• Forside
  • Uttalelser
  • Stønad til livsopphold under videregående opplæring for voksne – barns behov

Stønad til livsopphold under videregående opplæring for voksne – barns behov

I denne saken har studenters/elevers rett til økonomisk sosialhjelp vært behandlet. Jeg har også tatt opp spørsmål knyttet til sosialtjenestens veiledning- og utredningsplikt. Kvalifiseringsprogrammets betydning har også vært behandlet.

Jeg har funnet grunn til å knytte noen merknader til enkelte av fylkesmannens vurderinger og ber fylkesmannen overveie om det er aktuelt med fornyet behandling av saken. 

Sakens bakgrunn

A er enslig forsørger til to barn i tenårene. Hun bosatte seg i Oslo i slutten av 2010. Tidligere bodde hun i en annen kommune, der hun gjennomførte introduksjonsordningen for nyankomne innvandrere. A fremmet 20. oktober 2011 søknad til bydel X om økonomisk sosialhjelp. I søknaden opplyste hun at hun tok voksenopplæring ved Y videregående skole, og at inntektene besto av bostøtte fra Husbanken og lån og stipend fra Statens lånekasse for utdanning.

Nav X sosial og kvalifiseringstjeneste avslo 1. november 2011 søknaden. Avslaget ble opprettholdt i vedtak 20. juni 2012 fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus. I vurderingen ble det lagt vekt på at kvalifiseringsprogrammet var et reelt alternativ til ordinær skolegang, og at den medfølgende kvalifiseringsstønaden ville gjort klageren selvhjulpen økonomisk. Det ble også pekt på As mulighet til å søke mer studielån.

Juss-Buss brakte på As vegne saken inn for ombudsmannen ved brev 6. desember 2012. Det ble vist til at det ikke var foretatt en konkret vurdering av om kvalifiseringsprogrammet på sikt ville gjøre klageren mer økonomisk selvhjulpen enn om hun tok videregående skole. Det som hadde skjedd i ettertid, viste at hennes valg om å ta videregående, var det riktige. Hun så seg nødt til å avslutte skolegangen og søkte sommeren 2012 om kvalifiseringsprogrammet. Et halvt år etterpå hadde hun ikke fått plass på programmet, deltok i «jobbklubb», søkte kurs gjennom Nav, fikk avslag og hadde ikke fått noe arbeid.

Undersøkelser i saken

Saken ble tatt opp med fylkesmannen i brev 11. februar 2013. Fylkesmannen ble bedt om å gi en nærmere redegjørelse for adgangen til å avslå søknad om økonomisk stønad når søkeren ikke ønsket å søke om deltakelse i kvalifiseringsprogrammet. Den aktuelle hjemmelsbestemmelsen for avslaget var § 18 i lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Fylkesmannen ble også bedt om å redegjøre for elevers/studenters rett til økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester og å gi en vurdering av om bydel X i tilstrekkelig grad hadde utredet og gitt veiledning om hvilke muligheter A hadde til å fullføre den videregående opplæringen hun hadde påbegynt. Videre ble det bedt om en redegjørelse om barnas rettigheter etter barnekonvensjonen artikkel 3, 26 og 27 hadde vært tilstrekkelig vurdert og tatt hensyn til ved sosialtjenestens avslag på søknaden om sosial stønad.

Fylkesmannen svarte i brev 8. mars 2013. Om elevers og studenters rett til sosial stønad viste fylkesmannen til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 18 og 19 om at det skal foretas en konkret og individuell vurdering i alle saker. Fylkesmannen mente at det i utgangspunktet er forskjell på hvilke momenter som kan legges til grunn når sosial stønad vurderes for elever og studenter. Det ble vist til at RS 35- 00 F-12 punkt 4.18.2.9 og 10 omhandler to grupper – studenter som tar høyere utdanning, og barn over 18 år som følger ordinær skolegang. Fylkesmannen pekte på at økonomisk stønad i utgangspunktet ikke skal bidra til å finansiere studenter som tar høyere utdanning. De anses som hovedregel selvforsørget gjennom lån og stipend fra Statens lånekasse for utdanning, men det kan i enkelte tilfeller ytes sosial stønad etter en individuell og konkret vurdering, eksempelvis i påvente av utbetaling fra Statens lånekasse, i sommermånedene hvor studielån ikke utbetales, eller i nødssituasjoner. Unntaksvis kan også hjelp ytes i avslutningen av et lengre studieforløp, hvor det er kort tid igjen til eksamen.

