kan fortsatt frihetsberøvelse etter utløpet av minstetiden for forvaringsinnsatte være vilkårlig og i strid med EMK artikkel 5 nr. 1 a, når den innsatte ikke gis en reell mulighet til å redusere gjentakelsesfaren gjennom egnet behandling og oppfølging. Om det foreligger en krenkelse vil bero på en sammensatt vurdering av sakens omstendigheter. Relevante momenter er blant annet ventetidens lengde og dens lovlighet etter intern rett, om den forvaringsdømte er gitt et alternativt tilbud på ordinær avdeling som gir en reell mulighet til endring, ressurshensyn og hvilke tiltak myndighetene har iverksatt for å avhjelpe situasjonen.

4. Sivilombudets vurderinger og anbefalinger

I dette punktet vil ombudet for det første vurdere om innsettelse i ordinært fengsel er i tråd med regelverket. For det andre vil ombudet vurdere hvilket alternativt tilbud de forvaringsdømte mottar på ordinær avdeling, og i hvilken grad prioriteringskriteriene for køen sikrer tilstrekkelig brede og konkrete vurderinger. Til sist vurderer ombudet risikoen for brudd på menneskerettslige krav til forvaringsstraffens innhold for de forvaringsdømte som fortsatt soner i ordinær avdeling nært opp til minstetidens utløp. Ombudets anbefalinger til KDI er innarbeidet i de ulike underpunktene.

4.1 Praksisen om innsettelse i ordinært fengsel i påvente av plass på forvaringsavdeling

Spørsmålet er om kriminalomsorgens praksis om innsettelse i annet fengsel enn forvaringsavdeling er i tråd med straffegjennomføringsloven, forvaringsforskriften og kriminalomsorgens retningslinjer. Som gjennomgått i punkt 2.3, skal gjennomføringen av forvaringsstraffen som hovedregel påbegynnes i forvaringsavdeling. Forvaringsdømte kan unntaksvis plasseres i ordinær fengselsavdeling i påvente av plass på forvaringsavdeling.[28]

KDI har opplyst at det klare utgangspunktet er at forvaringsdømte skal påbegynne straffen i en forvaringsanstalt/avdeling, og at søknad om å bli overført til slik anstalt/avdeling som hovedregel skjer når dommen på forvaring blir rettskraftig. Som følge av dagens situasjon med kapasitetsutfordring på forvaringsplasser må imidlertid «en del» forvaringsdømte innsettes i ordinært fengsel. KDI har ikke spesifisert nærmere hvor stor andel av de forvaringsdømte med rettskraftig dom dette gjelder. Ut ifra svarene ellers, samt oversikten over soningskøen, er det ombudets forståelse at de langt fleste forvaringsdømte starter soningen i ordinært fengsel. Dette underbygges også av KDIs opplysninger om at dagens situasjon gjør at prosessen med å få overført de forvaringsdømte til en forvaringsavdeling kan ta lang tid. Det er heller ikke gitt sentrale retningslinjer som regulerer hvilke innsatte som eventuelt settes rett inn på forvaringsavdeling og hvilke som først må påbegynne soning i ordinær avdeling og settes i kø.

Selv om regelverket åpner for at forvaringsdømte unntaksvis kan innsettes i ordinær avdeling ved plassmangel, er det klare utgangspunktet at forvaringsinnsatte skal innsettes på forvaringsavdeling, jf. punkt 2.3 over. For ombudet fremstår dagens praksis slik at innsettelse på ordinær avdeling i påvente av plass på forvaringsavdeling er hovedregelen heller enn unntaket. Ved plassmangel må det kreves at myndighetene iverksetter tiltak for å søke å få løst situasjonen så fort som mulig. En vedvarende underdekning i antall forvaringsplasser over år kan etter dagens regelverk ikke begrunne innsetting på ordinær avdeling i et slikt omfang som i dag.

Etter ombudets syn er kriminalomsorgens praksis med svært forsinket overføring til forvaringsavdeling for så mange straffedømte på grunn av langvarig plassmangel, i strid med regelverket og de forutsetninger som lovgiver la til grunn da forvaringsinstituttet ble innført. Som det redegjøres for i punkt 4.4, medfører situasjonen også en klar risiko for at det i enkeltsaker kan forekomme krenkelse av EMK artikkel 5 nr. 1 a.

