Uttalelse
Selskap B v/A søkte i august 2013 kommunen om salgsbevilling for alkoholholdig drikk til en ny butikk i en butikkjede. Søknaden ble sendt fra e-postadressen til en regionssekretær i butikkjeden, som også skrev «Er det noe informasjon dere trenger fra oss – gi oss en snarlig tilbakemelding». Det fremgikk av søknadsskjemaet at bevillingssøkeren var selskap B ved A. I selve søknadsskjemaet var det kun oppgitt kontaktinformasjon til selskap B v/A, samt kontaktinformasjon som ennå ikke var i bruk til den nye butikken.
Kommunen ba deretter Skatteetaten om en uttalelse vedrørende bevillingssøkerens og styrers vandel, jf. alkoholloven § 1-7. Skatteetaten oversendte en oversikt som viste at A hadde tilknytning til selskaper som hadde diverse restanser i merverdiavgift, samt at han de siste årene hadde blitt ilagt tilleggsskatt. Vedlagt oversikten fulgte vedtak om etterberegning av merverdiavgift og endring av ligning på grunn av enkelte uregelmessigheter i et enkeltpersonforetak. Kommunen sendte deretter en e-post 5. september 2013 direkte til regionssekretæren i butikkjeden, der opplysningene om restanser i merverdiavgift fremgår. Kommunen kommenterte også på at det var kommet merknader fra Skatteetaten om tilleggsskatt for 2007, 2008 og 2009 og skrev deretter:
«Med begrunnelse i A’s økonomiske vandel kan han ikke godkjennes som styrer for salgsbevilling. Selskap B kan heller ikke godkjennes som bevillingshaver, da A er registrert som daglig leder. Ønsker dere likevel at søknaden skal behandles, vil det bli lagt frem for X formannskap 15.10, med negativ innstilling fra Rådmannen. Ønsker dere kopi av skatteetatens uttalelse sendes denne på forespørsel.»
Selve uttalelsen ble oversendt samme dag til butikkjeden.
A oversendte etter dette korrigerende dokumentasjon til kommunen vedrørende merverdiavgiften og tilleggsskatten. Etter noe korrespondanse mellom A, kommunen og butikkjeden, meddelte butikkjeden 18. september 2013 at de trakk søknaden om at A/selskap B skulle drive butikken som franchisetaker.
A tok deretter opp med kommunen at kommunen hadde oversendt opplysninger om hans skatteforhold til butikkjeden til tross for at det var han og selskap B som stod som søkere på søknadsskjemaet til kommunen. Kommunen opplyste at e-posten ble sendt til regionssekretæren i butikkjeden, fordi kommunen oppfattet at søknaden kom fra henne, og at det ingen steder i søknaden fremkom at kommunikasjonen skulle foregå til andre. Videre viste kommunen til at butikkjeden hadde bedt om en tilbakemelding, og at det ingen steder i søknaden fremkom klart at butikken skulle drives som franchise. Kommunen gjorde de samme momentene gjeldende da A tok opp saken ved hjelp av Hovedorganisasjonen Virke sommeren og høsten 2014.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
19. desember 2014 klaget A til ombudsmannen over det han mener er urettmessig utlevering av skatteopplysninger om ham til butikkjeden i e-postene 5. september 2013 fra kommunen. Selv om klagen kom inn etter at ettårsfristen for å klage til ombudsmannen hadde gått ut, ble det funnet grunn til å undersøke saken nærmere uten hensyn til klagefristen, jf. Instruks for Sivilombudsmannen § 4. Kommunen ble bedt om å svare på spørsmål om hvem som var part i saken om søknad om bevilling til salg av alkoholholdige drikker, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e samt hvilke dokumenter som faktisk ble oversendt til regionssekretæren i butikkjeden. Videre ble kommunen bedt om å vurdere hvorvidt det i e-postkorrespondansen mellom kommunen og regionssekretæren i butikkjeden fremkom opplysninger som er omfattet av taushetspliktsbestemmelsene i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, merverdiavgiftsloven § 13-2 eller ligningsloven 3-13 og hvorvidt det forelå skriftlig fullmakt fra A som tillot at kommunen kommuniserte direkte med regionssekretæren i butikkjeden.
Kommunen svarte at butikkjeden ble ansett som part i saken sammen med A, fordi søknaden ble sendt fra regionssekretæren i butikkjeden. Kommunen bekreftet videre at hele uttalelsen fra Skatteetaten ble oversendt til butikkjeden i en versjon som kommunen benevner som «unntatt offentlighet» og at e-postkorrespondansen inneholdt opplysninger som er taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, merverdiavgiftsloven § 13-2 og ligningsloven 3-13. Kommunen mener at fullmakt ikke er relevant i denne saken, ettersom de anså butikkjeden som part og det ikke var fremlagt noen franchisekontrakt.
