Sakens bakgrunn
A fikk ved Vest politidistrikts vedtak 28. mars 2017 tilbakekalt retten til å føre motorvogn i medhold av vegtrafikkloven § 34 femte ledd. Politidistriktet la i vedtaket til grunn at As bruk av illegale rusmidler var av et slikt omfang at han ikke ble ansett å være edruelig i vegtrafikklovens forstand. Som grunnlag for vedtaket ble det vist til at han 20. oktober 2016 ble anmeldt for kjøring i påvirket tilstand, og at han ved blodprøve samme dag testet positivt for cannabis. Det ble videre vist til at A skal ha innrømmet at han ruset seg på cannabis daglig, og at han 19. november 2016 vedtok forelegg for å ha kjørt i påvirket tilstand.
I klage fra A med supplerende klage fra Gatejuristen ble det det anført at vilkårene for å frata føreretten på bakgrunn av manglende edruelighet ikke var oppfylt i saken. Det ble blant annet vist til at episoden var et enkelttilfelle og at blodprøver A hadde tatt fra kort tid etter den aktuelle kjøringen og frem til klagetidspunktet, dokumenterte rusfrihet.
Klagen ble oversendt Politidirektoratet, som stadfestet distriktets vedtak 9. oktober 2017. Til klagerens anførsel om dokumentert rusfrihet i tiden etter hendelsen og distriktets vedtak gir direktoratet blant annet uttrykk for følgende:
«Det kan heller ikke være avgjørende at A i ettertid av vedtaket har fremlagt negative urinprøver, fra den 02.02.2017 til den 10.07.2017. Når førerretten er tilbakekalt grunnet manglende edruelighet, krever fast forvaltningspraksis at det fremlegges negative urinprøver tatt jevnlig over ett år før det kan samtykkes til gjenerverv. Dette kreves for at politiet med rimelig grad av sikkerhet skal kunne legge til grunn at den positive utviklingen har stabilisert seg, jf. Håndhevingsinstruksen punkt 3.2.2.1.»
Gatejuristen brakte på As vegne saken inn for ombudsmannen i brev av 28. november 2017. Etter en gjennomgang av klagen og sakens dokumenter, som ble innhentet fra Politidirektoratet, fant ombudsmannen grunn til å undersøke enkelte sider ved direktoratets vedtak.
Våre undersøkelser
I brev 2. mars 2018 ba vi Politidirektoratet redegjøre for hvilket tidspunkt direktoratet skal ta utgangspunkt i ved vurderingen av edruelighet etter vegtrafikkloven § 34 femte ledd. I den forbindelse viste vi til forvaltningsloven § 34 om klageinstansens kompetanse og opplysningene i klagen om rusfrihet etter politidistriktets vedtak. Videre ba vi direktoratet opplyse om det ble foretatt en ny prøving av edruelighetsvilkåret i det konkrete tilfellet, og hvilken betydning As periode med dokumentert rusfrihet i så fall hadde for edruelighetsvurderingen.
Politidirektoratet svarte i brev 22. mars 2018. Til spørsmålet om vurderingstidspunkt svarte direktoratet:
«Politidirektoratet foretar en vurdering av de faktiske forholdene på vårt prøvingstidspunkt, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd. Vi beklager at dette ikke kom tydelig frem. Vi vurderer imidlertid samtidig hvorvidt politidistriktets vedtak var riktig. Det faktiske grunnlaget det vises til i politidistriktenes vedtak vil ofte i stor grad utgjøre det faktiske grunnlaget for vår vurdering av saken.»
Direktoratet bekreftet at det var foretatt en ny prøving av edruelighetsvilkåret også i As sak. Om betydningen av As periode med dokumentert rusfrihet uttalte direktoratet:
«Det foreligger fast forvaltningspraksis for at personer som har fått tilbakekalt føreretten på grunn av manglende edruelighet må dokumentere rusfrihet over en periode på minst 12 måneder, før vedkommende igjen fyller kravet til edruelighet og kan erverve førerett. Det samme kravet om dokumentasjon av rusfrihet vil være utgangspunktet når A ikke var edruelig på politidistriktets vedtakstidspunkt.»
