Terror og sabotasje som tema i risiko- og sårbarhetsanalyse etter plan- og bygningsloven

Sakens bakgrunn

Saken gjelder detaljregulering for del av Nidarø. Reguleringsplanen ble vedtatt av Trondheim kommune og etter klager stadfestet av den daværende Fylkesmannen i Sør-Trøndelag 6. desember 2017.

Detaljreguleringen åpner for utvidelse av eksisterende idretts­anlegg på Nidarø med ny storbyhall med tilhørende anlegg. Anlegget er tenkt å skulle brukes til større innendørs arrangementer som konserter og store mesterskap, herunder håndball-EM 2020.

Etter oppstartsmøtet i 2015 skrev Trondheim kommune et tilbake­meldingsbrev hvor det går frem at det i møtet var enighet om at risiko- og sårbarhetsanalyse «skal omfatte … [f]are for/sårbar­het i forbindelse med sabotasje eller terror­handlinger under store arrangement».

Pir II utarbeidet en risiko- og sårbarhetsanalyse, hvor et av de mest relevante temaene var «sannsynlighet for og konsekvens av sabotasje og terrorhandlinger under store arrange­ment». Det fremgår generelt at hendelser som er vurdert å være sannsynlige til svært sannsynlige og har alvorlige til svært alvorlige virkninger, «krever tiltak». I matrisen i punkt 4 (som gjelder uønskede hendelser, virkninger og tiltak) er fare for terror/sabotasje angitt som sannsynlig og med alvorlige virkninger.

Det ble deretter gjennomførte en såkalt tredjepartsvurdering av denne risiko- og sårbar­hets­analysen. På bakgrunn av funnene her utarbeidet Safetec en ny risiko- og sårbarhetsanalyse. Denne analysen erstatter analysen utarbeidet av Pir II og er gjeldende risiko- og sårbar­hets­analyse for detaljreguleringen. Den nye analysen avgrenset mot til­siktede, intenderte handlinger, noe som ble definert som en uønsket handling som er forårsaket av en aktør som handler med hensikt, jf. NS5830. Terror­handlinger ble her brukt som eksempel.

Trondheim kommune vedtok reguleringsplanen, og den daværende Fylkesmannen i Sør-Trøndelag stadfestet 6. desember 2017 kommunens vedtak. En av anførslene som var tatt opp i klagene, var at den endelige risiko- og sårbarhetsanalysen var mangelfull fordi den ikke berørte temaet terror og sabotasje. Om dette skrev Fylkes­mannen:

«Fylkesmannen er altså kommet til at det var en mangel ved [risiko- og sårbar­hets­­analysen] at temaet terror/sabotasje ble tatt ut av [risiko- og sårbar­hets­­analysen]. Dette innebærer at det hefter en saks­behandlingsfeil ved vedtaket om å godkjenne reguleringsplan for del av Nidarø. Hvilken virkning saksbehandlingsfeil skal få er regulert i forvaltningsloven § 41, hvor det fremgår at et vedtak likevel er gyldig, selv om det hefter en saksbehandlingsfeil ved det, ‘når det er grunn til å regne med at feilen ikke kan ha virket [bestemmende] på vedtakets innhold.’ Fylkesmannen er kommet til at det er tilfellet i saken her. Vedtaket er altså ikke ugyldig på dette grunnlag.»

Saken ble bragt inn for ombuds­mannen i tre separate klager fra henholdsvis A (sak 2017/4303), advokat B på vegne av c (sak 2018/187) og D (sak 2018/292).

Klagene omhandlet en rekke ulike anførsler, herunder at det er mangler ved den endelige risiko- og sårbarhetsanalysen ved at denne ikke berørte temaet terror og sabotasje.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å foreta nærmere undersøkelser av den delen av saken som gjelder risiko- og sårbar­hets­­analysen. Undersøkelsen ble rettet mot Fylkesmannen i Trønde­lag grunnet sammen­slåingen av fylkesmannsembetene i Nord- og Sør-Trøndelag 1. januar 2018.

