Uttalelse
A – klageren – fikk i X politidistrikts vedtak 11. mars 2014 tilbakekalt retten til å føre motorvogn inntil videre, jf. vegtrafikkloven § 34 femte ledd. Som grunnlag for tilbakekallet viste politiet til at hun 9. januar 2014 vedtok et forelegg for å ha kjøpt 2 gram amfetamin 5. november 2013 og for å ha brukt hasj og amfetamin fra 5. november 2013 til 7. november 2013, og at hun 17. februar 2014 vedtok et forelegg for å ha brukt hasj samme dag.
I klage på vedtaket hevdet A blant annet at to forelegg i løpet av det siste året ikke var tilstrekkelig til å oppfylle lovens vilkår for tilbakekall. Hun viste også til at politiet unnlot å innhente flere opplysninger før det ble konkludert med at hun ikke var edruelig.
Politidirektoratet stadfestet vedtaket. I tillegg til de to bøteleggelsene ble det vist til følgende uttalelse i klagerens svar 24. februar 2014 på politiets forhåndsvarsel om tilbakekall:
«Jeg har helt siden jeg fikk førerrett av motorvogn vært innforstått med at å kjøre i påvirket tilstand ikke er forsvarlig, og har derfor aldri kjørt motorvogn under 24 timer etter inntak av THC. For man føler seg så «fyllesjuk» dagen etter, at man merker at konsentrasjonen ikke er på topp.»
Politidirektoratet oppfattet denne uttalelsen som et tegn på at klageren på vedtakstidspunktet jevnlig benyttet ulovlige rusmidler, i en utstrekning som var uforenlig med å inneha førerett.
Saken ble klaget inn til ombudsmannen. Det ble blant annet anført at politiet manglet tilstrekkelige holdepunkter for konklusjonen om at klageren ikke var edruelig, og at vedtaket derfor ikke hadde rettslig grunnlag. Det ble også vist til at politiet hadde vektlagt rusmidlenes ulovlighet under edruelighetsvurderingen, i strid med lovens vilkår.
Undersøkelsene herfra
Politidirektoratet ble bedt om å redegjøre nærmere for vedtaket om tilbakekall og edruelighetsvurderingen. På spørsmål om to bøteleggelser for bruk av rusmidler kan gi tilstrekkelig grunnlag for å tilbakekalle en førerett etter vegtrafikkloven § 34 femte ledd, svarte direktoratet slik:
«Politidirektoratet understreker at tilbakekall av føreretten grunnet manglende edruelighet foretas ut i fra en konkret vurdering av vedkommendes edruelighet, enten rusmisbruket er knyttet opp til lovlige eller ulovlige rusmidler. Dette innebærer at antall bøteleggelser for bruk av ulovlige rusmidler er uten betydning utover at slike bøteleggelser kan gi indikasjoner på omfanget av rusmisbruket.
I klagen … er det bl.a. anført:
«Direktoratets egne vedtak er helt klare på at det ikke skal skilles med alkohol og annet rusmiddel i vurderingen av edrueligheten.»
Dette er positivt galt. Det er på det rene at den som daglig drikker et glass øl eller vin til middagen ikke vil få tilbakekalt føreretten på dette grunnlag, i motsetning til den som jevnlig eller sporadisk benytter ulovlige rusmidler. For det første er bruk av ulovlige rusmidler i seg selv grenseoverskridende og for det andre vil f.eks. bruk av rusmidler med THC kunne medføre en fare for akkumuleringseffekt som medfører lengre perioder med påvirkning utover den mer kortvarige ruseffekt som sporadiske brukere vil oppleve. Dette vil kunne få betydning ved bruk av hasj flere ganger i løpet av en kort periode.»
Det følger av Politidirektoratets Håndhevingsinstruks i førerkortsaker m.v. (RPOD-2007-1) punkt 3.2.1 at dersom innehaveren av en førerett bøtelegges to eller flere ganger i løpet av et år, er det «grunn til å foreta undersøkelser vedrørende edrueligheten». Direktoratet ble bedt om å opplyse hva slags «undersøkelser» instruksen refererer til, og hvilke undersøkelser som kunne vært aktuelle i denne saken. Fra svaret siteres:
«Som det fremgår av Politidirektoratets vedtak ble det ikke ansett påkrevet å returnere saken for å få den ytterligere opplyst. I dette ligger at vi ikke så at det var undersøkelser som burde vært foretatt, men som så langt var unnlatt gjennomført.
