A omskolerte seg til bussjåfør i 2006 på grunn av en skade. I februar 2013 ble han kjent med B, som etter hvert opplevde at A fremsto som sjalu, kontrollerende og mistenksom. I tidsrommet august til oktober 2013 opplevde hun flere ubehagelige episoder, blant annet hvor A tilsynelatende forsøkte å ta eget liv i hennes hage, eller true med å ta eget liv mens Bs datter overhørte dette. A utførte skadeverk i Bs bopel og på hennes terrasse, og oppholdt seg på hennes terrasse kvelds- og nattestid. Han ignorerte politiets advarsel om å holde seg vekk fra henne. I perioder gjorde han svært mange anrop til hennes telefon på kort tid, og undersøkte hennes elektroniske korrespondanse mot hennes vilje.
Etter Bs begjæring besluttet politidistriktet 2. november 2013 å ilegge A forbud mot å besøke B eller hennes bopel. Til tross for dette oppsøkte han B og hennes bopel flere ganger, og ble 15. november 2013 pågrepet for brudd på besøksforbudet. Han ble 16. november 2013 ilagt forelegg på 9.000 kroner for tre brudd på besøksforbudet. Natt til 29. november 2013 ble Bs husvegg malt med ordene «Hore» og «Golddigger». Videre ble hun kontaktet av ukjente menn etter at A hadde opprettet en falsk profil med hennes bilde og kontaktinformasjon på Internett. A ble pågrepet 1. desember 2013 og erkjente å stå bak skadeverket og den falske profilen på Internett. Han ble fremstilt for legevakt, som ikke fant tegn til psykose eller vrangforestillinger. Han ble ikke vurdert som psykotisk, og det ble vurdert som medisinsk forsvarlig å fremstille ham for varetektsfengsling. Tingretten avsa kjennelse for å holde A i varetektsfengsel frem til 17. desember 2013, begrunnet i fare for gjentatte brudd på besøksforbudet.
I brev 3. desember 2013 ble A gitt forhåndsvarsel om tilbakekall av føreretten og kjøreseddelen. Han ble også gitt pålegg om legeundersøkelse, på grunn av opplysninger om hans helsetilstand og alkoholkonsum. Etter legeundersøkelse ble det 23. desember 2013 utstedt nødvendig helseattest for A, herunder for motorvogn klasse D (buss). Politidistriktet vedtok 8. januar 2014 å tilbakekalle As førerett og kjøreseddel. Grunnlaget for vedtakene var lovbruddene han hadde begått mot B og opplysningene om alkoholbruk og helse.
As arbeidsgiver utstedte 8. januar 2014 denne attesten:
«A er en person som vi har stor tiltro til. Det er en person som vi har tenkt å satse på i noe administrasjonsarbeid. Han er en meget godt likt medarbeider. Som bussfører så får vi gode tilbakemeldinger fra våre passasjer. A er en positiv og arbeidsvillig mann.»
A påklaget 16. januar 2014 politidistriktets vedtak. Han beklaget at han under etterforskningen hadde gitt feilaktige opplysninger om alkohol og psykisk helse, og forklarte dette med at han trodde det ville gagne hans sak. Han understreket at han ikke har problemer med alkohol eller psykisk helse, og at hensikten med selvmordsforsøket i Bs hage var å skremme henne og få hennes oppmerksomhet. Han ba om å få tilbake føreretten og kjøreseddelen, slik at han kunne forsørge seg og sin mindreårige sønn, og viste til at han grunnet en skade er avhengig av å ha en stillesittende jobb. Vedlagt klagen var legeuttalelse 16. januar 2014, som bekreftet at han siden 1995 ikke har vært til behandling for helseproblemer relatert til rusmisbruk eller psykiske lidelser. Legen skrev at den aktuelle atferden var utløst av en ulykkelig kjærlighetshistorie.
Da A luftet hunden 22. januar 2014, fikk han øye på B, som bor 30 meter unna dette området. A la merke til at B ble engstelig da hun så ham, men han forlot likevel ikke stedet. Som følge av hendelsen ble A siktet og begjært varetektsfengslet for nytt brudd på besøksforbudet. Tingretten avsa 24. januar kjennelse for varetektsfengsling frem til 7. februar 2014, men han ble løslatt 27. januar 2014.