Videre uttrykte fylkesmannen at elever over 18 år, som følger ordinær skolegang, og som ikke har foreldre som er i stand til å forsørge dem, kan ha rett til sosial stønad. Det ble vist til rundskrivet om dette. Videregående skole for voksne over 25 år defineres etter fylkesmannens vurdering som «ordinær skolegang, organisert for voksne», og faller ikke inn under de to gruppene definert i rundskrivet, som kan gi rett til sosial stønad etter en særskilt vurdering. Om den nærmere vurderingen skrev fylkesmannen:

«Følgelig vurderer Fylkesmannen at det i denne saken må foretas konkret og individuell vurdering av om klager har behov for stønad i henhold til LST §§ 18 og 19, med vekt på lovens subsidiære karakter. I utgangspunktet skal alle muligheter være prøvd før stønad ytes. I ettertid ser Fylkesmannen at det i vårt vedtak kunne kommet tydeligere fram at den konkrete vurderingen baserte seg på råd og veiledning som ble gitt, og hvilke andre muligheter klager hadde til selvforsørgelse, som deltidsarbeid ved siden av skolegangen, skolegang på kveldstid ved siden av arbeid på dagtid, eller å være tilgjengelig for arbeidsmarkedstiltak i regi av NAV, som ikke var del av et kvalifiseringsprogram.

Når det gjelder Juss-Buss sin kjennskap til at andre bydeler i Oslo har tilkjent økonomisk stønad i tilsvarende tilfeller, forutsetter Fylkesmannen at likebehandling praktiseres innenfor samme kommune. Samtidig skal det foretas konkrete individuelle vurderinger i hvert enkelt tilfelle. Fylkesmannen har ikke tilgang til sakene Juss-Buss her refererer til, og har dermed ikke mulighet til å vurdere om Juss-Buss sin påstand medfører riktighet.»

Til spørsmålet om bydel X i tilstrekkelig grad utredet og ga veiledning om hvilke muligheter A hadde til å fullføre den videregående opplæringen hun hadde påbegynt, svarte fylkesmannen at Navs råd- og veiledningsplikt primært bør rettes mot det å bli selvhjulpen økonomisk. Fylkesmannen pekte på at Nav i denne saken var uenig med klageren i valg av aktivitet for å bli selvhjulpen og at hun kunne ha blitt økonomisk selvhjulpen raskere dersom hun valgte andre løsninger. Videre uttalte fylkesmannen:

«NAV ga klager informasjon om at hun hadde mulighet til å delta i Kvalifiseringsprogrammet. Hun ville med dette bli økonomisk selvhjulpen, og øke mulighetene til å komme i arbeid. Videre ble hun rådet til å flytte til en rimeligere bolig. Hun ville da få lavere boutgifter og dermed lettere klart seg på studielånet. Hun ble også informert om muligheten til å ta fag på videregående skole ved siden av arbeidsrettede tiltak som går spesifikt ut på å få klager i jobb. NAV rådet også klager til å ta en deltidsjobb ved siden av skolegangen for å få nok midler til sitt livsopphold.

Klager er også gjort kjent med NAVs vurdering av klagers valg om å ta videregående skole, uten å være sikker på at hun hadde tilstrekkelige midler til å forsørge seg og barna. Valget kunne føre til at hun fikk samme begrensede økonomi som andre studenter som lever på studielån.