4.2 Innholdet i soningen for forvaringsinnsatte på ordinær avdeling

Ifølge KDI kan forvaringsdømte oppnå progresjon også i ordinære avdelinger. Når så mange forvaringsdømte må starte gjennomføringen av straffen i ordinær avdeling, oppstår det et spørsmål om hvilket alternativt tilbud de forvaringsdømte mottar mens de venter på plass på forvaringsavdeling. Gjennomføres de grunnleggende rammene for forvaringsstraffen også i ordinært fengsel?

4.2.1 Manglende retningslinjer

KDI har informert om at det ikke er gitt sentrale retningslinjer som regulerer tilbudet til forvaringsdømte som soner i ordinære fengselsenheter. De vil i stor grad få det samme innholdet i straffegjennomføringen som andre innsatte i det aktuelle fengselet.

4.2.2 Innledende kartlegging

Som nevnt punkt 2.2, følger det av retningslinjene om gjennomføring av forvaring at det skal foretas en innledende kartlegging og risikovurdering av forvaringsdømte og deres særlige forutsetninger og behov.[29] Kartleggingen er nødvendig både for å få tilpasset soningsinnholdet og for å få vurdert og dokumentert risiko og adferdsendring.[30]

Som KDI har informert om, får forvaringsdømte også på ordinære fengselsavdelinger tilbud om kartlegging i starten av soningen.[31] Eventuell kartlegging er imidlertid frivillig, og vil uansett ikke være like grundig og målrettet som på en forvaringsavdeling.

Forvaringsdømte er en gruppe med komplekse utfordringer og behov. Ombudet vil trekke frem at en tilstrekkelig grundig og målrettet kartlegging er nødvendig for at det i det hele tatt skal være mulig å få tilpasset soningsinnholdet til den enkeltes særlige forutsetninger og behov.[32] Manglende eller utilstrekkelig innledende kartlegging kan også vanskeliggjøre arbeidet med risikovurdering og dokumentasjon av eventuelle endringer i personlighet og adferd hos den enkelte. Dette vil igjen kunne påvirke progresjonen, og i verste fall føre til en forlenget forvaringsstraff. Om det alternative soningstilbudet gir den enkelte reell mulighet til rehabilitering, avhenger av den forvaringsdømtes særlige forutsetninger og behov og i hvilken grad den aktuelle fengselsavdelingen kan tilby et individuelt tilpasset soningsinnhold. En god nok kartlegging vil også kunne bidra til å identifisere hvilke forvaringsdømte som vil kunne få et tilfredsstillende tilbud i ordinære fengselsavdelinger og hvilket fengsel som eventuelt egner seg, og hvilke innsatte som bør prioriteres ved ledig plass på forvaringsavdeling.

4.2.3 Alternativt soningstilbud

Som det fremgår av punkt 2.2, var det en grunnleggende forutsetning for innføringen av forvaringsstraffen at den skulle ha et annet innhold enn straff i tradisjonell forstand og at den skulle være mer tilrettelagt. Forvaringsavdelingene har spesielle forutsetninger og fagkompetanse for å kunne tilrettelegge et hensiktsmessig tilbud.

KDI har opplyst at de forvaringsdømte i kø soner i ulike høysikkerhetsfengsler rundt i landet. Plasseringen avhenger i hovedsak av hvor lovbruddet fant sted. Unntak gjelder for region nord, der det er besluttet at forvaringsdømte skal søkes overført til Trondheim fengsel- og forvaringsanstalt ved rettskraftig dom på forvaring.

Ifølge KDI vil en forvaringsdømt ikke kunne få et tilsvarende tilbud på ordinær avdeling som på forvaringsavdeling. Tilbudet de forvaringsdømte mottar på ordinær avdeling vil i all hovedsak være det samme som for de andre innsatte i fengselet. Selv om tilbudet ikke vil kunne bli det samme som på forvaringsavdeling, vil også det ordinære fengselstilbudet, ifølge KDI, kunne gi forvaringsdømte mulighet til rehabilitering. KDI har vist til BASIS som eksempel på en progresjonsrettet behandling som tilbys i ordinære fengsler til personer dømt for seksuallovbrudd og som har antatt forhøyet tilbakefallsrisiko. Ut fra informasjon på kriminalomsorgen nettsider, forstår ombudet det slik at BASIS kun tilbys i utvalgte fengsler. Av andre tilpasninger som kan gjøres, har KDI vist til muligheten for å tilrettelegge for frigang for deltakelse i behandling utenfor fengselet. Dette avhenger likevel av fengselets ressurs- og bemanningssituasjon.