I de fleste tilfelle vil avhør av vedkommende være den mest nærliggende undersøkelsen. Er det tale om innbringelser grunnet beruselse, vil det for ett politidistrikt kunne være aktuelt å undersøke med operasjonsloggen til nabodistriktene om det der er opplysninger av betydning for saken.
Utover dette må vurderingen foretas konkret i den enkelte sak.»
På spørsmål om hvilke konkrete vurderinger som ble gjort av omfanget og hyppigheten av klagerens bruk av narkotika, svarte direktoratet:
«To gram amfetamin gir klare indikasjoner på mer enn ett tilfelle av tilfeldig bruk ved én enkelt anledning. Uten å kjenne styrkegraden på nevnte amfetamin og klagerens toleranse for bruk av dette rusmidlet, kan det vanskelig sies noe sikkert om hvor mange brukerdoser dette utgjorde. Det kan likevel med sikkerhet sies at det utgjorde flere brukerdoser. Vedtagelsen av forelegg for bruk av så vel hasj som amfetamin i tiden 5. til 7. november 2013 gir også klare indikasjoner på et visst jevnlig forbruk. Det peker i samme retning at klageren på ny har vedtatt forelegg for bruk av hasj den 7. februar 2014. Dette forsterkes ytterligere av uttalelsen i forhåndsvarselet om at hun «har derfor aldri kjørt motorvogn under 24 timer etter inntak av THC. For man føler så «fyllesjuk» dagen etter, at man merker konsentrasjonen ikke er på topp.» Uttalelsen gir klare indikasjoner på å være kommet fra en person som har en viss erfaring med bruk av denne type rusmiddel.
Som det fremgår av Politidirektoratets vedtak og klagen følger Politidirektoratet en streng praksis ved bruk av ulovlige rusmidler, der enhver bruk representerer et misbruk – i motsetning til kontrollert bruk av alkohol. Vi viser i denne sammenheng avslutningsvis til Prop 9 L (2010—2011) om innføring av faste grenser for når påvirkning anses å foreligge ved påvirkning av andre stoffer enn alkohol. På side 56 under punkt 8.2 uttales bl.a.:
«Arbeidsgruppa konkluderar med at edrueleg-omgrepet etter vegtrafikklova § 34 femte ledd har eit tenleg innhald. Det vert likevel understreka frå arbeidsgruppa si side at det synest å vere noko uklare yttergrenser for når ein i lova sin forstand kan leggje til grunn at ein person «ikke er edruelig». Arbeidsgruppa meiner gjeldande vegtrafikklov § 34 femte ledd gir eit visst rom for å praktisere lovregelen strengar enn det som verkar å ha vore praksis. Det vart frå arbeidsgruppa si side peika på at vektige trafikktryggleiksomsyn tilseier ei streng praktisering av denne heimelsåtgangen, og at trafikktryggleiksomsyn såleis bør få enda sterkare gjennomslag enn tidlegare. Arbeidsgruppa peikar også på at politiet i ein del tilfelle synest å ha behov for eit breiare faktisk grunnlag for å ta stilling til om førarkorthavaren er edrueleg eller ikkje.»
Uthevningen er foretatt av Politidirektoratet. Det understrekes at det ikke har vært noe skjerping av Politidirektoratets praksis etter at lovproposisjonen ble fremmet. Derimot har det blitt større oppmerksomhet i politiet på å luke ut av trafikken bilførere som ikke fyller vegtrafikklovens krav til edruelighet. Antall slike saker har derfor økt, uten at det i dette ligger at Politidirektoratets praksis har blitt skjerpet.»
