Sakens bakgrunn
Ombudsmannen ble i en konkret klagesak oppmerksom på at det foreligger usikkerhet om når sosialtjenestens ansvar for å dekke utgifter til klær til innsatte i fengsler inntrer. Uklarhetene knytter seg til hvordan ansvaret mellom kriminalomsorgen og sosialtjenesten skal fordeles ved tolkningen av retten økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven § 18 og § 19. Det er avdekket at det foreligger tvil om et rundskriv fra daværende Sosial- og helsedepartementet i 2000 (rundskriv I-11/2000) fortsatt er gjeldende. Praksisen ved ulike Nav-kontorer og ulike fylkesmannsembeter er forskjellig, og det er ønskelig med en rettslig avklaring av spørsmålet.
Ettersom spørsmålet om sosialtjenestens ansvar for dekning av klær til innsatte gjelder en sårbar gruppe, og fordi en avklaring har betydning ut over den konkrete klagen, ble det besluttet å ta opp saken med arbeids- og sosialdepartementet av eget tiltak og på generelt grunnlag.
Ombudsmannens undersøkelse
Arbeids- og sosialdepartementet ble i brev 2. mai 2018 bedt om å redegjøre for sitt syn på hvorvidt Sosial- og helsedepartementets rundskriv I-11/2000 fortsatt regulerer ansvarfordelingen mellom sosialtjenesten og kriminalomsorgen. Videre ble departementet bedt om å opplyse om det har kjennskap til den angivelig ulike praktiseringen av ansvarfordelingen ved ulike Nav-kontorer og i ulike fylkesmannsembeter, og eventuelt hvilke tiltak som er gjort eller planlegges iverksatt for å sikre lik behandling ved Nav-kontorene og ved fylkesmannsembetene.
Departementet svarte 18. juni 2018. Innledningsvis viste departementet til at rundskriv I-11/2000 ble utarbeidet i samarbeid mellom daværende Sosial- og helsedepartementet og Justisdepartementet. Bakgrunnen for rundskrivet var erfaringer med uklarheter i skjæringstidspunktet mellom kriminalomsorgens og sosialtjenestens ansvar for stønad til innsatte. Rundskrivet skulle bidra til å styrke de innsattes rettssikkerhet, og skape mer forutsigbarhet. Videre skulle rundskrivet motvirke dobbeltbehandling av saker ved at innsatte som fikk avslag fra fengselet, søkte sosialtjenesten om det samme.
Videre viste departementet til at økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er behovsprøvd og subsidiær, og at retten til stønad dermed beror på hvilke andre dekningsmuligheter som finnes. Hva kriminalomsorgen tilbyr av klær mv. fastsettes og fortolkes av kriminalomsorgssektoren. Departementet opplyste at det har rettet en henvendelse til Justisdepartementet med spørsmål om å klargjøre forståelsen av Retningslinjer fra Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF 2002-9001) og omtalen av forskriften om straffegjennomføring § 3-22 om klær, sengetøy, toalettartikler, mm., fordi uklarheter fører til problemer for de enkelte Nav-kontorene.
Som svar på ombudsmannens spørsmål om hvorvidt rundskriv I-11/2000 gjelder, påpekte departementet at Arbeids- og velferdsdirektoratet, som fagdirektoratet for sosiale tjenester, i 2012 utarbeidet et omfattende rundskriv (Hovednr. 35) med veiledning til sosialtjenesteloven generelt. Departementet mente det er viktig at det formidles tydelig at innsatte at har rett til økonomisk sosial stønad på lik linje med andre borgere, og at det er de alminnelige reglene som gjelder for deres rettigheter etter sosialtjenesteloven. Arbeids- og sosialdepartementet skrev derfor at det fremstår som lite hensiktsmessig at et særskilt rundskriv skal gi veiledning om tolkningen av sosialtjenesteloven §§ 18 og 19 for denne gruppen. Departementet mente samlet sett at «gode grunner kan tale for at rundskriv I-11/2000 ikke lenger skal gjelde». Det ble blant annet vist til at nevnte rundskriv ikke er blitt vedlikeholdt, og at ombudsmannens henvendelse viser at rundskrivet ikke lenger tjener formålet om å fjerne tvil om hvilken etat som har ansvar for de ulike ytelsene. Etter departementets mening bør klargjøring, dersom det er behov for særlig veiledning om dette, tas inn i det generelle rundskrivet, fordi det er best egnet til å få frem at innsatte har samme rett til tjenester som andre personer.
Departementet opplyste at det vil be Arbeids- og velferdsdirektoratet om å gjøre en vurdering av om rundskriv I-11/2000 ikke lenger skal gjelde, og vil samtidig foreslå at direktoratet vurderer om det kan være behov for en ny veileder e.l. om den praktiske samhandlingen mellom sosialtjenesten og kriminalomsorgen.
Ombudsmannens syn på saken
Sosialtjenesteloven av 2009 gir i kapittel 4 regler for individuelle tjenester, herunder § 18 om stønad til livsopphold og § 19 om stønad i særlige tilfeller. Bestemmelsene må tolkes i samsvar med lovens formål om blant annet å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, og å bidra til likeverd, jf. § 1.
Etter lovens § 18 har «de som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter», rett til økonomisk hjelp. Formuleringen tydeliggjør at retten til økonomisk sosialstønad er subsidiær ved at retten først inntrer når det ikke finnes andre aktuelle muligheter til selvforsørgelse. Det må foretas en konkret og individuell vurdering av om søkeren har behov for stønad.