Hvilket soningsinnhold som kan tilbys forvaringsdømte som står i kø og i hvilken grad tilbudet kan tilrettelegges den enkelte, fremstår for ombudet tilfeldig avhengig av det aktuelle fengselet og dets ressurssituasjon. Også plasseringen ved innsettelse etter rettskraftig dom er tilfeldig (med unntak av region nord), og uten at det ved plassering tas hensyn til den forvaringsdømtes individuelle behov og hvilke muligheter det aktuelle fengselet har til å tilby egnet program og behandling. For eksempel fremstår det for ombudet som at det ikke er praksis for å vurdere eller tilby overføring til et annet ordinært fengsel med et mer egnet tilbud til den forvaringsdømte, dersom det kan være hensiktsmessig for den enkeltes progresjon.

4.2.4 Ombudets anbefalinger

Uten en grundig nok kartlegging, og et tilstrekkelig tilrettelagt soningstilbud, kan det for mange forvaringsdømte gå lang tid før straffen får det innholdet som lovgiver har forutsatt og som tilfredsstiller de grunnleggende rammene for forvaringsstraff. Forvaring innebærer en tidsubestemt frihetsberøvelse. Lovgivers forutsetning for at en slik straffereaksjon skulle innføres hvilte på at innholdet i straffen var tilpasset straffeformen og dens begrunnelse. Det er etter ombudets syn alvorlig at en så stor andel av idømte forvaringsstraffer ikke gjennomføres i tråd med loven og dens forutsetninger. Ombudet er av den grunn bekymret for de forvaringsdømtes rettssikkerhet.

KDI har opplyst at det er igangsatt et arbeid for å se på situasjonen for de forvaringsdømte i kø for soning på forvaringsavdeling. Ombudet ser positivt på et slikt initiativ, og mener det er helt nødvendig. Ombudet har følgende anbefalinger som KDI bes om å ta med seg inn i dette arbeidet, med mål om å redusere ulempene for de forvaringsdømte som må vente lenge i kø:

• For å gjøre det mulig å tilby den forvaringsdømte et mer tilpasset soningsinnhold, bør KDI bør vurdere om det er mulig å enten få gjennomført den innledende kartleggingen som skjer på forvaringsavdeling, eller i alle fall en mer omfattende kartlegging, også ved innsettelse i ordinære fengsler.

• KDI bør utrede og vurdere tiltak for å sørge for at straffen også i ordinære fengsler får det innholdet forvaringsdømte har krav på. Herunder om det kunne bidratt til et bedre tilbud for de forvaringsinnsatte om det i større grad ble vurdert eller tilbudt overføring til mer egnede fengsler, eller om det heller burde være utvalgte fengsler som tok imot denne gruppen domfelte slik som for region nord.

• KDI bør vurdere om alle fengsler der det soner forvaringsdømte bør få særskilt opplæring om oppfølgingen av denne gruppen, slik som KDI har opplyst om at noen fengsler har fått.

• For å sikre at forvaringsdømte i kø mottar et egnet soningstilbud som gir reell mulighet til rehabilitering og endring, anbefaler ombudet at KDI utarbeider sentrale retningslinjer om det alternative soningsinnholdet.

4.3  Prioriteringer av forvaringsdømte ved ledig plass

Med et høyt antall forvaringsdømte i kø for plass på forvaringsavdeling, er det viktig at det foreligger et forsvarlig køsystem. Sikrer kriminalomsorgens prioriteringskriterier tilstrekkelig brede og konkrete vurderinger når det blir ledig plass?

Ombudet forstår det slik at det ikke foreligger noen sentrale retningslinjer som regulerer køsystemet. KDI har opplyst at enhetene og regionskontorene som hovedregel prioriterer inntak på forvaringsavdeling etter tid frem til oppnådd minstetid og/eller tidsrammens varighet. I tillegg veier hensynet til unge innsatte tungt.

