Klageren søkte på vegne av sin datter om plass på internatet ved en videregående skole. Datteren er psykisk utviklingshemmet. Det var ønskelig å begynne botrening på internatet, og søknad om ressurser til botrening ble innvilget av kommunen.
Søknaden om internatplass ble avslått. Fylkeskommunen avviste klage over avslaget, under henvisning til at avgjørelse av hvem som gis plass ved internatet, ikke er et enkeltvedtak. Avvisningsvedtaket ble påklaget. I oversendelsen til klagenemnda viste fylkeskommunen til at avgjørelsen ikke var fattet under «utøving av offentlig myndighet». Fylkeskommunens klagenemnd tok ikke klagen til følge.
Saken ble brakt inn for ombudsmannen. Det ble blant annet vist til at internatplass ved skolen var svært viktig, da det ikke fantes andre egnede arenaer for botrening i kommunen.
Ombudsmannen tok saken opp med klagenemnda. Det ble vist til definisjonen av enkeltvedtak i forvaltningsloven 10. februar 1967 § 2 bokstav b, jf. bokstav a, og påpekt at det sentrale spørsmålet er om avgjørelsen om tildeling av internatplass anses som «utøving av offentlig myndighet».
Klagenemnda ble bedt om å redegjøre nærmere for enkeltvedtaksvurderingen. Det ble bedt opplyst hvilke hensyn som ligger til grunn for utleie av internatplasser og opprettelsen av internatet. Videre ble det bedt opplyst hvilke kriterier som gjelder for tildeling av internatplass. Det ble stilt spørsmål om funksjonshemmedes særlige behov kan være et kriterium, særlig når kommunen har truffet vedtak om tiltak som forutsetter internatplass.
Videre ble det bedt om en sammenligning av prisen for kost og losji ved internatet med priser på det private markedet. Det ble bedt opplyst om det finnes lignende tilbud som ved internatet, på det private markedet i området og om beboerne på internatet må betale depositum. Klagenemnda ble også bedt om å innhente og fremlegge søkertallene til internatet for de siste fem årene.
I klagenemndas svar fremgikk det at internatet ble opprettet på et tidspunkt da skolen ikke hadde veiforbindelse over fjorden, noe som medførte betydelig lengre reisetid til og fra X enn det som er tilfellet i dag.
Prisen for leie av hybel/internatplass var kr 4 000 per måned for skoleåret 2011/2012. Hyblene har felles dusj og toalett på gangen, er generelt av lav standard og har ikke eget kjøkken. Beboerne får kveldsmat søndag, alle måltider mandag til torsdag og frokost og matpakke til lunsj på fredag. Fakturerte matutgifter per beboer ligger på mellom kr 55 og kr 60 per døgn. Hybelhuset er stengt fra fredag ettermiddag til søndag kveld.
Fylkeskommunen har satt av 334 000 kroner i året til driften av internatet, til blant annet renhold og vakt. Bemanningen har ikke sammenheng med undervisningen. Skolen tar ikke depositum for internatplassene.
Om forsterket plass ble følgende uttalt:
«’Forsterka plass’ er ein hybelplass der det er satt inn ekstra personell for å ivareta bebuaren. Denne ekstra ressursen er ikkje betalt av fylkeskommunen, men av heimkommunen til den einskilde bebuar. Den ekstra tenesteytinga som ligg i ’forsterka plass’ er ei tenesteyting eleven og ville hatt trong for og om han/ho budde i privat hybel.
’Forsterka plass’ er ikkje eit tilbod ein kan søke på, men blir etablert etter avtale med den enkelte kommune etter at skolen er kjent med kven som søker og får plass på internatet. Slik avtale om forsterka plass kommer som oftast i stand når skulen har ’inntaksmøte’ med elevar med særskilde behov. Desse møta blir gjennomført mellom februar og april, og er møte med elev, foresatte, heimkommune, ppt-teneste og skulen. I desse møta blir det påfølgande skuleåret planlagt. Skulen opplyser at reiseavstand er ein viktig faktor i planlegging og tildeling av internatplassar som må ha forsterking. ’Ekstrapersonellet’ organiserast praktisk ved at fylkeskommunen tilsett personell mot kostnadsrefusjon frå kommunane.»