Direktoratets svar ble oversendt til klagerens fullmektig, som kom med merknader. Det ble blant annet vist til at direktoratets redegjørelse var en bekreftelse på at politiet hadde lagt selvstendig vekt på at rusmidlene var ulovlige, og at dette ikke samsvarte med vurderingstemaet i vegtrafikkloven § 34 femte ledd. Advokatfullmektigen gjorde også gjeldende at direktoratets uttalelser om de fysiske virkningene av THC fremsto som udokumenterte. Han mente at politiet kunne henvist klageren til legeundersøkelse for å få avklart hennes rusvaner bedre.
Merknadene ble lagt frem for direktoratet, som ikke hadde ytterligere kommentarer.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettsgrunnlaget
Vegtrafikkloven § 34 femte ledd lyder slik:
«Dersom innehaveren av føreretten ikke er edruelig eller hans vandel for øvrig er slik at han ikke anses skikket til å føre motorvogn, kan politimesteren eller den han gir myndighet, tilbakekalle retten til å føre førerkortpliktig motorvogn for en bestemt tid eller inntil videre, hvis hensynet til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn ellers krever det.»
Bestemmelsen ble tilføyd ved lovendring 4. juli 2003 nr. 77 og svarer i hovedsak til lovens tidligere § 33 nr. 1 annet punktum. Ved en lovendring i 2010 ble føringene for tilbakekallets varighet endret fra «for alltid» til «inntil videre». Hjemmelen for tilbakekall er en naturlig følge av kravet i vegtrafikkloven § 24 fjerde ledd om at man må være edruelig for å få førerkort. Det skal imidlertid mindre til for å avslå søknader om førerkort på grunn av manglende edruelighet enn det skal til for å tilbakekalle en førerett, se blant annet LB-2007-147041, LG-2010-17665 og LH-2012-20901.
Det er ikke klart om det andre vilkåret i § 34 femte ledd – om hensynet til trafikksikkerhet – har særlig selvstendig betydning dersom det først blir ansett å foreligge manglende edruelighet. Behandlingen her omhandler i hovedsak edruelighetsvilkåret. Tilbakekallets varighet omtales ikke.
2. Edruelighetsvilkåret
Spørsmålet er hva som ligger i lovens krav om at innehaveren av føreretten «ikke er edruelig». Begrepet «edruelig» er ikke nærmere regulert i loven og har fått sparsom omtale i forarbeidene. Vilkåret ble ikke omtalt ved lovendringen i 2003, jf. Ot.prp. nr. 52 (2002-2003) s. 74. Forarbeidene til motorvognloven av 1926 § 18 forutsatte kun at den manglende edrueligheten måtte ha betydning for førerens skikkethet, og forarbeidene til vegtrafikkloven av 1965 ga uttrykk for at den nye loven ikke var ment å gjøre endringer i rettstilstanden på dette punktet.
Den mest omfattende omtalen av edruelighetsvilkåret er i Engstrøm, Vegtrafikkloven og trafikkreglene – Kommentarutgave (5. utgave 2012) s. 511:
«Edruelighet er heller ikke et begrep med et klart avgrenset innhold. Uttrykket edruelighet omfatter både alkohol og/eller andre rusmidler så som narkotika. Det må være klart at det ikke kreves medisinsk definert alkoholisme. Spørsmålet blir når et misbruk er såpass bastant at det medfører grunnlag for tilbakekall. Mye av svaret ligger i at den manglende edrueligheten må ha betydning for skikketheten som fører av motorvogn.»
Politidirektoratets Håndhevingsinstruks i førerkortsaker punkt 3.2.1 om tap av førerett gir følgende retningslinjer for edruelighetsvurderingen:
«Manglende edruelighet (misbruk av alkohol og/eller narkotika) vil ofte komme til uttrykk ved innsettelse i drukkenskapsarrest, jf. politiloven § 8 (tidl. løsgjengerloven § 20) eller bøteleggelse etter straffeloven § 350 (tidl. løsgjengerloven § 17). En enkelt bot for beruselse bør i alminnelighet ikke føre til tap av førerett. Bøtelegges vedkommende to, eller flere ganger i løpet av et år, er det grunn til å foreta nærmere undersøkelser vedrørende edrueligheten.»