Sivilombudet har ingen innvendinger mot at disse forholdene vektlegges ved vurderingen av hvilke forvaringsdømte som skal prioriteres for plass på forvaringsavdeling. Ombudet mener imidlertid det også bør tas hensyn til i hvilken grad tilbudet den enkelte mottar i ordinært fengsel bidrar til rehabilitering og gjør det mulig å oppnå progresjon i soningen. Både resultatet av kartleggingen og den enkeltes soningssituasjon i ordinær fengselsavdeling som gjennomgått i punkt 4.2, vil utgjøre viktige faktorer.

For å sikre en ensartet praksis og at det foretas tilstrekkelig konkrete vurderinger av hvilke forvaringsdømte som bør prioriteres ved ledig plass på forvaringsavdeling, anbefaler ombudet at KDI utarbeider sentrale retningslinjer for køsystemet for forvaringsdømte som venter på å bli overført til forvaringsavdeling.

4.4 Risiko for menneskerettighetsbrudd for forvaringsdømte som venter lenge i kø

Som beskrevet i punkt 3.2, er det en risiko for at den tidsubestemte straffen ender i vilkårlig frihetsberøvelse etter hvert som tiden går. Spørsmålet er om dagens praksis for forvaringsdømte som står i kø innebærer en risiko for at frihetsberøvelsen i den enkelte sak kan være i strid med EMK artikkel 5 nr. 1 a.

Fortsatt frihetsberøvelse etter utløpet av minstetiden for forvaringsinnsatte, kan som nevnt være vilkårlig og i strid med EMK artikkel 5 nr. 1 a når den innsatte ikke gis en reell mulighet til å redusere gjentakelsesfaren gjennom egnet behandling og oppfølging. Om det foreligger en krenkelse vil bero på en sammensatt vurdering av sakens omstendigheter. Relevante momenter er blant annet ventetidens lengde og dens lovlighet etter intern rett, om den forvaringsdømte er gitt et alternativt tilbud på ordinær avdeling som gir en reell mulighet til endring, ressurshensyn og hvilke tiltak myndighetene har iverksatt for å avhjelpe situasjonen. Slik ombudet forstår det, er KDI enig i dette utgangspunktet.

KDI har opplyst at det per november 2023 var én forvaringsdømt som ventet i kø utover minstetiden, men at vedkommende har fått tilrettelagt en ordning med korttidspermisjoner for å få behandling utenfor fengselet. På spørsmål om det er tidligere tilfeller hvor domfelte har blitt overført til forvaringsavdeling først etter minstetidens utløp, svarte KDI at det ikke eksisterer noe fagsystem som gir oversikt over dette. KDI har imidlertid fått opplyst at det etter mars 2022 var to forvaringsdømte som ble overført til forvaringsavdeling etter minstetiden var ute. Videre sto to forvaringsinnsatte i kø per november 2023, der minstetiden løper ut i 2024.

Ombudet har ikke grunnlag for å vurdere enkeltsaker basert på informasjonen vi har mottatt i denne undersøkelsen. Ombudet vil likevel trekke frem flere forhold ved kriminalomsorgens praksis som øker risikoen for at det i enkeltsaker kan forekomme krenkelse av EMK artikkel 5 nr. 1 a.

For det første har KDI opplyst at det ikke foretas noen nærmere vurdering av risikoen for brudd på EMK artikkel 5 nr. 1 a i saker hvor det nærmer seg utløp av minstetiden, utover at tid frem til minstetid og/eller forvaringsstraffens tidsramme er sentrale prioriteringskriterier ved fordeling av ledige plasser på forvaringsavdeling. Det foreligger heller ingen sentrale retningslinjer som regulerer gjennomføring av en slik vurdering i risikoutsatte saker.

At forvaringsdømte i kø som hovedregel prioriteres for inntak på forvaringsavdeling ut fra tid igjen til minstetiden utløper og/eller tidsrammens varighet, vil generelt kunne bidra til å redusere risikoen for krenkelser, men vil ikke være tilstrekkelig for å motvirke brudd i en konkret sak når det er så mange forvaringsdømte som står uten forvaringsplass slik situasjonen er i dag. Ombudet viser til at det har vært og er tilfeller hvor forvaringsdømte har ventet lenge i kø, og som fortsatt står i kø etter utløpet av minstetiden.