Fylkesmannen vurderer veiledningen til dels å være rettet mot alternativer til den videregående opplæringen, og dels mot hvilke muligheter hun hadde til å fullføre den videregående opplæringen hun hadde påbegynt. Etter Fylkesmannens vurdering har Bydel X i tilstrekkelig grad utredet og veiledet om hvilke muligheter klager har både til å fullføre skolegangen, og til hvilke andre alternativer hun hadde til å gjennomføre skolegangen.»

Om muligheten A hadde til å bli selvhjulpen gjennom Lånekassen, svarte fylkesmannen slik:

«Det er riktig at Fylkesmannen har brukt Lånekassens støttekalkulator for å beregne hva hun kunne forvente å få i fullt studielån. Variabelen “annen utdanning” ble brukt. Dette ser vi i ettertid ikke var riktig variabel. Den korrekte variabelen var “videregående skole”. Dette får konsekvenser for faktagrunnlaget i saken. Den månedlige studielånsutbetalingen er derfor slik Sivilombudsmannen påpeker, lavere enn utbetalingen Fylkesmannen la til grunn i sin vurdering. Fylkesmannen er derfor enig i at klager ikke ville blitt selvhjulpen bare ved kun å søke fullt studielån. Hun ville fortsatt vært avhengig av en tilleggsinntekt, evt lavere husleie, for å få tilstrekkelige midler til sitt livsopphold.»

Fylkesmannen opplyste at bestemmelsene som omhandler kvalifiseringsprogrammet kom som nytt kapittel (5A) i lov om sosiale tjenester av 13. desember 1991 og at kapittelet i sin helhet ble innlemmet i kapittel 4 i lov 18. desember 2009 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Under henvisning til at Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv Hovednr. 35 – Lov om sosiale tjenester i NAV ble utarbeidet 22. juni 2012 og dermed ikke var tilgjengelig ved fylkesmannens vedtak 20. juni 2012, opplyste fylkesmannen at vurderingen i vedtaket ble basert på muntlig og skriftlig kommunikasjon med Arbeids- og velferdsdirektoratet og utvikling av praksis. Videre het det:

«Vi kan ikke se at det før RS 35-00 F-12 kom, har vært entydig kommunisert at det ikke er anledning til å henvise til Kvalifiseringsprogrammet som en annen mulighet til selvforsørgelse enn økonomisk stønad. I ot.prp. nr. 103 (2008-2009) siteres: “Innføringen av kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad har gitt kommunen en mulighet til å tilby et individuelt tilpasset program med formål om å styrke tjenestemottakers muligheter til å forsørge seg selv gjennom arbeid, og er et av hovedvirkemidlene i loven. Departementet mener derfor at det er hensiktsmessig å innta i formålsbestemmelsen at loven skal bidra til å fremme overgang til arbeid. Dette understreker også det forhold at økonomisk stønad er ment å være en midlertidig ytelse”. Samtidig har vi ved embetet tolket loven slik at det skal mye til for å sette vilkår med hjemmel i § 20 om deltagelse i kvalifiseringsprogram for utbetaling av sosial stønad.

Videre ser vi at det i RS 35-00 F-12 gis klare føringer om at Kvalifiseringsprogrammet er en rettighet for de som er i målgruppa, men at personer som mottar økonomisk stønad ikke har plikt til å søke. I rundskrivets punkt 4.29.1, avsnitt 5, henvises til lovens bestemmelse om brukermedvirkning (LST § 42) og at tjenestetilbudet så langt som mulig skal utformes i samarbeid med tjenestemottaker. Rundskrivet sier: “Det er ikke hensiktsmessig å påtvinge en motvillig tjenestemottaker plikter som forutsetter deltagelse og samarbeid, som å søke kvalifiseringsprogram og arbeidsevnevurdering. I slike tilfeller bør NAV-kontoret motivere til deltagelse, eller sammen med tjenestemottaker finne andre tiltak som kan bidra til selvforsørgelse.” Rundskrivet presiserer at deltagelse i kvalifiseringsprogram er en engangsrettighet. I lys av dette blir det særlig viktig at NAV ikke påtvinger noen deltagelse i programmet, med den mulige konsekvens at deltager ikke lykkes i å gjennomføre programmet på en hensiktsmessig måte. Dersom deltager ønsker å søke programmet senere, vil muligheten til gjeninntak være begrenset, eller brukt opp.