Politidirektoratet opprettholdt i vedtak 24. april 2014 tilbakekallet av kjøreseddelen, men ikke tilbakekallet av føreretten. Direktoratet fant at han oppfylte helsekravene i vegtrafikkloven § 34 første ledd og edruelighetskravet i § 34 femte ledd. Klagen over tilbakekallet av kjøreseddelen ble ikke tatt til følge. Direktoratet uttalte at normen her er strengere. Det ble vist til anmeldelsen 1. desember 2013, hvor det fremgikk at han hadde sagt til politiet at han ønsket å ta livet sitt. A hadde uttalt at han var veldig beruset den kvelden han hadde malt Bs husvegg med de omtalte skjellsordene, samt at han sto bak opprettelsen av en falsk profil på Internett med Bs identitet. Direktoratet viste til forelegget 16. november 2013 for bruddene på besøksforbud og fengslingen 3. desember 2013 for det samme, og uttalte:
«Begrunnelsen for å kreve kjøreseddel ved personbefordring mot vederlag er hensynet til trygg og bekvem befordring for passasjerer, samt at publikum og arbeidsgiver kan ha tillit til denne yrkesgruppen. Dette innebærer at praksis må være streng i denne type saker og enkelte vil ikke bli innvilget kjøreseddel selv om det straffbare forholdet ligger langt tilbake i tid.
På bakgrunn av de foreliggende opplysninger om klagerens opptreden finner direktoratet at han ikke fremstår med egenskaper som gjør at han må regnes som uskikket til å drive personbefordring mot betaling, jf. yrkestransportloven § 37c første ledd, jf. § 37f.»
Under henvisning til at klagen ikke ble tatt til følge når det gjaldt kjøreseddelen, antas at det her er en skrivefeil, slik at det i siste setning skulle stått skikket isteden for uskikket.
A brakte direktoratets vedtak inn for ombudsmannen i brev 23. mai 2014. Han viste til at han utelukkende hadde fått positive tilbakemeldinger fra arbeidsgiveren og passasjerer på sitt virke som bussjåfør, og at helseattesten viser at han oppfyller kravene til å ha både førerett og kjøreseddel.
Undersøkelsene herfra
Saken ble tatt opp med Politidirektoratet i brev 26. juni 2014, hvor det ble vist til Politidirektoratets rundskriv 2007/001 Ny håndhevingsinstruks i førerkortsaker mv. pkt. 3.9.6, om tilbakekall av kjøreseddel ved forulempning av passasjer eller uhøflig opptreden som antas å gjøre innehaveren uskikket til befordring. Videre ble det vist til pkt. 3.9.3, hvor det fremgår at søknad om kjøreseddel bør avslås ved opplysninger om personlighetsbrist som gjør ham uskikket til å virke som bussjåfør, selv om siste forhold ligger langt tilbake i tid, og pkt. 3.9.6 om atferd som kan indikere pedofil legning. Direktoratet ble bedt om å redegjøre for i hvilket omfang det kan legges vekt på forhold og atferd som ikke direkte kan knyttes til innehaverens virke som bussjåfør. Videre ble direktoratet bedt om å utdype hvordan de straffbare forholdene som lå til grunn for tilbakekallet, herunder klagerens atferd og personlighet, kunne knyttes til hans virke som bussjåfør. Det ble også spurt om vedtaket var å anse som tilstrekkelig begrunnet, jf. forvaltningsloven § 25.
I svarbrev 7. juli 2014 viste Politidirektoratet til at det skal gjøres en konkret vurdering av innehaverens skikkethet til å drive persontransport mot vederlag. Det fremgår av lovteksten i yrkestransportlova § 37 f første ledd at tilbakekall kan skje når innehaveren ikke er «edrueleg eller viser seg å vere upåliteleg eller å ha andre eigenskapar som gjer at han må reknast som uskikka til å vere førar av bil under persontransport mot vederlag». Praksis i saker om kjøreseddel er streng, og det kan være grunnlag for å tilbakekalle en kjøreseddel selv om det ikke er grunnlag for å inndra føreretten, jf. håndhevingsinstruksen pkt. 3.7.6, jf. Ot.prp.nr.52 (2002-2003) pkt. 6.9.1.