Avgjørende for at fortsatt frihetsberøvelse etter minstetidens utløp er i tråd med EMK artikkel 5 nr. 1 a, er at den innsatte innen da er gitt en reell mulighet til å redusere gjentakelsesfaren gjennom egnet behandling og oppfølging. Som beskrevet i punkt 4.2, får de forvaringsdømte i kø stort sett det samme tilbudet som andre innsatte i ordinære avdelinger. Det eksisterer heller ingen retningslinjer som regulerer det alternative soningstilbudet de forvaringsdømte mottar på ordinær avdeling. Den innledende kartleggingen er ikke like grundig og målrettet, og soningsinnholdet vil i stor grad være det samme som for andre domfelte. I hvilken grad soningstilbudet kan tilrettelegges den enkelte, fremstår videre tilfeldig avhengig av det enkelte fengsels ressurssituasjon. Selv om enkelte fengsler forsøker å tilrettelegge soningen for de forvaringsinnsatte, eksisterer det derfor ikke noe system som sikrer at de forvaringsdømte i kø får et egnet tilbud som gir den enkelte en reell mulighet for endring, og til å få vist eventuelle endringer gjennom risikovurderinger og dokumentert progresjon. Ombudets anbefalinger i punkt 4.2.4 vil i så måte bidra til å redusere risikoen for brudd på EMK artikkel 5. nr. 1 a for de forvaringsdømte i kø.

Når det gjelder relevansen av EMD-avgjørelsen James, Wells and Lee v. The United Kingdom, ønsker ombudet å knytte enkelte kommentarer til KDIs betraktning om at flere av faktorene som var avgjørende for at det ble konstatert krenkelse ikke er helt sammenliknbare med dagens situasjon i Norge. På samme måte som i den aktuelle saken, er det også i Norge ressursmangel som er årsaken til underdekningen i antall forvaringsplasser, og som igjen fører til at mange forvaringsdømte må sone lenge i ordinære fengsler før de får plass på forvaringsavdeling. Det synes også å være ressurshensyn som i all hovedsak avgjør om soningstilbudet på ordinær avdeling kan tilpasses den forvaringsdømtes særlige behov, og dermed om den enkelte får en reell mulighet til å vise at gjentakelsesfaren er redusert på tidspunktet for minstetidens utløp. Som gjennomgått i punkt 3.2, er ressurshensyn i utgangspunktet relevant i vilkårlighetsvurderingen som må foretas etter EMK artikkel 5. nr. 1 a. I James, Wells and Lee v. The United Kingdom kunne ressurshensyn likevel ikke begrunne den svært lange forsinkelsen i tilgangen på kurs for klagerne.

Ombudet mener at den årelange ressurssituasjonen i Norge ikke kan legitimere situasjonen for forvaringsdømte i kø i Norge i dag. Ombudet viser til at underdekningen i antallet forvaringsplasser har vart i over 7 år (siden 2017), og har i denne perioden vært stadig økende. Eventuelle tiltak som har blitt iverksatt av myndighetene har derfor vært utilstrekkelige. Selv om KDI planlegger for 6 til 8 nye plasser i 2024, synes det ikke å være utsikter til vesentlig endring i køsituasjonen i nær fremtid. Slik ombudet vurderer det, har myndighetene hatt tilstrekkelig tid til å områ seg og sette inn tiltak for å møte utfordringene, for eksempel gjennom opprettelse av tilstrekkelig antall forvaringsplasser, vurdere tilbudet til forvaringsdømte som står i kø eller alternative måter å gjennomføre forvaringsstraffen på.

I James, Wells and Lee v. The United Kingdom ble det videre tillagt betydning at forsinkelsene i kurstilbudet var i strid med de britiske retningslinjene. Heller ikke kriminalomsorgens praksis med innsettelse i ordinært fengsel i det omfanget som gjøres i dag, er i tråd med gjeldende rett og lovgivers klare forutsetninger for innføringen av forvaringsstraff. Det vises her til gjennomgangen i punkt 4.1 over.

Oppsummert finner ombudet at de påpekte svakhetene ved dagens ordning for forvaringsdømte i kø, i sum medfører en klar risiko for at det i enkeltsaker kan forekomme krenkelse av EMK artikkel 5 nr. 1 a. Ombudet mener dette er alvorlig.