I denne saken gikk klager på videregående skole for voksne. Deltagelse i Kvalifiseringsprogrammet er i NAVs vedtak skissert som et mulig alternativ, blant andre alternative muligheter til selvforsørgelse. Det er ikke satt vilkår for sosial stønad om deltagelse i programmet. I ettertid ser vi at NAVs vedtak gir inntrykk av at Kvalifiseringsprogrammet er et alternativ klager må benytte seg av før sosial stønad ytes. Det samme gjelder Fylkesmannens formuleringer i sitt vedtak, som gir inntrykk av at klagers manglende ønske om å delta i kvalifiseringsprogram er hovedbegrunnelsen for stadfestelsen. Fylkesmannen har i vedtak etter at rundskrivet kom, tydeliggjort at kvalifiseringsprogram ikke er et hensiktsmessig tiltak dersom bruker ikke selv ønsker deltagelse i programmet. Det henvises her til andre arbeidsrettede tiltak i regi av NAV, som ikke er en del av et kvalifiseringsprogram.»

Om vurderingene av hensynet til barna og barnekonvensjonen artikkel 3, 26 og 27 svarte fylkesmannen slik:

«Det følger av Barnekonvensjonens Artikkel 3 at barnets beste skal hensyntas ved alle handlinger som berører barn. Videre “skal partene sikre barnet den beskyttelse og omsorg som er nødvendig for barnets trivsel, i det tas hensyn til rettighetene og forpliktelsene til barnets foreldre…”

Av konvensjonens artikkel 27 følger at det er “foreldre som har det grunnleggende ansvaret for å sikre, innen sine evner og muligheter, de levekår som er nødvendige for sine barn.”., og at “partene skal treffe egnede tiltak for å hjelpe foreldre og andre som har ansvaret for barnet til å virkeliggjøre denne rettighet…- I lov om sosiale tjenester § 1 er barn spesielt fremhevet. Barnekonvensjonen er inkorperert i norsk rett og fremheves i lovens forarbeider, se ot.prp. nr. 103 (2008-2009) s. 12-13. Barnas situasjon skal synliggjøres i behandling av saker etter loven.

I NAVs saksframstilling går det fram at klager har to barn på 14 og 15 år og at barnas omsorg etter sosialtjenestens kjennskap, er ivaretatt. Videre går det fram at barnetrygden holdes utenfor den økonomiske beregningen da den skal gå uavkortet til barna. Utover dette, foreligger det ingen opplysninger om barna. Det går ikke fram om de deltar på fritidsaktiviteter, eller om klager har utgifter knyttet til barna utover det normale.

I ettertid er Fylkesmannen av den oppfatning at både NAV og Fylkesmannen burde hatt mer fokus på barnas behov i denne saken. Det er et faktum at klager ville ha for lite til forsvarlig livsopphold, dersom hun valgte å fortsette skolegangen og ikke fulgte rådene som ville redusert utgiftene og/eller øket inntektene. Fylkesmannen er av den oppfatning at det er forsvarlig at studenter uten barn har mindre enn norm for livsopphold til disposisjon. Når det er barn i familien, vil det ikke være forsvarlig over tid å leve under norm. Samtidig mener Fylkesmannen at klager har fått tilstrekkelig med råd og veiledning til å ta valg som gjør henne i stand til å sikre barna et forsvarlig livsopphold. Klager har andre muligheter til selvforsørgelse enn sosial stønad.»

Juss-Buss har ikke hatt merknader til fylkesmannens redegjørelse.

Jeg ser slik på saken

1. Rettslig utgangspunkt

Lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen gir i kapittel 4 regler for individuelle tjenester, herunder § 18 om stønad til livsopphold, § 19 om stønad i særlige tilfeller og §§ 29 flg. om kvalifiseringsprogram. Bestemmelsene må tolkes i samsvar med lovens formål om å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet», jf. § 1.