Passasjerers krav om trygghet innebærer at innehaveren ikke skal utvise en atferd som gir grunn til tvil om han fyller de personlige kravene til å ha kjøreseddel, også på de tidspunkter han ikke virker som bussjåfør. Atferd som ikke direkte kan knyttes til hans virke, kan reflektere egenskaper som kan få betydning i situasjoner med passasjerer. Volds- og vinningskriminalitet, narkotikalovbrudd og overtredelser av vegtrafikkloven kan utgjøre grunnlag for å nekte kjøreseddel utstedt, jf. håndhevingsinstruksen pkt. 3.9.3. Fremkommer opplysninger som tyder på at han har en personlighetsbrist som gjør ham uskikket som bussjåfør, bør en søknad avslås. Likevel må det gjøres en konkret vurdering av forholdets art og omfang og hvor lang tid som har gått siden siste forhold. Politiet har således adgang til å legge vekt på innehaverens atferd utenfor virket som bussjåfør, så lenge denne atferden reflekterer egenskaper som kan få betydning i situasjoner med passasjerer.
Etter direktoratets mening hadde A ved å bryte besøksforbudet, skadeverk og opprettelse av falsk profil på Internett, utvist en «utstrakt manglende respekt for andre personers integritet og eiendom». Hans opptreden ble ansett å stå i sterk kontrast til de kravene som stilles til den som skal drive personbefordring mot vederlag, og er av en slik art at han ikke anses skikket til å inneha kjøreseddel. Forelegget 16. november 2013 og tingrettens kjennelser om varetektsfengsling 3. desember 2013 og 24. januar 2014 reflekterer egenskaper som kan få betydning i situasjoner med passasjerer.
Det ble hevdet at de faktiske forholdene og hovedhensynene som var avgjørende for utfallet, kom tilstrekkelig frem i begrunnelsen i vedtaket 8. januar 2014, jf. forvaltningsloven § 25. Likevel kunne det blitt vist til at de faktiske forholdene i saken reflekterte egenskaper hos ham som kunne få betydning i situasjoner med passasjerer.
Ombudsmannens merknader
1. Rettsgrunnlaget
Den som transporter personer mot vederlag, må ha kjøreseddel i tillegg til førerkort, jf. lov om yrkestransport med motorvogn og fartøy (yrkestransportlova) § 37 a første ledd. For å få kjøreseddel må søkeren blant annet oppfylle bestemte helsekrav og ha en slik vandel at politiet ikke finner ham uskikket til å virke som fører, jf. § 37 b første og annet ledd og § 37 c første ledd.
Politiet kan treffe vedtak om å tilbakekalle kjøreseddelen, dersom sjåføren ikke er edruelig eller viser seg å være upålitelig eller å ha andre egenskaper som gjør at han må regnes som uskikket til å være fører av bil under persontransport mot vederlag, jf. yrkestransportlova § 37 f første ledd. Bestemmelsen ble føyd til yrkestransportlova ved lovendring som trådte i kraft 1. januar 2004. Hjemmelen for tilbakekall av kjøreseddel lå tidligere i førerkortforskriften, og lovendringen i 2004 imøtekom dermed Sanksjonsutvalgets anbefaling om at forvaltningens adgang til å kalle tilbake tillatelser reguleres i lov, jf. NOU 2003:15 Fra bot til bedring pkt. 15.3.2.
Det stilles i praksis strengere krav til å inneha kjøreseddel enn førerkort. Kravet til vandel og skikkethet er strengt, hvor publikums og arbeidsgivers tillit er de styrende hovedhensynene, jf. instruksen pkt. 3.9.1.
Ordlyden i yrkestransportlova § 37 f første ledd gir i liten grad klare grenser for politiets skjønnsutøvelse. I håndhevingsinstruksen pkt. 3.9.6 er det nevnt at forulempning av passasjerer eller uhøflig opptreden, og atferd som indikerer en pedofil legning, særlig vil være grunnlag for tilbakekall. I pkt. 3.9.3 om å avslå søknad om innvilgelse av kjøreseddel, er enkelte lovbruddstyper nevnt, i tillegg til opplysninger som tyder på at søkeren har en «personlighetsbrist som gjør vedkommende uskikket til å virke som drosje- eller bussjåfør». Momentene her vil også være relevante ved tilbakekallsvurderingen. Generelt gjelder det likevel at det skal mer til for å trekke tilbake en gitt tillatelse enn å avslå og gi den.
Adgangen til tilbakekall formuleres gjerne vidt for å kunne favne situasjoner som ikke ble forutsett da loven ble utformet. Yrkestransportlova § 37 f er et eksempel på dette, og vil derfor hjemle tilbakekall i et bredt spekter av situasjoner, jf. NOU 2003:15 pkt. 2.4.2.
2. Skikkethetsvurderingen
I yrkestransportlova § 37 f første ledd er skikkethetsvurderingen formulert som at sjåføren viser seg å være upålitelig eller har andre egenskaper som gjør at han må regnes som uskikket som bussjåfør. Det er ikke et krav om at opplysningene som danner grunnlaget for vurderingen, er knyttet til yrkesutøvelsen.