KDI har informert om at de i det igangsatte arbeidet vedrørende situasjonen for forvaringsdømte i kø, også vil se på hvordan man skal sikre at det gjennomføres menneskerettslige vurderinger der det er relevant. Ombudet anbefaler i denne sammenheng at KDI utarbeider retningslinjer som sikrer at KDI har oversikt over hvorvidt soningstilbudet for den enkelte forvaringsdømte i kø er særskilt tilrettelagt eller ikke, samt at det foretas vurderinger av risikoen for brudd på EMK artikkel 5 nr. 1 a i saker hvor ventetiden blir lang og/eller nærmer seg utløpet av minstetiden. Vurderingen bør foretas på et tidspunkt som gjør det mulig å gjøre nødvendige tilpasninger i soningsgjennomføringen før en eventuell menneskerettighetskrenkelse oppstår.

5. Oppsummering

En stor andel forvaringsdømte må starte soningen i ordinær fengselsavdeling fordi det ikke er plass på forvaringsavdeling. Det varierer hvor lenge den enkelte må vente i kø, men mange må vente lenge. Enkelte venter i kø tett opp mot eller over minstetidens utløp.

Løslatelse for forvaringsdømte krever en reduksjon i gjentakelsesfaren. For å gjøre det mulig med fremtidig løslatelse, må forvaringsdømte derfor få mulighet til å endre sin adferd. Dette krever en individuell tilrettelegging og dokumentasjon av tilbudet under gjennomføringen av straffen. En klar forutsetning fra lovgiver for innføringen av forvaringsstraffen var derfor at forvaringsdømte skal innsettes på forvaringsavdeling, som er særskilt tilrettelagt for å kunne tilby et annet innhold i soningen.

Innsettelse av forvaringsdømte på ordinær avdeling i det omfanget som gjøres i dag, er i strid med lovgivers klare forutsetning og reglene for innsetting av forvaringsdømte på forvaringsavdeling. Det eksisterer ingen retningslinjer som regulerer det alternative soningstilbudet de forvaringsdømte mottar på ordinær avdeling. Den innledende kartleggingen er ikke like grundig og målrettet, og soningsinnholdet vil i stor grad være det samme som for andre domfelte. I hvilken grad soningstilbudet kan tilrettelegges den enkelte, fremstår videre tilfeldig avhengig av det enkelte fengsels ressurssituasjon. Det er derfor klart at lang ventetid vil kunne påvirke den forvaringsdømtes progresjon, og derfor også muligheten for å løslates på prøve, få innvilget permisjon, frigang eller bli overført til fengsel med lavere sikkerhetsnivå eller overgangsbolig. Selv om KDI ikke har blitt gjort kjent med tilfeller der sen overføring til forvaringsavdeling har fått slike negative konsekvenser, eksiterer det imidlertid ikke, slik ombudet forstår det, noe system som ville fanget opp slike eventuelle saker.

De som står i kø, vet heller ikke når overføring til forvaringsavdeling vil skje. Den enkeltes plass i køen vil kunne endre seg avhengig av tidsrammen og/eller minstetiden til andre som idømmes forvaring. Ombudet har fått klager fra forvaringsdømte som beskriver et mangelfullt tilbud og en uforutsigbar straffegjennomføring. Usikkerheten er belastende for den enkelte, og et uforutsigbart system bidrar ikke til rehabilitering. Opplevelsen av forvaringsstraffens tidsubestemthet vil kunne forsterkes.

Dersom den forvaringsdømte ikke gis en reell mulighet til å redusere gjentakelsesfaren gjennom egnet behandling og oppfølging, kan fortsatt frihetsberøvelse etter utløpet av minstetiden være vilkårlig og i strid med EMK artikkel 5 nr. 1 a. Ombudet har avdekket flere svakheter ved dagens ordning for forvaringsdømte i kø, som i sum medfører en klar risiko for at det i enkeltsaker kan forekomme krenkelse av EMK artikkel 5 nr. 1 a. Den årelange ressurssituasjonen i Norge kan ikke begrunne et eventuelt utilstrekkelig tilpasset soningstilbud til forvaringsdømte utover minstetid.

