Sakens bakgrunn
Larvik kommunestyre behandlet i møte 12. desember 2012 budsjettet for 2013. Et av punktene i budsjettforslaget som ble vedtatt var nedleggelse av Stavern brannstasjon.
Det ble opprettet en lokal ad hoc- forening, som også ble en undergruppe av Stavern Vel. Foreningen har engasjert seg i saken som motstandere av denne nedleggelsen og hadde bl.a. i forkant av kommunestyremøte arrangert underskriftskampanje og fakkeltog. Etter at vedtaket ble fattet har foreningen hatt flere kritiske merknader til saksbehandlingen i forkant av kommunestyremøte og selve avgjørelsen, herunder behandlingen av henvendelser fra foreningen. Det ble særlig vist til at avgjørelsen medfører en sterk svekkelse av brannvernet for bebyggelsen i Stavern og at lovens krav til brannvern ikke var oppfylt.
Foreningen har påberopt seg partsrettigheter og påklaget kommunestyrets vedtak 12. desember 2012. Kommunen behandlet ikke klagen med den begrunnelsen at det påklagende vedtaket ikke var et enkeltvedtak som kunne påklages, men et budsjettvedtak som det ikke var klagerett på. Denne avvisningen av å behandle klagen ble også påklaget av foreningen. Kommunen har heller ikke behandlet denne klagen, og lagt til grunn at det ikke er fattet et formelt avvisningsvedtak av foreningens klage, men bare orientert om at det ikke er klagerett på budsjettvedtak.
Tre av kommunestyremedlemmene har anmodet Fylkesmannen i Vestfold om lovlighetskontroll av budsjettvedtaket. I brev 5. mars 2013 kom fylkesmannen til at kommunestyrets vedtak var lovlig fattet. Det er også opplyst at budsjettet er godkjent av fylkesmannen etter kommuneloven § 60.
Foreningen brakte saken først inn for ombudsmannen i brev 22. mars og 24. april 2013, og ba ombudsmannen undersøke flere av forholdene i saken, herunder om kommunen hadde brutt forvaltningsloven og om fylkesmannen og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap hadde brutt sin utredningsplikt under deres behandling av saken. På bakgrunn av at enkelte av forholdene som var brakt inn for ombudsmannen fremdeles var til behandling ulike steder i forvaltningen, ble saken ikke tatt opp til ytterligere undersøkelser.
I nytt brev 2. juli 2013 opplyste foreningen at saken var endelig avsluttet i forvaltningen. Det ble videre fremholdt at nedleggelsen av brannstasjonen var et enkeltvedtak, og at avvisningen av klagen var enkeltvedtak som utløste partsrettigheter for foreningen.
Spørsmålet om kommunens avvisning av klagene fra foreningen var også behandlet av fylkesmannen i brev 3. juni 2013 som kom til at han ikke hadde myndighet til å overprøve kommunens syn på dette spørsmålet. Fylkesmannen uttalte i den sammenheng bl.a. at «juridisk teori til en viss grad kan sies å divergere i spørsmålet om avgjørelser av ikke å gi klagerett på vedtak, fordi klagen ikke gjelder et enkeltvedtak, skal behandles som avvisningsvedtak med klagerett eller ikke».
Undersøkelsene herfra
På bakgrunn av foreningens siste henvendelse, ble Larvik kommune i brev 16. juli 2013 bedt om å gi en utdypende redegjørelse for årsaken til at avgjørelsen om å avvise klagen fra foreningen ikke ble ansett for å være et avvisningsvedtak etter forvaltningsloven § 2 tredje ledd.
I svarbrev 8. august 2013 anførte kommunen at budsjettvedtaket som innebar at brannstasjonen skulle legges ned ikke var et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, og at det dermed ikke var et vedtak som kunne påklages. Kommunen uttalte videre:
«Kommunen vurderte om det skulle gis klageadgang på avvisningen. Det er uenighet i teorien, og kommunen inntok det standpunkt ikke å fatte et avvisningsvedtak med klageadgang. Med bakgrunn i teori og forarbeider kunne kommunen inntatt et annet standpunkt. Henvendelsene fra Stavern brannstasjons venner ble derfor besvart kun i brevs form, uten klageadgang. Bakgrunnen for vårt standpunkt er at å fatte vedtak om å avvise en klage, som igjen skal kunne påklages, i en sak som ikke vil kun få en ny realitetsbehandling, synes etter kommunens oppfatning ikke å være i tråd med lovgivers intensjon om en reell to-instans behandling.»
Det var klart for kommunen at en klage på det aktuelle budsjettvedtaket ikke kunne realitetsbehandles, og å fatte et avvisningsvedtak med eventuell klagebehandling fremsto dermed «som lite hensiktsmessig og unødvendig ressursbruk». Det ble videre vist til at avvisningsvedtaket måtte bli opprettholdt av klageinstansen ettersom det ikke var klageadgang på et budsjettvedtak.
Kommunens redegjørelse ble oversendt foreningen som i brev 9. september 2013 kom med enkelte merknader til saken. Det ble bl.a. vist til at avgjørelsen om å legge ned Stavern brannstasjon må oppfylle forvaltningslovens saksbehandlingskrav til enten forskrift eller enkeltvedtak. Ettersom foreningen ikke ble tilkjent partsrettigheter, ble deres brannfaglige innspill og spørsmål ikke realitetsbehandlet. Kommunen har ikke hatt ytterligere kommentarer.