Videre uttalte direktoratet:
«Politidirektoratet mener at perioden A hadde dokumentert rusfrihet var av betydning for vår vurdering av hvorvidt han fylte vegtrafikklovens edruelighetskrav, i den forstand at dokumentasjonen tilsa at A hadde en positiv utvikling. Vi mener samtidig at den fremlagte dokumentasjonen ikke var tilstrekkelig for å dokumentere at A var edruelig i vegtrafikklovens forstand på vårt vedtakstidspunkt. Dokumentasjon av rusfrihet over minst 12 måneder kreves for at politiet med rimelig grad av sikkerhet skal kunne legge til grunn at utviklingen har stabilisert seg.»
Gatejuristen hadde i brev 27. april 2018 merknader til direktoratets svar. Det ble blant annet påpekt at verken vegtrafikklovens ordlyd eller forarbeider tilsier at det må bevises tolv måneders forutgående rusfrihet for at A skal kunne anses edruelig på Politidirektoratets vedtakstidspunkt. Videre mente Gatejuristen at direktoratets praksis om å legge stor vekt på de faktiske forholdene på distriktets vedtakstidspunkt, hindrer en selvstendig vurdering av edruelighetsvilkåret.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt – klageinstansens prøving og betydningen av nye opplysninger
Saken har reist spørsmål om hvordan Politidirektoratet ved klagesaksbehandlingen skal forholde seg til opplysninger om at en person i tiden etter politidistriktets vedtak om tilbakekall av førerett har holdt seg rusfri. Hovedproblemstillingen er hvilken betydning slike nye opplysninger får for direktoratets behandling av klagen og vurderingen av vilkårene for tilbakekall som følge av manglende edruelighet.
Forvaltningsloven § 34 annet ledd gir nærmere regler om klageinstansens prøvingsadgang- og plikt. Annet ledd første og annet punktum lyder:
«Tas klagen under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere alle synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham».
At klageinstansen skal foreta en ny og selvstendig prøving av saken ved klagebehandlingen, er forutsatt både i forvaltningslovens forarbeider, rettspraksis og juridisk teori. Når det gjelder hvilke fakta klageinstansen skal ta med i vurderingen av saken, fremgår det klart av ordlyden at klageinstansen kan ta hensyn til «nye omstendigheter». I dette ligger både nye fakta om situasjonen på vedtakstidspunktet og opplysninger som er kommet til etter dette tidspunktet. Det kan i denne sammenheng vises til Høyesteretts uttalelse i dom av 18. september 2013 (Rt. 2013 s. 1187):
«Hovedregelen i norsk forvaltningsrett er at vedtak skal treffes på grunnlag av de opplysningene som foreligger på vedtakstidspunktet. Dette gjelder både for førsteinstansen og klageorganet.»
Hvilke fakta som er relevante ved forvaltningens behandling av en sak, vil bero på en tolkning av reglene som regulerer det enkelte saksforholdet. Gir ikke hjemmelsgrunnlaget holdepunkter for annet, skal imidlertid klageinstansen foreta en ny prøving av saken, basert på opplysningene slik de foreligger på dets vedtakstidspunkt.
Spørsmålet er dermed om det aktuelle regelverket – veitrafikklovens bestemmelse om tilbakekall av førerett på grunnlag av manglende edruelighet – setter andre rammer for behandlingen av tilbakekallssaken eller overprøvingen av slike vedtak.
2. Politidirektoratets prøving av vedtak om tilbakekall på grunnlag av manglende edruelighet
Politidirektoratet har i redegjørelsen hit opplyst at utgangspunktet for direktoratets prøving i klagesaker vil være en vurdering av de faktiske forholdene på direktoratets vedtakstidspunkt i tråd med forvaltningsloven § 34 annet ledd. Imidlertid peker direktoratet på at det gjelder et krav om tolv måneders dokumentert rusfrihet for gjenerverv av førerett, og at dette også er utgangspunktet når en person ikke var edruelig på distriktets vedtakstidspunkt.
Ombudsmannen forstår det slik at direktoratet ved klagebehandlingen først foretar en vurdering av om distriktets edruelighetsvurdering er gyldig og deretter vurderer om saken har utviklet seg slik at vedkommende på vedtakstidspunktet fyller vilkårene for å gjenerverve føreretten. En slik vurdering vil innebære at de nye opplysningene får en begrenset betydning, og at klageinstansen ikke foretar en ny selvstendig vurdering av om vilkårene for tilbakekall er tilstede, slik forvaltningsloven § 34 annet ledd gir anvisning på. Spørsmålet er om vegtrafikkloven § 34 femte ledd åpner for en slik begrensning av vurderingstemaet i klagesakene.