Noen høyesterettsdom om vegtrafikkloven § 34 femte ledd foreligger ikke. Lagmannsrettens første behandling av et vedtak om tilbakekall av førerett etter § 34 femte ledd – LB-2007-147041 – tok utgangspunkt i Engstrøms omtale av vilkårets innhold og retningslinjene i rundskrivet. Retten beskrev innholdet i edruelighetsvilkåret slik:
«Lagmannsretten tolker etter dette edruelighetsvilkåret slik at når formuleringen misbruk er benyttet kreves noe mer enn sporadisk bruk av narkotika. Ved misbruk må bruken skje med en viss regelmessighet og hyppighet. Én overtredelse i året er som nevnt ikke tilstrekkelig, to kan være det, men formuleringen flere tyder på at det må minst tre overtredelser til i løpet av de siste par år.»
Etter en konkret bevisvurdering opphevet lagmannsretten vedtaket om tilbakekall, og statens påfølgende anke ble ikke tillatt fremmet. I senere lagmannsrettsavgjørelser er det også stilt krav om bruk av rusmidler med en viss «regelmessighet og hyppighet», jf. LG-2010-17665 og LG-2011-131962. I LH-2012-20901 viser retten til at bruken av rusmidler «må kunne betegnes som et misbruk» og være «såpass bastant at det må ha betydning for vedkommendes skikkethet som fører», mens det i LH-2014-39253 kreves en bruk med «vanemessig preg».
Domstolenes praksis, og særlig avgjørelsene etter LB-2007-147041, går ut på at det ikke er tilstrekkelig å telle antallet strafferettslige reaksjoner relatert til rus. Det må foretas en konkret, bred og helhetlig vurdering av om edruelighetskravet er oppfylt i det enkelte tilfellet. Beviskravet som har blitt lagt til grunn av domstolene, er sannsynlighetsovervekt, se LH- 2012-20901 og LH-2014-39253. Det har ikke vært nødvendig for ombudsmannen å ta stilling til om dette beviskravet må nyanseres, sml. Rt. 2007 s. 1217.
Det tidligere Sosialdepartementet uttalte overfor Justisdepartementet at inndragning av førerkort først og fremst er aktuelt ved kronisk misbruk, jf. Engstrøm s. 512. Helsedirektoratets veileder for fylkesleger fastslår at helsekravene i førerkortforskriften vedlegg 1 § 2 nr. 5 ikke er oppfylt dersom det foreligger en «hyppig» bruk av illegale rusmidler, men at sporadisk inntak i små mengder utenfor kjøring ikke regnes som misbruk, jf. IS-2070 Veileder ved behandling av førerkortsaker (2013) punkt 17.3.2. Adgangen til å avslå søknader om førerkort, er som nevnt videre enn adgangen til å tilbakekalle førerett.
Samferdselsdepartementet la 19. mars 2009 frem en rapport om kjøring under påvirkning av andre rusmidler enn alkohol. Mandatet til arbeidsgruppen var blant annet å vurdere om håndhevingen av vegtrafikkloven § 34 femte ledd kunne skjerpes innenfor det eksisterende regelverket. Arbeidsgruppen konkluderte blant annet med at trafikksikkerhetshensyn burde tillegges større vekt, og at «føre var» synspunkter ga støtte for en streng fortolkning av bestemmelsen (s. 64-65).
Rapporten resulterte i Prop. 9 (2010-2011) om endringer i vegtrafikkloven, med forslag om blant annet lovfastsatte grenser for hva som kvalifiserer som påvirkning av rusmidler og egne straffeutmålingsregler. Endringene ble ikke vedtatt. Det ble ikke foreslått materielle endringer av vegtrafikkloven § 34 femte ledd. Uttalelsene i rapporten og lovforslaget synes imidlertid å ha påvirket forvaltningspraksis. Lovforslaget er sitert i Politidirektoratets redegjørelse til ombudsmannen, og formuleringer derfra og fra arbeidsgruppens rapport går igjen i direktoratets praksis. Det vises blant annet til vedtaket om tilbakekall 13. august 2014, hvor det fastslås at «[r]egelverket praktiseres svært strengt basert på et «føre var» prinsipp». Rapporten og det påfølgende lovforslaget er med dette egnet til å belyse forvaltningens praksis og være veiledende. Som etterfølgende uttalelser om anvendelsen av vegtrafikkloven § 34 femte ledd, må det imidlertid utvises en viss forsiktighet ved anvendelsen av rapporten eller det påfølgende lovforslaget som tolkningsmomenter. Dette har departementet selv påpekt. Etter å ha sluttet seg til at politiet burde benytte «det rettslege rom lovregelen måtte gi for eventuell innskjerping av praksis», fant departementet grunn til å minne om at hjemmelen for tilbakekall likevel måtte «nyttast på ein balansert måte i tråd med formåla bak regelen», se Prop. 9 (2010-2011) s. 56 første spalte.