Det er etter § 18 «de som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter», som har rett til økonomisk hjelp. Formuleringen tydeliggjør at retten til økonomisk sosialstønad er subsidiær, og at retten først inntrer når det ikke finnes andre aktuelle muligheter til selvforsørgelse. Bestemmelsens annet ledd gir videre anvisning på at stønaden «bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen.» Det må foretas en konkret og individuell vurdering av om søkeren har behov for stønad.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har utarbeidet et rundskriv til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, omtalt som R35-00-F12. Rundskrivet ble publisert 22. juni 2012, det vil si etter fylkesmannens vedtak i denne saken. Likevel må rundskrivet være relevant for vurderingen av saken, i den grad det gir uttrykk for tolkningen av bestemmelsene, og fylkesmannen har da også ved flere anledninger i redegjørelsen hit, vist til dette rundskrivet.

2. Vurderingen av barnas situasjon

Barn er omfattet av foreldres søknad om sosialstønad. Formålsbestemmelsen i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen fremhever barnas situasjon i § 1 annet ledd, der det heter at«[l]oven skal bidra til at barn og unge får et helhetlig og samordnet tjenestebehov».

Ved vurderingen av en søknad om stønad til livsopphold fra en søker med omsorg for barn plikter forvaltningen å vurdere hensynet til barnets beste. Hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som vedrører barn, jf. Barnekonvensjonen artikkel 3. Konvensjonen ble gjort til norsk lov i 2003 ved en tilføyelse i menneskerettsloven § 2 nr. 4. Barnet vil også etter artikkel 12 ha rett til å fremme sine synspunkter. Barnekonvensjonen artikkel 27 forplikter staten til å anerkjenne ethvert barns rett til en levestandard som er tilstrekkelig for barnets fysiske, psykiske, åndelige, moralske og sosiale utvikling. Det fremgår av nr. 2 at ansvaret primært er lagt til foreldrene, mens statens ansvar etter artikkel 27 nr. 3 er subsidiært, slik at staten «ved behov [skal] sørge for materiell hjelp og støttetiltak, særlig med hensyn til mat, klær og bolig».

Fylkesmannen har uttrykt at både Nav og fylkesmannen burde hatt mer fokus på barnas behov i denne saken. Jeg er enig i at dette er en mangel ved vurderingen av søknaden. På dette punktet er saken etter min mening ikke tilstrekkelig utredet, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd første punktum. Fylkesmannen bør i fremtidige saker ha større oppmerksomhet rettet mot barnas situasjon. Det må fremgå av de vedtak som treffes hvordan hensynet til barnas beste er blitt vurdert og på hvilken måte det er lagt til rette for at barna har fått si sin mening i saken.

3. Elevers og studenters rett til økonomisk sosialhjelp

Økonomisk stønad er ikke ment å finansiere høyere utdanning. Studenter vil normalt være selvforsørget, og det forventes at muligheten for å søke studiestipend og lån gjennom Statens lånekasse for utdanning, utnyttes fullt. Likevel er det ikke tvilsomt at lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen gjelder for elever og studenter, og at også disse gruppene kan ha rett til økonomisk stønad. Det avgjørende vil være om vedkommende etter en konkret og individuell vurdering fremstår uten mulighet til å sørge for eget livsopphold. Fylkesmannen nevner at sosialstønad blant annet kan vurderes i påvente av utbetaling fra Statens lånekasse, i sommermånedene uten stønad eller i nødssituasjoner.

Fylkesmannen synes å ha lagt til grunn at RS 35-00-F12 definerer to ulike kategorier – høyere utdanning og ungdom under ordinær skolegang, og at disse kategoriene kan gi rett til sosial stønad etter en særskilt vurdering. Jeg kan ikke se at omtalen angir en annen vurdering enn det som ellers følger av § 18 for disse to gruppene. Rundskrivet gir likevel anvisning på relevante momenter for de nevnte gruppene. Videre synliggjør rundskrivet at situasjonen for ungdom og voksne studenter er forskjellig, ved at foreldrene etter barnelova har plikt til å forsørge barn over 18 år som følger ordinær skolegang, noe som får betydning for en eventuell søknad om sosialstønad fra ungdom. Det fremgår at det kan være urimelig å kreve at ungdom under ordinær skolegang, tar opp lån for å fullføre opplæringen.