Vi forstod Fylkesmannens vedtak slik at det forelå en mangel ved risiko- og sårbar­hets­­analysen ved at temaet terror og sabotasje ikke var omfattet av den endelige analysen. Dette fremstod som en saksbehandlingsfeil som Fylkes­mannen deretter vurderte etter (prinsippet i) forvaltningsloven § 41. Våre nærmere under­søkelser rettet seg mot Fylkes­mannens vurdering av virkningen av denne antatte mangelen ved risiko- og sårbar­hets­­analysen.

Fylkesmannen svarte at det ikke var en innholdsmessig mangel ved ­­analysens innhold at temaet terror og sabotasje ikke ble tatt inn i risikomatrisen i den endelige risiko- og sårbar­hets­­analysen. Derimot mente Fylkesmannen at det var en mangel ved begrunnelsen for hvorfor terrorfare ikke var et eget tema i den endelige analysen.

På bakgrunn av Fylkesmannens svar fant vi det hensiktsmessig å ta saken opp med Kommunal- og moderniseringsdepartementet på generelt grunnlag.

Vi spurte i hvilken grad – og eventuelt på hvilken måte – departementet mener at terror og sabotasje kan være «risiko- og sårbarhetsforhold» som kan ha «betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål, og eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt ut­bygging», jf. plan- og bygningsloven (pbl.) § 4-3. Forutsatt at terror og sabotasje kan være «risiko- og sårbarhetsforhold» med slik virkning, spurte vi om det er retts­kildemessig grunn­lag for å avgrense risiko- og sårbar­hets­­analyser slik at de ikke omhandler slike tilsiktede, intenderte handlinger. I forlengelsen av dette ble departementet spurt om det i så fall kan foretas alternative utredninger/vurderinger som gjør at risikoen for og sår­bar­heten ved eventuell terror og sabotasje likevel utredes i tilstrekkelig grad.

Departementet svarte at bestemmelsen i pbl. § 4-3 må ses i sammen­heng med pbl. § 3-1 om oppgaver og hensyn i planlegging etter loven. Her fremgår det at planer skal fremme sam­funnssikkerhet ved å forebygge risiko for blant annet tap av liv og skade på helse. Under henvisning til lovens forarbeider viste departementet til at definisjonen av samfunnssikker­het er vid og må anses å omfatte sikring mot terror­angrep og sabotasje.

Videre viste departementet til temaveileder (2010) fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap om retningslinjer for Fylkesmannens bruk av innsigelse, for å ivareta sam­funns­sikkerhet i arealplanleggingen. I vedlegg til denne veilederen er terror og sabotasje gitt som eksempel på tema Fylkesmannen bør anbefale vurdert i risiko- og sårbar­hets­­analyser. I veileder (2017) fra samme direktorat om samfunnssikkerhet i kommunens arealplanlegging, metode for risiko- og sårbarhetsanalyse i planlegging, omtales imidlertid ikke terror og sabotasje.

På bakgrunn av denne gjennomgangen vurderte departementet vårt spørsmål slik:

«[S]elv om det er et generelt krav om at det skal utarbeides en risiko- og sårbarhets­analyse ved utarbeiding av planer for utbygging, er det ikke slik at det gjelder et generelt krav om at terror og sabotasje skal inngå i en slik analyse. Etter departe­mentets oppfatning må det vurderes konkret i det enkelte tilfellet hva som er relevante tema som må tas med i en risiko- og sårbarhetsanalyse. Det vil være kommunen i samarbeid med berørte sektororganer som må vurdere dette. Når det gjelder terror og sabotasje, vil det være nødvendig å samarbeide med politiet og med fylkesmannen. Det kan ikke være nødvendig at terror inngår i risiko- og sårbarhets­analysen ved alle større utbygginger, men temaet kan være relevant for visse typer større byggetiltak der terrorfare er mer nærliggende ut fra de konkrete forhold i saken.»

Departementet mente det generelt sett ikke er grunnlag for å av­grense risiko- og sårbar­­hets­­analyser mot tilsiktede, intenderte handlinger som terror og sabotasje. Det ble vist til at dette temaet er tatt med som et eksempel i veilederen fra Direktoratet for samfunns­sikker­het og beredskap om innsigelser. Departe­mentet kunne imidlertid ikke se at dette nødven­dig­vis fører til at temaet ikke kan utredes eller vurderes i tilstrekkelig grad på annen måte, slik at det gir et godt nok grunnlag for å kunne vedta en plan.