Ombudsmannen legger etter dette til grunn at det må foretas en konkret, bred og helhetlig vurdering av edrueligheten til innehaveren av føreretten, hvor beviskravet er sannsynlighetsovervekt. For at vilkåret i vegtrafikkloven § 34 femte ledd skal være oppfylt må bruken av rusmidler være av et visst omfang og skje med en viss regelmessighet og hyppighet. Det skal altså mer til enn sporadisk bruk. Bruken må ha betydning for innehaverens skikkethet som fører av motorvogn.
3. Betydningen av at rusmidlene er ulovlige
Verken vegtrafikkloven eller forarbeidene gir rettslige holdepunkter for å skille mellom legale og illegale rusmidler i edruelighetsvurderingen. Dette er også lagt til grunn i rettspraksis. I en konkret edruelighetsvurdering vil hvert rusmiddel måtte vurderes individuelt ut fra sine egenskaper og virkning, jf. LH-2012-20901 og LH-2014-39253. Hvorvidt det foreligger en slik akkumuleringseffekt som Politidirektoratet omtaler i svaret hit, er en del av en slik vurdering.
Direktoratet har vist til at bruk av ulovlige rusmidler er «i seg selv grenseoverskridende», og at direktoratet følger «en streng praksis ved bruk av ulovlige rusmidler, der enhver bruk representerer et misbruk – i motsetning til kontrollert bruk av alkohol». Den nærliggende tolkningen av denne uttalelsen er at direktoratet anser rusmidlenes ulovlighet som et selvstendig moment i edruelighetsvurderingen. En slik forståelse er ikke i samsvar med vurderingstemaet i vegtrafikkloven § 34 femte ledd. Enhver bruk av ulovlige rusmidler kvalifiserer heller ikke som «misbruk», slik dette begrepet brukes i rettspraksis og juridisk teori.
4. Politidirektoratets edruelighetsvurdering
Direktoratet viste i vedtaket 13. august 2014 både til vegtrafikkloven § 24 fjerde ledd og § 34 femte ledd. Selv om det er en sammenheng mellom bestemmelsene, kan det ikke settes likhetstegn mellom vegtrafikkloven § 24 fjerde ledd og § 34 femte ledd. Vegtrafikkloven § 24 fjerde ledd omhandler erverv av førerett, ikke tilbakekall, og gir rom for en strengere edruelighetsvurdering. I vedtaket ble det også bare henvist til Håndhevingsinstruksen punkt 3.1.6.2, som omhandler erverv av førerett. Det antas at direktoratet mente å vise til instruksen punkt 3.2.1 om tap av førerett.
Problemstillingen er om direktoratets edruelighetsvurdering er i samsvar med vilkårene i vegtrafikkloven § 34 femte ledd.
Det forelå to dokumenterte tilfeller av bruk av rusmidler. Politidirektoratet har i redegjørelsen hit pekt på at bøteleggelsen 9. januar 2014 for bruk av hasj og amfetamin fra 5. november 2013 til 7. november 2013 var for en mengde rusmidler som utgjorde flere brukerdoser.