I skoleåret 2011/2012 bodde fem elever ved internatet, og en av plassene var forsterket. For skoleåret 2010/2011 var beboertallet syv, hvorav tre var forsterket, og for 2009/2010 var tallet 13, hvorav seks forsterket. Fylkeskommunen hadde ikke opplysninger om søkertall. Det ble opplyst at tildeling skjer etter «først til mølla»-prinsippet. Fylkeskommunen skrev videre:
«Det reserverast kvart år nokre få hyblar som elever med trong for ’forsterka plass’ kan få. I dei tilfella må avtaler om dette vere på plass før 1. mai, jf. overfor, slik at opphaldet kan leggast til rette.»
Fylkeskommunen var ikke kjent med at det fantes lignende tilbud med både kost og losji på det private markedet. De fleste elevene ved skolen bor i X og reiser daglig til og fra skolen. Det ble uttalt at hybler til utleie i X har en husleie på omtrent kr 3 000 til kr 4 500 per måned, og at det generelt er mer attraktivt med en hybel i X enn på internatet. Fylkeskommunen opplyste også at det var fattet vedtak i utdanningsutvalget i fylkeskommunen om ikke å leie ut hybler for skoleåret 2012/2013.
Avslutningsvis uttalte fylkeskommunen at den fremdeles vurderte det slik at utleie av hybler på internatet ikke faller inn under begrepet «utøving av offentlig myndighet». Ved denne vurderingen ble det hovedsakelig lagt vekt på at hybelutleie ikke er en forutsetning for å være elev ved skolen, undervisningstid er klart skilt fra fritid/botilbudet og at hyblene blir tilbudt til en pris som avspeiler markedet.
Klageren kommenterte svaret og viste blant annet til at det er noen elever som utelukkes fra det private markedet.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Enkeltvedtaksbegrepet er definert i forvaltningsloven 10. februar 1967 § 2 bokstav b, jf. bokstav a:
«I denne lov menes med:
a) vedtak, en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter);
b) enkeltvedtak, et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer;»
Det sentrale spørsmålet i saken har vært hvorvidt avgjørelse om tildeling av internatplass må anses som «utøving av offentlig myndighet».
Uttrykket «utøving av offentlig myndighet» er ifølge lovens forarbeider ment å skulle avgrense mot avgjørelser hvor det offentliges handlingsgrunnlag i prinsippet er det samme som for private, jf. bl.a. Ot.prp. nr. 3 1976-77 side 54. Formålet med avgrensningen er at avgjørelser tatt som del av forvaltningsorganers forretningsmessige virksomhet, ikke skal regnes som enkeltvedtak, og dermed heller ikke omfattes av særreglene i forvaltningsloven kapittel IV til VI. En del tilfeller der det offentlige handler på «privatrettslig» grunnlag, kan imidlertid være preget av interesser av offentligrettslig art. Det må vurderes konkret om tildeling av plass ved internat er enkeltvedtak eller ikke.
Det uttales i Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011), side 80 at tiltak som har sitt grunnlag i det offentliges eiendomsrett, som regel faller utenfor området for myndighetsutøvelse. Dersom avgjørelsen bygger på den offentligrettslige myndighet organet har eller er blitt tildelt gjennom lov, forskrift eller annet gyldig kompetansegrunnlag, foreligger det offentlig myndighetsutøvelse.
I ombudsmannens årsmelding for 1997 side 69 (Somb-1997-9) var det spørsmål om avgjørelser om tildeling av kommunal bolig var enkeltvedtak. Ombudsmannen uttalte at vektige grunner kunne tale for at disse avgjørelsene var enkeltvedtak, noe som i senere år har blitt fulgt opp av kommunen. Flere av momentene vektlagt i saken om kommunal bolig, vil kunne være relevante også i denne saken.