A viste i merknader til kommunens redegjørelse blant annet til at det var ingen grunn til at butikkjeden skulle anses som part i saken, siden det bare var hans navn, selskap og kontaktinformasjon som ble ført inn i søknadsskjemaet og senere også vandelssjekket av kommunen. A skriver også at kommunen skulle ha forelagt informasjonen fra Skatteetaten for ham før de eventuelt varslet butikkjeden. Kommunen innga deretter ytterligere merknader til saken.
Ombudsmannens syn på saken
1. Partsforholdet i saken og kravet om fullmakt
I henhold til forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e) er part i saken «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder». I begrepet «direkte gjelder» ligger det et vilkår om at ikke alle som berøres av en avgjørelse fra forvaltningen, vil være part i en sak.
Kommunen har anført at den anså butikkjeden for å være part i saken sammen med A/selskap B. Selskap Ber et eget selskap uten annen tilknytning til butikkjeden enn at det var inngått en franchiseavtale om at selskapet skulle drive en kjedebutikk i X kommune. Søknaden om bevilling til salg av alkoholdig drikk ble sendt som vedlegg til en e-post fra regionssekretæren i butikkjeden, men selve søknaden inneholdt kun navn og kontaktinformasjon til selskap B og A, samt kontaktinformasjon som ennå ikke var i bruk til den nye butikken. Under punktet «Bevillingssøker» fremgikk det at det var selskap B som var søker.
Selv om butikkjeden riktignok kunne antas å bli berørt av et vedtak i bevillingssaken, er det vanskelig å se at selskapet hadde en så nær tilknytning til saken at den var å anse som part. Ut fra søknadsskjemaet var det klart at det var selskap B v/A som søkte om bevilling, og at det var dette selskapet som eventuelt ville stå for salg av alkoholholdig drikk. At kommunen ikke var kjent med at det var inngått en franchiseavtale mellom butikkjeden og selskap B, er ikke relevant i denne sammenheng. Kommunen hadde uansett et ansvar for å bringe på det rene hvem som var part i saken.
Som en del av begrunnelsen for å anse butikkjeden som part i saken, har kommunen vist til at søknaden ble sendt inn av butikkjeden «på vegne av» A. Ombudsmannen bemerker i den forbindelse at personer som opptrer på vegne av en part, ikke oppnår partsstatus av den grunn. Videre følger det av forvaltningsloven § 12 at en fullmektig som ikke er advokat, skal legge frem skriftlig fullmakt. Slik fullmakt forelå ikke i denne saken. At søknaden om salgsbevilling for alkohol ble sendt fra e-postadressen til regionssekretæren i butikkjeden, er ikke tilstrekkelig for at kommunen kunne legge til grunn at butikkjeden hadde fullmakt i saken på vegne av selskap B.
Til tross for at butikkjeden verken var å anse som part i saken eller hadde skriftlig fullmakt til å opptre for bevillingssøkeren, har kommunen nesten utelukkende forholdt seg til butikkjeden i saken, og ikke til parten selv. Uavhengig av arten av opplysningene som ble kommunisert og oversendt til butikkjeden, vil en slik handlemåte stride både mot bestemmelser i forvaltningsloven og god forvaltningsskikk for øvrig.
2. Hvorvidt opplysningene var taushetsbelagte
Kommunen etterspurte en uttalelse fra Skatteetaten i medhold av alkoholloven §§ 1-7 andre ledd og 1-7b første ledd, jf. § 1-15. Alkoholloven inneholder ikke særskilte regler om taushetsplikt for kommunen som bevillingsmyndighet i tilfeller der kommunen i medhold av denne loven mottar opplysninger som er taushetsbelagte hos avsender. Ansatte i kommunen er imidlertid bundet av den alminnelige taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13.
Uttalelsen fra Skatteetaten var merket med at den var unntatt fra offentlighet i henhold til merverdiavgiftsloven § 13-2 og skattebetalingsloven § 3-2. I tillegg inneholder ligningsloven § 3-13 en generell taushetsbestemmelse for opplysninger behandlet i medhold av denne loven. I merverdiavgiftsloven § 13-2 andre ledd bokstav h) står det at opplysninger kan gis uten hinder av taushetsplikten «til andre der det følger av regler gitt i eller i medhold av lov at taushetsplikten ikke skal være til hinder for å gi opplysningene». En tilsvarende bestemmelse finnes også i ligningsloven § 3-13 andre ledd bokstav h). Det legges til grunn at denne bestemmelsen er ment å omfatte opplysninger gitt i medhold av alkoholloven § 1-15 til kommuner som bevillingsmyndighet, og dette er også forutsatt i Merverdiavgiftshåndboken kapittel 13 i kommentarene til bestemmelsen.