Jeg ser slik på saken
Klageren har kommet med flere anførsler i saken, og det er grunn til å presisere at mine undersøkelser i saken kun har omhandlet spørsmålet om Larvik kommunes avgjørelse om å avvise foreningens klage på budsjettvedtaket må regnes som et avvisningsvedtak med selvstendig klageadgang etter forvaltningsloven § 28 første ledd, jf. § 2 tredje ledd.
Etter lovens § 2 tredje ledd skal «avgjørelser som gjelder avvisning av en sak» også regnes som et enkeltvedtak. Slike avgjørelser skal da følge reglene om saksbehandling av enkeltvedtak, hvilket også innebærer at man har klageadgang på avgjørelsen etter § 28 første ledd. Det fremgår av lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 38 (1964-1965) s. 36, at en avgjørelse må betraktes som en avvisning når forvaltningsorganet «ikke har funnet å kunne ta standpunkt til realiteten». Det avgjørende er ikke at avgjørelsen er omtalt som en avvisning, men hvordan henvendelsen i realiteten har blitt behandlet av forvaltningsorganet.
I Ot.prp. nr. 83 (2003-2003) lov om endring i forvaltningslova (klagerett når klageinstansen avviser) pkt. 3.3 blir et tilfelle der en klagesak blir avvist, omtalt som «at innhaldet i den avgjerda som det er klaga over, ikkje blir vurdert på ny». Videre er det vist til at klage kan avvises av flere grunner, blant annet fordi klagen er for sent fremmet, at den som klager mangler rettslig klageinteresse eller at avgjørelsen det klages på ikke er et enkeltvedtak. Loven legger opp til at slike avvisninger skal klagebehandles, og Justisdepartementet la i proposisjonen side punkt 7 til grunn at «forvaltningslova bør endrast for å sikre at avvisningsspørsmålet kan bli prøvd i to omgangar».
I denne saken er foreningens klage avvist med den begrunnelsen at vedtaket som påklages ikke anses å være et enkeltvedtak, og dermed ikke kan påklages etter forvaltningslovens regler om klageadgang. Heller ikke klagen på avvisningen av å behandle klagen er realitetsbehandlet av kommunen. Kommunen har i sin redegjørelse særlig vist til Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011) side 116 der han skriver at for at noe skal være «en avvisning i lovens mening, må det forutsettes at saken gjelder noe som ville ha vært et enkeltvedtak om partens ønske hadde vært imøtekommet eller forkastet etter en realitetsbehandling».
Kommunen synes å ha tolket denne uttalelsen slik at det må foreligge et enkeltvedtak for at en avvisning av en klage skal regnes som et avvisningsvedtak med klagerett. På bakgrunn av de siterte forarbeidene og øvrig juridisk teori, kan jeg vanskelig se at Woxholths uttalelse kan tillegges slik avgjørende vekt. Det vises i denne sammenheng også til Woxholths kommentarer til forvaltningsloven § 28 tredje ledd annen punktum på side 518 der han blant annet uttaler at en mulig avvisningsgrunn kan være at den underliggende avgjørelsen ikke er et enkeltvedtak. Dette taler også for at Woxholth legger til grunn at det skal regnes som et avvisningsvedtak etter forvaltningsloven § 2 tredje ledd når en klage ikke blir behandlet med begrunnelsen om at den påklagede avgjørelsen ikke er et enkeltvedtak. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (9. utg. 2010) s. 319 legger også til grunn at et avvisningsvedtak kan komme som følge av at forvaltningsorganet ikke anser den påklagede avgjørelsen som et enkeltvedtak. Når dette avvisningsvedtaket kan påklages vil det dermed bli en to-instansbehandling av spørsmålet som avgjørelsen er enkeltvedtak.
Jeg kan heller ikke følge kommunens argumentasjon om at en klageadgang på et avvisningsvedtak i denne saken anses «som lite hensiktsmessig og unødvendig ressursbruk». Uttalelsen synes å være fremsatt på bakgrunn av at det var klart av kommunen ikke hadde plikt til å behandle klagen over nedleggelse av brannstasjonen, og at det dermed er unødvendig å foreta en klagebehandling av avvisningsspørsmålet. At en sak fremstår som opplagt og enkel for forvaltningen, kan vanskelig være et relevant argument i vurderingen av om en part skal gis en rettighet som følger av loven.
Kommunens tolkning innebærer at det ikke blir en to-instansbehandling av spørsmålet om den underliggende avgjørelsen om å nedlegge stasjonen var et enkeltvedtak som kunne vært påklagd. I Ot.prp. nr. 83 (2002-2003) pkt. 7 har Justisdepartementet sett det som «viktig å halde fast ved hovudprinsippet om at spørsmålet om kva for konkrete rettar og plikter som finst mellom den enkelte borgar og forvaltninga kan prøvast to gonger, og berre det, for to ulike forvaltningsorgan». Dette må som nevnt også gjelde spørsmålet om en klage på en avgjørelse kan avvises av formelle grunner.
Kommunen har som nevnt erkjent at kommunen «kunne» inntatt dette standpunktet med bakgrunn i forarbeider og teori. Slik jeg ser det burde kommunen ha inntatt et slikt standpunkt, da dette fremstår som det eneste riktige. Avgjørelsen om ikke å behandle klagen fra foreningen over kommunes vedtak om å nedlegge brannstasjonen, må anses som et avvisningsvedtak i lovens forstand, og en klage over denne avvisningen skulle derfor vært klagebehandlet. Kommunens må derfor foreta en forberedende behandling av klagen på avvisningen.
Ettersom det nå skal foretas en ny behandling av avvisningen har jeg, på bakgrunn av prinsippet om at ombudsmannens saksbehandling er etterfølgende, ikke funnet grunn til å kommentere de øvrige forholdene i saken.