Spørsmål om taushetsplikt – opplysninger om klage til Likestillings- og diskrimineringsombudet

Kommunen nektet opprinnelig innsyn i samtlige dokumenter under henvisning til offentleglova 19. mai 2006 nr. 16 § 25. Etter klage fant imidlertid fylkesmannen at bestemmelsen i offentleglova § 25 bare fikk anvendelse på de dokumentene som knyttet seg til selve tilsettingssaken, og at det ene dokumentet, saksfremlegget uten vedlegg, måtte gis ut etter en meroffentlighetsvurdering. Dokumentene knyttet til klagen til LDO kunne imidlertid ikke unntas etter denne bestemmelsen, men fylkesmannen kom til at opplysningene i disse dokumentene måtte unntas etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 om taushetsplikt, jf. offentleglova § 13. Journalisten stilte seg i klagen til ombudsmannen undrende til at fylkesmannen henviste til reglene om taushetsplikt siden saken gjaldt tilsetting, og mente at det uansett neppe ville være grunnlag for å unnta dokumentene i sin helhet.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus ble herfra bedt om å gi en nærmere redegjørelse for hvilke opplysninger i dokumentene som var underlagt taushetsplikt. Det ble også spurt om klageren i tilsettingssaken var kjent for den som ba om innsyn, og eventuelt om det ble vurdert å gi innsyn ved å utelate individualiserende kjennetegn. Fylkesmannen ble videre spurt om det ble vurdert å be om en uttalelse fra den som var vernet av taushetsplikten, jf. for så vidt offentleglova § 13 tredje ledd. Endelig ble fylkesmannen spurt om saken kunne anses tilstrekkelig opplyst med hensyn til spørsmålet om behovet for beskyttelse før avgjørelsen ble truffet.

I svaret fremholdt fylkesmannen at de forholdene som lå til grunn for søkerens klage måtte anses som taushetsbelagte opplysninger. Fylkesmannen så at dette standpunktet «trolig k[unne] diskuteres», og imøteså ombudsmannens vurdering. Det ble videre opplyst at fylkesmannen ikke var kjent med om klagerens navn var kjent for den som begjærte innsyn. Samtlige fem søkeres navn var imidlertid kjent, og det ville være enkelt å bringe på det rene hvilken søker klagen gjaldt. Det ville derfor ikke være tilstrekkelig å anonymisere dokumentene. Fylkesmannen hadde ikke vurdert å forelegge saken for den som var vernet av taushetsplikten. Det var etter fylkesmannens syn ingen slik plikt etter offentleglova § 13 tredje ledd så lenge den som ba om innsyn ikke hadde bedt om dette. Fylkesmannen mente likevel at det etter omstendighetene kunne være grunn til å gjøre klageren i innynssaken kjent med muligheten, jf. veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11. Problemstillingen ble imidlertid ikke vurdert spesielt i denne saken. Fylkesmannen mente at innsynssaken var tilstrekkelig opplyst på vedtakstidspunktet. I ettertid kunne det imidlertid vurderes om spørsmålet om hemmelighold burde vært lagt frem for den som hadde krav på vern. Saken var dessuten etter fylkesmannens syn et grensetilfelle for taushetspliktreglene.

Journalisten kom med merknader til fylkesmannens redegjørelse, og påpekte at det var åtte søkere til stillingen, ikke fem som fylkesmannen hadde oppgitt i svaret til ombudsmannen. To av disse navnene var fremdeles ikke kjent, og han tilbakeviste på denne bakgrunn fylkesmannens påstand om at det ville være enkelt å identifisere søkeren som klagen gjaldt.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«1. Saksbehandlingen

Etter offentleglova 19. mai 2006 nr. 16 § 13 tredje ledd kan forvaltningsorganet ha plikt til å legge frem innsynskravet for den som har krav på hemmelighold. Denne plikten utløses av en anmodning om slik fremleggelse fra den som har krevd innsyn. I denne saken ble de omstridte opplysningene først unntatt som taushetsbelagte i klageomgangen. Journalisten … var således ikke kjent med at opplysningene ville bli unntatt som taushetsbelagte før endelig vedtak forelå fra klageinstansen. Han fikk derfor heller ingen foranledning eller mulighet til å anmode om at innsynsspørsmålet ble lagt frem for den som hadde krav på vern.

For at bestemmelsen i offentleglova § 13 tredje ledd skal ha noen realitet, må den som har krevd innsyn gjøres kjent med at innsynskravet gjelder opplysninger underlagt taushetsplikt. Det følger dessuten av den alminnelige veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11 at forvaltningsorganet etter omstendighetene kan ha plikt til å informere den som har krevd innsyn om dette. Etter min oppfatning burde Fylkesmannen i Oslo og Akershus i denne saken ha orientert [journalisten] om at kravet gjaldt taushetsbelagte opplysninger før endelig vedtak ble truffet.