Ombudet er på denne bakgrunn bekymret for plassmangelens konsekvenser for forvaringsinnsattes rettssikkerhet. KDI har igangsatt et arbeid for å se på situasjonen for de forvaringsdømte i kø. I tillegg til å fortsette arbeidet med å øke antallet forvaringsplasser, anbefaler ombudet at KDI som del av det igangsatte arbeidet:

• Vurderer om det er mulig å enten få gjennomført den innledende kartleggingen som skjer på forvaringsavdeling, eller i alle fall en mer omfattende kartlegging, også ved innsettelse i ordinære fengsler, slik at det blir mulig å tilby et tilpasset soningstilbud til den forvaringsdømte i kø.

• Utreder og vurderer tiltak for å sørge for at straffen også i ordinære fengsler får det innholdet forvaringsdømte har krav på. Herunder om det kunne bidratt til et bedre tilbud for de forvaringsinnsatte om det i større grad ble vurdert overføring til mer egnede fengsler, eller om det heller skulle være utvalgte fengsler som tok imot denne gruppen domfelte slik som for region nord.

• Vurderer om alle fengsler der det soner forvaringsdømte i kø bør få særskilt opplæring.

• Utarbeider sentrale retningslinjer om det alternative soningstilbudet for forvaringsdømte i kø.

• Utarbeider sentrale retningslinjer for køsystemet.

• Utarbeider retningslinjer som sikrer at KDI har oversikt over hvorvidt soningstilbudet for den enkelte forvaringsdømte i kø er særskilt tilrettelagt eller ikke, samt at det foretas vurderinger av risikoen for brudd på EMK artikkel 5 nr. 1 a i saker hvor ventetiden blir lang og/eller nærmer seg utløpet av minstetiden.

Fotnoter

[1] Jf. blant annet forvaringsforskriften § 2, NOU 1990:5 s. 109 og Ot.prp. nr. 87 (1993-1994) s. 92.
[2] Jf. straffeloven § 44 fjerde ledd.
[3] Se nærmere om når retten bør fastsette minstetid i HR-2014-2013-A avsnitt 42.
[4] Innst. O. nr. 34 (1996-1997) s. 22 og HR-2014-2013-A avsnitt 31.
[5] Innst. O. nr. 34 (1996-1997) s. 22 og HR-2002-291 s. 894-5.
[6] HR-2014-2013-A avsnitt 49.
[7] HR-2014-2013-A avsnitt 52.
[8] Straffegjennomføringsloven § 3.
[9] Se punkt 2.1.
[10] NOU 1990: 5 s. 111, Ot.prp. nr. 87 (1993-94) s. 79 og Ot.prp. nr. 46 (2000-2001) s. 41-43.
[11] Ot.prp. nr. 87 (1993-1994) s. 79.
[12] Retningslinjer fra Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF-2004-9001 s. 6) og Birgitte Langset Storvik, Forvaringsstraff 2021, punkt 6.3.
[13] KSF-2004-9001 s. 6.
[14] Merknader til forvaringsforskriften § 3.
[15] KSF-2004-9001 s. 9.
[16] Merknader til forvaringsforskriften § 3.
[17] Merknadene til forvaringsforskriften § 6.
[18] KSF-2004-9001 s. 9.
[19] Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) s. 153.
[20] HR-2016-2554-P avsnitt 70.
[21] Se Sivilombudets uttalelse 2. juli 2020 (SOM-2020-292) om retten til kontradiksjon og håndtering av menneskerettslige anførsler i en sak om helse- og omsorgstjenester.
[22] Dokument 16 (2011–2012) Rapport til Stortingets presidentskap fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven punkt 22.6 side 116.
[23] Se videre HR-2015-206-A avsnitt 57 og Grunnloven § 88.
[24] Jf. for eksempel Klinkenbuss v. Germany avsnitt 46.
[25] Jf. for eksempel Klinkenbuss v. Germany avsnitt 46.
[26] Se avsnitt 218.
[27] Myndighetene ble ikke ansett å ha utvist ond tro, men det var påfallende at de ikke forutså kravene til fengselsvesenet ved innføringen av det nye strafferegimet.
[28] Straffegjennomføringsloven § 11 tredje ledd, forvaringsforskriften § 6 og KSF-2004-9001 s. 9.
[29] KSF-2004-9001 s. 6.
[30] Se punkt 2.2.
[31] Se Forskrift om forsøksprosjekt om kartlegging av domfeltes behov for tiltak med sikte på å lette tilbakeføring til et kriminalitetsfritt liv.
[32] Se punkt 2.2.