Fylkeskommunen har vist til at internatplassene avspeiler markedspris. Jeg har ikke foretatt undersøkelser i boligmarkedet og kan vanskelig uttale meg om dette. Det er imidlertid gitt opplysninger om at fakturerte matutgifter per døgn per beboer ligger mellom kroner 55 og kr 60 per døgn, noe som synes lavt. Videre er det også opplyst at fylkeskommunen har avsatt kr 334 000 i året i øremerket tilskudd til driften av internatet, noe som dermed innebærer at beboernes vederlag ikke fullt ut dekker driften av internatet. Leieforholdet er derfor i en viss grad subsidiert av fylkeskommunen, og forretningsmessige hensyn må sies å være lite fremtredende. Dette kan være et moment som taler for å anse tildeling av hybler som utøving av offentlig myndighet.
Klageren har opplyst at det ikke finnes andre egnede arenaer for botrening i kommunen, og kommunens vedtak om botrening forutsatte at det ble innvilget plass på internatet. En betydelig andel av beboerne ved internatet har hatt såkalt forsterket plass. Fylkeskommunen har redegjort for hvordan avtale om forsterket plass kommer i stand, og hva dette innebærer.
Selv om fylkeskommunen ikke selv dekker den ekstra ressursen, fremgår det at det er fylkeskommunen som tilsetter personell mot kostnadsrefusjon fra kommunene. Det må antas at det vil være vanskeligere å få til en slik ordning i en privat hybel. Fylkeskommunen/skolen vil ofte kjenne beboeren/eleven, og det må anses som en fordel at fylkeskommunen tar seg av ansettelse av nødvendig ekstrapersonell. Videre har fylkeskommunen uttalt at det hvert år reserveres noen få hybler for elever med behov for forsterket plass. Slike hybler er dermed et knapphetsgode. Disse momentene taler for at forvaltningslovens rettssikkerhetsgarantier i hvert fall gis anvendelse ved behandling av søknad om forsterket plass.
Som et tilleggsmoment i denne saken, kommer også at det er få hybelplasser ved internatet. Fylkeskommunen har vist til at det er mer attraktivt med hybel i X enn ved internatet. For elever med behov for forsterket plass, vil imidlertid ønskene og behovene kunne være andre. Uansett kan det ikke sies å medføre særlig stor arbeidsbelastning for fylkeskommunen å behandle disse sakene etter reglene for enkeltvedtak.
Etter en samlet vurdering har jeg kommet til at søknad om forsterket plass på internatet må behandles etter reglene som gjelder enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav b, jf. bokstav a. Ved vurderingen har jeg særlig lagt vekt på at internatet er subsidiert av fylkeskommunen, og at tildeling av slik plass vil kunne bety mye, særlig for søkere med behov for forsterket plass.
Rettssikkerhetsmessige hensyn står dermed sentralt, og jeg finner det ikke avgjørende at avgjørelse om tildeling av internatplasser ikke har grunnlag i lov eller forskrift.
Det presiseres at jeg ikke har tatt stilling til hvorvidt avgjørelser av søknader om internatplasser som ikke er forsterket, også må anses som enkeltvedtak.
Klagerens søknad gjaldt hybel for skoleåret 2011/2012, og hennes datter er ikke lenger elev ved skolen. Det er derfor ikke grunn til å be fylkeskommunen behandle denne saken på nytt.
Fylkeskommunen har opplyst at utdanningsutvalget har truffet vedtak om ikke å leie ut hybler for skoleåret 2012/2013. Dersom fylkeskommunen på et senere tidspunkt igjen beslutter å leie ut hybler, må det etableres saksbehandlingsrutiner som oppfyller kravene i forvaltningsloven. Fylkeskommunen bør i så fall, i lys av denne uttalelsen, foreta en ny vurdering av om også behandlingen av søknader om «ordinær» plass ved internatet skal følge reglene for enkeltvedtak.»