Begge bestemmelsene inneholder videre et fjerde ledd som sier at hvis opplysningene gis med hjemmel i annet eller tredje ledd i bestemmelsene «til noen som ikke selv har taushetsplikt etter annen lov», gjelder taushetsplikten tilsvarende for den som får opplysningene. Ettersom kommunen er bundet av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13, er det etter ordlyden i merverdiavgiftsloven§ 13-2 fjerde ledd og ligningsloven § 3-13 fjerde ledd ikke middelbart klart om kommunen også er bundet av taushetsplikt etter disse bestemmelsene. Formuleringen «til noen som ikke selv har taushetsplikt etter annen lov» kan likevel trekke i retning av at et organ som allerede er underlagt taushetsplikt etter f.eks. forvaltningsloven, ikke pålegges ytterligere taushetsplikt i medhold av disse bestemmelsene. Dette underbygges av forarbeidene til ligningsloven, Ot.prp. nr. 21 (1991-1992) kapittel 4.6.5 i forbindelse med endringer i taushetspliktbestemmelsen:
«Ligningsloven § 3-13 nr. 4 overfører i dag generelt taushetsplikten på den som mottar ligningsopplysninger fra skattemyndighetene. Departementet har funnet grunn til visse innskrenkninger i denne bestemmelsen.
(…)
For det andre er overført taushetsplikt overflødig hvor mottaker er et offentlig organ som har sin egen lovgivning om taushetsplikt, for eksempel etter forvaltningsloven. I dag gir ligningsloven grunn for tvil om forholdet mellom ligningslovens taushetsplikt og taushetsplikten i mottakerens egen lovgivning. Dette bør løses i loven.»
Det er etter dette naturlig å legge til grunn at kommunen i denne saken kun er bundet av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13. Etter denne bestemmelsen plikter enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han eller hun i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om «noens personlige forhold». I kjernen av dette uttrykket ligger opplysninger om den enkeltes helse, karakter og følelsesliv, men også andre opplysninger som f.eks. kan bidra til å utlevere eller skade den enkelte i allmennhetens øyne er omfattet, f.eks. opplysninger om straffbare forhold.
Uttrykket personlige forhold omfatter også opplysninger om økonomi, men mange grunnleggende opplysninger om den enkeltes økonomiske forhold vil ikke være omfattet av taushetsplikten etter denne bestemmelsen, f.eks. inntekt og skatt som allerede fremgår av offentlige skattelister, eiendomsrett eller bruksrett til fast eiendom og flere typer lån. Opplysninger om mislighold av økonomiske forpliktelser, bidragsplikt og sosiale stønader blir normalt regnet som «noens personlige forhold», jf. Justis- og politidepartementets Rettleiar til offentleglova kapittel 6.2.3.1 og Graver, Alminnelig forvaltningsrett (4. utgave) s. 329.
I utgangspunktet vil ikke opplysninger om juridiske personer være omfattet av «noens personlige forhold» i forvaltningsloven § 13. Indirekte kan imidlertid også juridiske personer være vernet, ved at opplysninger om denne kan røpe opplysninger om personlige forhold ved fysiske personer i virksomheten, jf. Graver, Alminnelig forvaltningsrett (4. utgave) s. 329.
Opplysningene i uttalelsen fra Skatteetaten og e-posten fra kommunen gjaldt i utgangspunktet restanser i merverdiavgift til to aksjeselskaper som A var daglig leder og/eller styreleder i samt tilleggsskatt. Vedlagt uttalelsen fulgte et vedtak etter en avholdt kontroll i A’s enkeltpersonforetak, som beskrev enkelte uregelmessigheter i foretaket.
Både opplysningene om tilleggsskatt og om uregelmessighetene i foretaket er opplysninger som kan være egnet til å karakterisere A som person, og som det dermed er vanlig å ønske å holde for seg selv. Slike opplysninger vil dermed være omfattet av taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.
Taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 om personlige forhold strekker seg ikke like langt som taushetsplikten etter merverdiavgiftsloven og ligningsloven, og vil derfor ikke omfatte alle opplysningene som fremkom av Skatteetatens uttalelse. Kommunen var likevel bundet av taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 i hvert fall for noen av opplysningene i uttalelsen. Uttalelsen fra Skatteetaten var klart merket med at den var unntatt offentlighet, og kommunen har også selv lagt til grunn at uttalelsen og korrespondansen med butikkjeden 5. september 2013 inneholdt taushetsbelagte opplysninger. Kommunen burde derfor i større grad ha undersøkt hvorvidt den var bundet av taushetsplikt før Skatteetatens uttalelse ble oversendt til butikkjeden og hvilke opplysninger taushetsplikten eventuelt gjaldt.
Oppsummering
Ombudsmannen har kommet til at X kommune har brutt sin taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 da kommunen oversendte Skatteetatens uttalelse om selskap B/A til en butikkjede, som ikke var part i saken. Kommunen bør gjennomgå sine rutiner slik at kommunikasjonen i fremtidige saker skjer til partene i saken eller etter fullmakt.