Vegtrafikkloven § 34 femte ledd har følgende ordlyd:
«Dersom innehaveren av føreretten ikke er edruelig eller hans vandel for øvrig er slik at han ikke anses skikket til å føre motorvogn, kan politimesteren eller den han gir myndighet, tilbakekalle retten til å føre førerkortpliktig motorvogn for en bestemt tid eller inntil videre, hvis hensynet til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn ellers krever det.»
Bestemmelsen gir etter sin ordlyd ikke holdepunkter for at vurderingen av edrueligheten er knyttet til et bestemt tidspunkt. Tvert imot gir ordlyden – blant annet «er edruelig» og «krever» – anvisning på at det skal skje en nåtidsvurdering på prøvingstidspunktet. Ombudsmannen kan heller ikke se at bestemmelsen gir anvisning på en annen vurdering av hvilke fakta som er relevante og hvilken vekt de skal ha ved klageinstansens behandling av saken enn det som følger av hovedregelen etter forvaltningsloven § 34 annet ledd.
For klageinstansen må dermed vurderingstemaet være det samme som for førsteinstansen – nemlig om klageren er edruelig slik situasjonen ser ut på direktoratets vedtakstidspunkt og om tilbakekall i så tilfelle kan skje. Direktoratet må i denne vurderingen se hen til alle opplysningene i saken – både de som ble vurdert av politidistriktet og de som har kommet til i ettertid – som kan kaste lys over klagerens forhold til rusmidler. Selv om det kan ha vært riktig å anse vilkårene for tilbakekall oppfylt på distriktets vedtakstidspunkt, kan situasjonen ha utviklet seg slik at det når klagen behandles ikke lenger er grunnlag for å anse vedkommende for ikke å være edruelig. Poenget er uansett at direktoratet må gjøre seg opp en egen vurdering – uavhengig av hvordan situasjonen var på distriktets vedtakstidspunkt – av om vilkårene som følger av vegtrafikkloven § 34 femte ledd er oppfylt.
Når det gjelder kravet direktoratet har vist til om tolv måneders dokumentert rusfrihet, er dette ikke et krav etter vegtrafikkloven § 34 femte ledd. Et slikt krav om rusfrihet over en viss periode er imidlertid omtalt i Politidirektoratets rundskriv RPOD-2017-3 (Håndhevingsinstruksen) punkt 3.2.2.1 om gjenerverv av førerett etter tilbakekall. Det kan ikke være tvilsomt at spørsmålet om gjenerverv av førerett – som nettopp forutsetter at det foreligger en endelig avgjørelse av tilbakekallet – ikke kan være et vurderingstema i en sak om tilbakekall.
Etter ombudsmannens syn har Politidirektoratet lag til grunn et feil rettslig utgangspunkt for vurderingen av om klageren var edruelig. De nye opplysningene om rusfrihet skulle vært tillagt betydning i vurderingen av om han var edruelig på Politidirektoratets vedtakstidspunkt, jf. vegtrafikkloven § 34 femte ledd.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at Politidirektoratet har tatt uriktig rettslig utgangspunkt ved klagesaksbehandlingen. Politidirektoratet skal ved behandlingen av klager på vedtak om tilbakekall, foreta en ny selvstendig prøving av om vilkårene for tilbakekall er oppfylt på direktoratets vedtakstidspunkt, herunder om klageren er edruelig på dette tidspunktet. I vurderingen av om tilbakekall skal skje som følge av manglende edruelighet, inngår både opplysninger som ble vurdert av politidistriktet og eventuelle nye opplysninger som kan kaste lys over klagerens forhold til rusmidler. Tilbakekallsbestemmelsen gir uansett ikke adgang til å oppstille et krav om dokumentasjon for tolv måneders forutgående rusfrihet.
Politidirektoratet bes om å behandle saken på nytt og orientere ombudsmannen om utfallet av den nye behandlingen. Videre bes direktoratet om å merke seg ombudsmannens synspunkter og innrette saksbehandlingen i fremtidige saker i henhold til disse.