Ombudsmannens syn på saken

Etter plan- og bygningslovens formålsbestemmelse skal konse­kvenser for miljø og samfunn beskrives ved planlegging etter loven, jf. § 1-1 fjerde ledd.

Det følger videre av pbl. § 3-1 første ledd bokstav h at innenfor rammen av lovens formåls­bestem­melse skal planer etter loven «fremme samfunnssikkerhet ved å forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv.». Hensynet til samfunnssikkerhet gir seg særlig utslag i pbl. § 4-3. Første ledd, første og annet punktum lyder slik:

«Ved utarbeidelse av planer for utbygging skal planmyndigheten påse at risiko- og sårbarhetsanalyse gjennomføres for planområdet, eller selv foreta slik analyse. Analysen skal vise alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål, og eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging.»

Det er klart at saken gjelder utarbeidelse av en detaljregulering «for utbygging» og at det er gjennomført risiko- og sårbar­hets­­analyse for planområdet. Den endelige og gjeldende risiko- og sårbar­hets­­analysen utarbeidet av Safetec avgrenser imidlertid mot tilsiktede, intenderte handling. Dette defineres som uønskede handlinger som er forårsaket av en aktør som handler med hensikt, i motsetning til en ulykke. Ombudsmannen legger til grunn at terror og sabotasje må anses som slike tilsiktede, intenderte handlinger. Dette temaet knytter seg først og frem til det andre alternativ i det som er sitert ovenfor fra § 4-3; det er ikke natur­gitte risiko­faktorer knyttet til om­rådet i seg selv, men den planlagte ut­byggingen i dette området som eventuelt vil inne­bære endringer i risiko- og sårbarhets­forhold.

Spørsmålet er om detaljreguleringen som åpner for utbyggingen av storby­hall på Nidarø, medfører endringer i risiko- og sårbarhetsforhold hva gjelder terror og sabotasje.

Når det gjelder hva som er et risiko- og sårbarhetsforhold, er pbl. § 3-1 første ledd bokstav h en sentral bestemmelse. Her er det lovfestet at planer skal fremme samfunns­sikker­het ved å «forebygge risiko for tap av liv, skade på helse, miljø og viktig infrastruktur, materielle verdier mv.». Det følger av Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 188 at dette er for­målet med bestemmelsen i § 4-3 første ledd.

Detaljreguleringen åpner for å utvide eksisterende idretts­anlegg med ny storbyhall med kapasitet på 12 000 tilskuere. Planområdet er på ca. 80 dekar og ligger ytterst på Øya. Området er avgrenset av Nidelva på tre sider. Mot sørøst grenser planområdet mot Øya stadion, Klostergata og del av bebyggelsen i Kronprins Olavs Allé. Det er kun én kjørevei inn til området: Klostergata. Gangadkomst kan også foregå langs Elve­promenaden og på gang- og sykkelbroene Nidareidbua eller Stadionbrua (utenfor planom­rådet) som går over Nidelva.

Anleggets art og størrelse sammenholdt med plassering kan dermed by på klare utfordringer knyttet til for eksempel evakuering og tilgjengelighet for nødetater. Disse temaene er behandlet i Safetecs risiko- og sårbar­hets­­analyse, og ombudsmannen ser ingen grunn til å overprøve denne faglige vurderingen. De samme forholdene kan imidlertid også tilsi at anlegget kan bli ansett som et egnet terrormål, og de kan medføre utfordringer dersom dette skje. En slik «lukket» beliggenhet kan medføre alvorlige konsekvenser ved en terror­situasjon, særlig siden planen åpner for en utbygging som naturlig vil kunne samle en relativt stor menneskemengde. Det fremstår klart at det ved eventuell terror eller sabotasje kan være fare for skade på helse og tap av liv. En naturlig forståelse av lovens ordlyd taler således med tyngde for at detalj­reguleringen for del av Nidarø medfører endringer i risiko- og sår­bar­hets­forhold hva gjelder terror og sabotasje.