Rundskrivet omtaler ikke tilfeller der voksne deltar i ordinær utdanning, noe heller ikke tidligere rundskriv I-1/93 gjorde. Utgangspunktet må, som ellers, være en vurdering av om eleven etter en konkret og individuell vurdering har behov for økonomisk stønad og at andre reelle alternativer til selvforsørgelse er forsøkt eller utilgjengelige. Under henvisning til lovens formål om å fremme overgangen til arbeid, fremstår det i vurderingen naturlig å også ta hensyn til om utdanningsløpet vil kunne bidra til at vedkommende blir selvforsørget og hvor lang tid det vil være behov for bistand. Jeg finner også grunn til å påpeke at videregående opplæring ikke er høyere utdanning, men ordinær skolegang, som voksne i enkelte tilfeller også kan ha rett til etter lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) kapittel 4A.

Når søkeren har forsørgeransvar, skal det også tas hensyn til barnas situasjon. At studenter uten omsorgsansvar lever under normen for livsopphold, kan i større grad godtas enn for studenter med omsorg for barn. Av hensyn til forsørgelsen av barna er det rimelig i større grad å innvilge supplerende stønad for denne gruppen. Forutsetningen må være at det er tale om en begrenset periode, at utdanningen er egnet til å fremme overgangen til arbeid og at søkeren ellers har benyttet aktuelle alternativer til forsørgelse, som studielån, stipend og deltidsjobb, når dette er rimelig å forvente av søkeren.

Fylkesmannen har opplyst at den konkrete vurderingen baserte seg på råd og veiledning som ble gitt A, om hvilke muligheter hun hadde, blant annet til deltidsarbeid, skolegang på kveldstid og lignende. Denne tilnærmingen for vurderingen er riktig og den burde ha fremgått av fylkesmannens vedtak.

4. Veiledningen til søkeren og utredning av saken

Det følger av forvaltningsloven § 17 første ledd første punktum at forvaltningen «skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes» og av lov om sosiale tjenester § 17 at sosialtjenesten «skal gi opplysning, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer».

Fylkesmannen har opplyst at Navs veiledning til A dels rettet seg mot alternativer til den videregående opplæringen og dels mot hvilke muligheter hun hadde til å fullføre den videregående opplæringen hun hadde påbegynt. Det ble gitt informasjon om muligheten til å bli selvhjulpen ved deltakelse i kvalifikasjonsprogrammet, muligheten til å redusere utgifter ved rimeligere bolig og øke inntekter ved deltidsjobb, samt om muligheten til å ta fag på videregående skole ved siden av arbeidsrettede tiltak. Fylkesmannen mente Nav X i tilstrekkelig grad både utredet saken og veiledet klageren. Det ble vist til at Navs råd- og veiledningsplikt primært burde vært rettet mot det å bli økonomisk selvhjulpen.

Jeg tar redegjørelsen til etterretning og har ikke innvendinger til innholdet eller omfanget av den veiledningen som ble gitt.

5. Kvalifiseringsprogrammet som grunnlag for selvforsørgelse

Rett til kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad fremgår av § 29. Ordningen gjelder for personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne. Rett til kvalifiseringsprogram forutsetter at søkeren har gjennomgått en arbeidsevnevurdering, at tett og koordinert bistand gjennom deltakelse i programmet vurderes som hensiktsmessig og nødvendig for å styrke vedkommendes mulighet for deltakelse i arbeidslivet, og at arbeids- og velferdsforvaltningen kan tilby et tilpasset program.