Håndhevingsinstruksen punkt 3.2.1 fastslår at det ved bøteleggelse to eller flere ganger i løpet av et år er «grunn til å foreta undersøkelser» vedrørende edrueligheten. Slik Politidirektoratet har pekt på, må det være klart at et slikt antall bøteleggelser ikke kan tolkes som et absolutt vilkår for tilbakekall. Det må være like klart at vilkårene i vegtrafikkloven § 34 femte ledd ikke automatisk er oppfylt der det foreligger to eller flere bøteleggelser, jf. blant annet LB-2007-147041. Instruksen er veiledende, og politiet må tillates et faglig skjønn. En naturlig forståelse av instruksen tilsier at to bøteleggelser normalt ikke er tilstrekkelig for å konstatere manglende edruelighet, og at det derfor bør innhentes ytterligere opplysninger. Samferdselsdepartementets arbeidsgruppe tolket instruksen på samme måte, se omtalen av Håndhevingsinstruksen punkt 3.2.1 på rapportens s. 21:
«Dette må forstås slik at for å fatte vedtak om tilbakekall må likevel andre momenter eller ytterligere undersøkelser understøtte at det foreligger en bruk som har betydning for skikketheten som fører av motorvogn.»
Politidirektoratet har ikke lagt til grunn at de to bøteleggelsene av klageren isolert sett var nok til å oppfylle vilkårene for tilbakekall i vegtrafikkloven § 34 femte ledd. Spørsmålet er derfor om det forelå andre holdepunkter for direktoratets konklusjon om at klageren ikke var edruelig.
Som Samferdselsdepartementets arbeidsgruppe har pekt på, kan det i praksis by på vanskeligheter å påvise manglende edruelighet. Slike praktiske vanskeligheter kan imidlertid ikke begrense kravene til bevisgrunnlaget eller påvirke kravet om sannsynlighetsovervekt. Det vises i denne sammenheng til at vedtak om tilbakekall er av stor rettssikkerhetsmessig betydning for innehaveren av føreretten.
Direktoratet har vist til at «undersøkelser» etter Håndhevingsinstruksen punkt 3.2.1 normalt vil bestå av avhør eller undersøkelse av operasjonsloggen til nabodistriktene, men at det ikke ble ansett nødvendig med slike undersøkelser i denne saken. Klageren har ikke blitt underlagt legeundersøkelse. Opplysningene direktoratet la vekt på, utover de to bøteleggelsene, fremkom i klagerens redegjørelse etter at hun fikk forhåndsvarsel om mulig tap av føreretten. Formuleringen der om at hun aldri har kjørt motorvogn under 24 timer etter inntak av THC, fordi hun «følte seg så «fyllesjuk» dagen etter», ble oppfattet slik at hun har en viss erfaring med bruk av denne type rusmidler.
Ombudsmannen er enig i at klagerens uttalelse kan tyde på at hun har en viss erfaring med bruk av slike rusmidler. Uttalelsen er imidlertid lite egnet til å si noe nærmere om hyppigheten eller regelmessigheten av klagerens bruk av rusmidler, hvilket er en forutsetning for å konkludere med at hun ikke var edruelig i lovens forstand. Ut fra sammenhengen synes hensikten med hennes formulering å være å understreke at hun aldri har brukt rusmidler i sammenheng med kjøring. Dersom politiet mente at uttalelsen tydet på utstrakt bruk av rusmidler, ville det vært naturlig å forsøke å få dette bekreftet i et avhør eller på annen måte.
5. Konklusjon og oppsummering
De to bøteleggelsene av klageren var isolert sett ikke nok til å oppfylle vilkårene for tilbakekall. Politiets bevisvurdering og vektlegging av klagerens redegjørelse synes ikke å ha vært i tråd med beviskravene i vegtrafikkloven § 34 femte ledd eller med retningslinjene i politiets håndhevingsinstruks. I mangel av ytterligere undersøkelser fra politiet forelå det dermed ikke tilstrekkelige holdepunkter for direktoratets konklusjon om at klageren brukte rusmidler med en slik regelmessighet og hyppighet at det forelå misbruk, eller at misbruket hadde betydning for hennes skikkethet som innehaver av førerett, jf. vegtrafikkloven § 34 femte ledd.
Saken etterlater med dette tvil om det var rettslig grunnlag for vedtaket om tilbakekall av klagerens førerett, jf. vegtrafikkloven § 34 femte ledd. Det bes derfor om at direktoratet behandler klagen på nytt.
Underretning om utfallet av den nye behandlingen bes gitt ved oversendelse hit innen 1. august 2015 av kopi av brev til klagerens advokat.