Lovens forarbeider tar ikke eksplisitt stilling til temaet terror og sabotasje i denne sammen­hengen. Det synes ikke å foreligge andre tungtveiende rettskilder som bidrar til avklaring av spørsmålet. I sammendraget for St.meld. nr. 17 (2001-2002) om samfunnssikkerhet frem­heves imidlertid på generelt grunnlag at samfunnets sikkerhet i større grad enn tidligere vil måtte vurderes «i forhold til den trusselen terrorisme og organisert kriminalitet represen­terer». Videre har departementet vist til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps temaveileder fra 2010. Denne gjelder Retningslinjer for Fylkesmannens bruk av innsigelse for å ivareta samfunnssikkerhet i arealplanleggingen, og her er terror og sabotasje oppgitt som eksempel på tema Fylkesmannen bør anbefale vurdert i risiko- og sårbarhets­analyser. Veilederen forutsetter altså at terror og sabotasje kan være risiko- og sårbarhets­forhold etter pbl. § 4-3, i samsvar med en naturlig ordlydsforståelse.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har vist til at det må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle hva en risiko- og sårbar­hets­­analyse må inneholde. Videre mener departe­mentet at det ikke kan være nødvendig at terror og sabotasje inngår i risiko- og sårbar­hets­­analyser ved alle større utbygginger, men at temaet kan være relevant for «visse typer større bygge­tiltak der terrorfare er mer nærliggende ut fra de konkrete forhold i saken».

Ombudsmannen er enig i disse generelle utgangspunktene. Utbyggingen som denne detalj­regulering åpner for, er imidlertid nettopp en slik utbygging der terrorfare kan være mer nærliggende.

Departe­mentet viste videre til at temaet terror og sabotasje kan utredes eller vurderes i tilstrekkelig grad på annen måte enn gjennom en risiko- og sårbarhetsanalyse. I denne saken er det imidlertid ikke holdepunkter for at det foreligger en slik alternativ vurdering. Eventuelle fremtidige arrangementsplaner er ikke tilstrekkelige.

Utbyggingen av ny storbyhall på Nidarø medfører etter dette endringer i risiko- og sårbar­hets­­forhold hva gjelder terror og sabotasje, med den virkning at terror og sabotasje skulle vært en del av risiko- og sårbar­hets­­analysen. Den endelige analysen viser dermed ikke «alle risiko- og sårbarhets­forhold som har betydning for om arealet er egnet til utbyggingsformål, og eventuelle endringer i slike forhold som følge av planlagt utbygging», jfr. pbl. § 4-3 første ledd annet punktum. Det foreligger en saksbehandlingsfeil ved vedtakelsen av detalj­reguleringen.

På bakgrunn av Fylkesmannens svar på spørsmålene herfra legger ombudsmannen til grunn at Fylkes­mannen nå mener at det ikke er en mangel ved risiko- og sårbar­hets­­analysens inn­hold at temaet terror og sabotasje ikke var omhandlet i den endelige analysen. Det knytter seg således begrunnet tvil til om Fylkesmannen har lagt til grunn riktig forståelse av pbl. § 4-3 første ledd. Ombudsmannen ber om at Fylkesmannen behandler denne delen av saken på nytt.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at detaljreguleringen kan medføre endringer i risiko- og sår­bar­hets­forhold hva gjelder terror og sabotasje. Anlegget vil etter utbygging kunne samle en relativt stor menneskemengde på et område med klare ut­fordringer knyttet til evakuering og tilgjengelighet for nødetater. Manglende vurdering av terror og sabotasje er en saks­behandlings­­feil, og det knytter seg begrunnet tvil til om Fylkesmannen har lagt til grunn riktig forståelse av pbl. § 4-3 første ledd. Ombuds­mannen ber om at Fylkesmannen behandler denne delen av saken på nytt og orienterer ombudsmannen om utfallet av den nye behandlingen, ved oversendelse av kopi av brev til klagerne. Fristen for tilbakemelding er 5. januar 2019.