Problemstillingen som har vært undersøkt her, har vært om sosialtjenesten kan avslå en søknad om økonomisk stønad under henvisning til at en søker kan benytte seg av ordningen med kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad. Nærmere retningslinjer for tolkningen og praktiseringen av § 29 er gitt i RS 35-00-F12 i punkt 4.29. Som tidligere omtalt, forelå ikke rundskrivet på vedtakstidspunktet, og tolkningen av bestemmelsens innhold vil måtte bero på øvrige rettskilder.

Retten til deltakelse i programmet beror på at flere skjønnspregede inngangsvilkår er oppfylt, noe som ikke gir inntrykk av en sterk rettighet. Spørsmålet om hvilken rettighets- og pliktstatus kvalifiseringsprogrammet skulle få, ble kommentert av flere høringsinstanser ved lovarbeidet. Arbeids- og inkluderingsdepartementets vurdering fremgår i Ot.prp.nr 70 (2006/2007) under punkt 6.4. Om en eventuell plikt til å delta i programmet, uttaler departementet på side 33-34:

«Det foreslås ikke å lovfeste en plikt til deltakelse. Gjennomføring vil forutsette motiverte deltakere. Kommunen vil ved søknad om økonomisk stønad kunne henvise til kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønaden som en mulighet for selvforsørgelse. Dette følger av at økonomisk stønad etter § 5-1 er en subsidiær ytelse, og at retten til stønad gjelder for personer som ikke kan forsørge seg selv. For noen vil kvalifiseringsprogrammet representere en mulighet for selvforsørgelse. Det er den økonomiske stønadens subsidiære karakter som kan styre deltakere til kvalifiseringsprogrammet. Hvis en person nekter å søke om kvalifiseringsprogram, vil kommunen kunne møte dette med sanksjoner i form av reduserte ytelser etter kapittel 5.

Departementet foreslår at deltakelse i kvalifiseringsprogram blir en rett, men ikke en plikt for den enkelte. Det vises til § 5A-1.»

Jeg legger til grunn at det før retningslinjene som ble gitt i RS 35-00-F12 fremsto som det var en åpning for å avslå eller redusere økonomisk stønad under henvisning til deltakelse i kvalifiseringsprogrammet. Vurderingen måtte bero på om kvalifiseringsprogrammet for den enkelte ville kunne gi en mulighet for selvforsørgelse. I denne forbindelse måtte det sees hen til om søkeren fylte de skjønnsmessige inngangsvilkårene i kvalifiseringsprogrammet.

Juss-Buss har påpekt at det ikke ble foretatt en konkret vurdering av om kvalifiseringsprogrammet ville være mer fordelaktig for A enn videregående opplæring. Det var heller ikke påpekt at det ble vurdert hvilke kvalifikasjoner A reelt sett ville ha oppnådd gjennom kvalifiseringsprogrammet.

Fylkesmannen opplyser at det i vedtaket ikke ble stilt vilkår om deltakelse i programmet, men at fylkesmannen i ettertid ser at Navs vedtak gir inntrykk av at kvalifiseringsprogrammet var et alternativ A måtte benytte seg av før sosialstønad kunne ytes. Jeg er enig i at kvalifiseringsprogrammet teoretisk sett kunne være et alternativ for A på søknadstidspunktet. Likevel fremstår det som uklart om Nav i tilstrekkelig grad foretok en konkret vurdering av om A fylte de skjønnsmessige inngangsvilkårene i kvalifiseringsprogrammet og om deltakelse ville kunne gjøre henne selvhjulpen på sikt.

6. Konklusjon

Som det fremgår, har jeg flere merknader til vurderingene i saken, og jeg oppfatter at også fylkesmannen er enig i at det er svakheter knyttet til vedtakene.

Under henvisning til at situasjonen for A nå er en annen enn på vedtakstidspunktet ved at hun ikke lenger er elev under videregående opplæring, ber jeg fylkesmannen vurdere om det er aktuelt å behandle saken på nytt. Jeg ber om å bli orientert om utfallet av en eventuell ny behandling, ved kopi av brev til klageren eller Juss-Buss.