2. Taushetspliktspørsmålet

[Journalisten] har ikke hatt innvendinger til at de aktuelle dokumentene kan inneholde taushetsbelagte opplysninger. Han har imidlertid fremholdt at det burde vært mulig å gi innsyn ved å utelate individualiserende kjennetegn. Fylkesmannen har på sin side lagt til grunn at det ikke var mulig å gi innsyn på denne måten uten å røpe taushetsbelagt informasjon. Videre at det heller ikke ville vært mulig å gi innsyn ved å utelate de taushetsbelagte opplysningene.

Jeg forstår fylkesmannens begrunnelse slik at det for avgjørelsen ble lagt til grunn at opplysningen om at vedkommende navngitte person hadde sendt en klage til Likestillings- og diskrimineringsombudet i seg selv er underlagt taushetsplikt. I motsatt fall ville det vært enkelt å utelate/sladde taushetsbelagt informasjon og gi innsyn i de resterende delene av dokumentene, herunder klagerens navn. Det var kjent at vedkommende hadde søkt stillingen, og andre dokumenter i tilsettingssaken ble gjort kjent for [journalisten] gjennom behandlingen av innsynssaken hos fylkesmannen. Det avgjørende for om det skulle vært gitt helt eller delvis innsyn i dokumentene, er derfor om opplysningen om at vedkommende hadde klaget tilsettingssaken inn for Likestillings- og diskrimineringsombudet var underlagt taushetsplikt.

Likestillings- og diskrimineringsombudet er ikke bundet av egne regler om taushetsplikt, men er underlagt de alminnelige reglene i forvaltningsloven 10. februar 1967 §§ 13 følgende. Den relevante bestemmelsen om taushetsplikt i denne saken er forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 om opplysninger som gjelder «noens personlige forhold». Dersom det foreligger taushetsplikt, skal de aktuelle opplysningene unntas fra offentlighet etter offentleglova § 13.

Bestemmelsen selv gir ikke nærmere anvisning på hvilke typer opplysninger som må anses som «noens personlige forhold». I forvaltningsloven § 13 annet ledd er det imidlertid listet opp en del opplysninger som ikke skal regnes som noens personlige forhold, bl.a. personnummer, statsborgerforhold, yrke, bopel og arbeidssted. Unntaket for disse nøytrale opplysningene er imidlertid ikke absolutt, da slike opplysninger kan røpe andre forhold som må anses som taushetsbelagte, for eksempel et klientforhold.

I vurderingen av om det er tale om personlige opplysninger undergitt taushetsplikt, er det i bestemmelsens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) side 13, uttalt at det bør vektlegges om opplysningene kan «bidra til å utlevere eller skade vedkommende person i allmennhetens øyne». Videre at den situasjonen opplysningene er fremkommet i, kan tilsi at de beskyttes. Som eksempel er nevnt opplysninger som er gitt under omstendigheter som minner om et betroelsesforhold.

Som eksempel nevner jeg at man normalt vil anse opplysninger om at en navngitt person har henvendt seg til Nav med en søknad om sosial stønad som taushetsbelagt. Denne opplysningen vil i seg selv kunne avsløre tilknytningsforholdet til Nav, og kan være egnet til å skade eller utlevere vedkommende i allmennhetens øyne. Dette innebærer imidlertid ikke at enhver opplysning om at en navngitt person har henvendt seg til Nav vil være omfattet av taushetsplikten. Et annet eksempel er en uttalelse herfra med referanse Somb-1998-33. Jeg la i den saken til grunn at en opplysning om at en navngitt person hadde bedt om innsyn i dokumenter om seg selv hos Overvåkingspolitiet i utgangspunktet måtte anses taushetsbelagt. Det ble særlig lagt vekt på at en slik opplysning lett ville kunne si noe om vedkommendes tidligere politiske holdninger, og slik sett være egnet til å bidra til å utlevere eller skade vedkommende i allmennhetens øyne.

Likestillings- og diskrimineringsombudet har til oppgave å føre tilsyn med og medvirke til at bestemmelsene som er listet i diskrimineringsombudsloven 10. juni 2005 nr. 40 § 1 annet ledd overholdes, og kan i denne egenskap behandle klager over brudd på disse bestemmelsene. Ombudet skal dessuten være en pådriver for reell likestilling på alle samfunnsområder og for likebehandling på arbeidslivets område, jf. diskrimineringsombudsloven § 3.