Arbeids- og velferdsdirektoratet utarbeidet i 2012 et rundskriv til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, R35-00-F12, omtalt som Hovednr. 35. Videre foreligger rundskrivet fra daværende Sosial- og helsedepartementet I-11/2000. Rundskrivene gir utrykk for forvaltningens syn på tolkningen av bestemte rettsspørsmål, og vil være en kilde av stor praktisk betydning når det enkelte Nav-kontoret vurderer om økonomisk stønad skal innvilges.
Rundskriv R35-00-B17 punkt 2.3.2.4 omtaler situasjonen ved «opphold i institusjon eller bolig med heldøgnsomsorgstjenester, herunder fengsel». Det fremgår av annet avsnitt at
«[i]nstitusjonen eller boligen med heldøgns omsorgstjenester har et ansvar for å sørge for at den som oppholder seg der får sine behov ivaretatt under oppholdet. Hvor omfattende dette ansvaret er følger av lover og reglement for den enkelte institusjon eller bolig. Behov som ikke faller inn under dette ansvaret og som personen selv må sørge for, kan vedkommende søke om å få dekket fra NAV-kontoret».
Arbeids- og sosialdepartementet synes å mene at uklarheten ligger i hvorvidt den innsatte har rett til å få dekket klær av kriminalomsorgen i henhold til retningslinjer for straffegjennomføring, KSF-2002-9001, punkt 3.24 «nærmere om klær». I et upublisert brev fra Kriminalomsorgsdirektoratet til Fylkesmannen i Hedmark 20. desember 2017 fremgår det imidlertid at nevnte punkt i retningslinjene «er kun ment å dekke helt nødvendige behov». Det fremgår videre at:
«Et eksempel er det tilfellet at en domfelt møter opp til soning i fengsel uten medbragte klær. Gjeldende praksis er at domfelte da får tilbud om å låne klær fra fengselet. Praksis i mange fengsler er at domfelte som mangler klær får utdelt en joggedress, samt undertøy, sokker og et par sko. Dersom innsatte har behov for økonomisk støtte til klær utover dette er det KDIs oppfatning at innsatte bør søke NAV om økonomisk sosialhjelp.»
KDIs syn synes å være overensstemmende med det som fremkommer i rundskriv I-11/2000. I punkt 1 om klær står det følgende i rundskrivet:
«Sosialtjenesten har etter sosialtjenesteloven ansvar for å dekke nødvendige utgifter til anskaffelse av vanlige klær til innsatte på lik linje med andre borgere.
Sosialtjenesten bør vurdere om det kan være en praktisk ordning å avsette en viss årlig sum til innkjøp av klær til langtidsinnsatte.
[…]
Fengselet plikter å ha et lite «beredskapslager» av vanlige klær som f.eks sokker, undertøy, gensere, bukser til utlån i akutte tilfeller, som f.eks uforberedt innsettelse eller varetektsfengsling. Videre skal fengselet ha et lite lager av spesielt anstalttøy til bruk av sikkerhetsmessige grunner, f.eks ved anbringelse av innsatte i sikkerhetscelle. Utgiftene til klær for disse få særtilfellene skal dekkes av anstalten.»
Etter ombudsmannens syn kan det vanskelig utledes en rett for den enkelte innsatte til å få dekket utgifter til vanlige klær etter straffegjennomføringsloven § 26 om private eiendeler eller straffegjennomføringsforskriften § 3-22 og tilhørende retningslinjer utarbeidet av kriminalomsorgen. Den eventuelle «økonomiske rettigheten» som Arbeids- og sosialdepartementet mener må gjøres gjeldende, beror dermed på det den enkelte institusjon i praksis tilbyr. Det er ikke kjent for ombudsmannen om noen fengsler gir vanlige klær til innsatte og eventuelt i hvilket omfang. I lys av kriminalomsorgsdirektoratets brev til Fylkesmannen i Hedmark 20. desember 2017, fremstår omfanget av denne praksisen som svært begrenset.
På denne bakgrunn synes realiteten for en innsatt som ikke har egne midler til dekning av klær, å være at verken sosialtjenesten eller kriminalomsorgen sørger for at vedkommende får utdelt/dekket midler til vanlige klær. Situasjonen ser ut til å skyldes tvil om hvordan kriminalomsorgens retningslinjer til straffegjennomføringsforskriften skal forstås, og om rundskriv I-11/2000 fortsatt er gjeldende. Den uklarheten som foreligger er uheldig fordi den medfører manglende forutsigbarhet for en sårbar og utsatt gruppe. Henvendelsene hit gir også grunn til å tro at uklarhetene kan føre til usaklig forskjellsbehandling i enkelte tilfeller.
Arbeids- og sosialdepartementet opplyser at det vil be Arbeids- og velferdsdirektoratet om å foreta en vurdering av om rundskriv I-11/2000 bør oppheves. Videre ber departementet direktoratet ta stilling til om rundskriv Hovednr. 35 gir tilstrekkelig veiledning, herunder om elementer fra det gamle rundskrivet bør inntas i Hovednr. 35 i oppdatert form. Departementet opplyser også om at det vil foreslå at direktoratet vurderer om det i tillegg kan være behov for en ny veileder e.l. om den praktiske samhandlingen mellom sosialtjenesten og kriminalomsorgen.
Konklusjon
Ombudsmannen er positiv til Arbeids- og sosialdepartementets initiativ. En snarlig klargjøring vil bidra til forutsigbarhet og likebehandling av innsatte som ikke kan besørge vanlige klær selv. Ombudsmannen imøteser departementets orientering om sakens videre utvikling med hensyn til veiledning som gis i rundskriv om økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven til innsatte.