Vedtaket om å tilbakekalle kjøreseddelen innebærer at sjåføren mister yrket og levebrødet, og det er således et særlig inngripende vedtak. Vedtakets inngripende karakter tilsier at kravene til begrunnelse skjerpes, jf. NOU 2003:15 pkt. 12.7.2, med referanse til Rt. 1981 s. 745 (Isene-dommen).
De handlingene som ble vektlagt i denne saken, var særlig brudd på besøksforbud, hærverk og opprettelse av falsk profil på et nettsted. Strafferettslig faller handlingene utenfor den typen av straffbare handlinger som er omtalt i instruksen pkt. 3.9.3 første ledd, uten at dette kan være avgjørende. Forholdene var av en slik karakter at de førte til varetektsfengsling og forelegg.
Saken om tilbakekall av føreretten og kjøreseddelen endret seg noe underveis. Politidistriktet tilbakekalte begge deler og la også vekt på opplysninger om bruk av alkohol og om helseproblemer. Politidirektoratet fant imidlertid at kravene til helse og edruelighet var oppfylt og at det bare var grunnlag for å tilbakekalle kjøreseddelen.
Handlingene som dannet grunnlaget for tilbakekallet, var alle knyttet til en privat relasjon, i et begrenset tidsrom på noen måneder, og av legen omtalt som utløst av en ulykkelig kjærlighetshistorie. I en slik situasjon, hvor handlingene ikke er knyttet til yrkesutøvelsen, legger ombudsmannen til grunn at det må stilles kvalifiserte krav til opplysningenes innhold for å legge til grunn at de kan få betydning for sjåførens utøvelse av yrket. Det må kreves konkrete holdepunkter for å anta at han har egenskaper som slår negativt ut i situasjoner med passasjerer.
Det er generelt vanskelig å vurdere en persons egenskaper, og det er grenser for hva som kan trekkes ut av at vedkommende har begått en straffbar handling; det må foretas en nærmere vurdering av handlingen. Videre skal det foretas en vurdering av om disse egenskapene kan få betydning ved yrkesutøvelsen.
Som Politidirektoratet har påpekt, må det her konkret vurderes hvilken betydning de straffbare handlinger har i «situasjoner med passasjerer». Det er vist til uttrykk som trygg og bekvem befordring av passasjerer, og at publikum og arbeidsgiver kan ha tillit til yrkesgruppen.
I denne saken var det ingen opplysninger om at sjåføren manglet tillit hos publikum og arbeidsgiver. Det er ikke opplysninger om klager fra passasjerer, og han har fått en positiv attest fra arbeidsgiveren.
I direktoratets vedtak ble det vist til at sjåførens opptreden gjorde at han fremsto med egenskaper som gjør ham uskikket som bussjåfør. Det ble også vist til formålet med bestemmelsen og at praksis må være streng. Noen nærmere vurdering ble ikke foretatt. I svaret hit er det utdypet at han ved sine handlinger har utvist en utstrakt manglende respekt for andre menneskers integritet og eiendom. Direktoratet mener at disse handlingene «kan få betydning i situasjoner med passasjerer».
Det var, som nevnt i en privat relasjon og i et begrenset tidsrom at han utviste kritikkverdig adferd, og det er ikke negative opplysninger om hans generelle psykiske helse eller om hans yrkesutøvelse. Etter ombudsmannens mening skal det da mye til for å legge til grunn en adekvat sammenheng mellom lovbruddene og atferden overfor B, og hans holdning og oppførsel overfor passasjerer og dermed hans egenskaper som bussjåfør.
Under henvisning til dette og til at det gjelder et inngripende vedtak, finner ombudsmannen at den begrunnelsen som er gitt, etterlater tvil om det er foretatt en så konkret vurdering som yrkestransportlova § 37 f første ledd og håndhevingsinstruksen gir anvisning på.
Ombudsmannen finner dermed at det knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydning for saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd, siste punktum, og ber om at saken behandles på nytt.
3. Oppsummering
Tilbakekall av kjøreseddel etter yrkestransportlova § 37 f første ledd er et inngripende vedtak, og det må stilles strenge krav til begrunnelsen. De handlingene som lå til grunn for tilbakekallet, var ikke knyttet til yrkesutøvelsen, noe som også skjerper kravene til begrunnelse.
Ombudsmannen har kommet til at begrunnelsen som er gitt, etterlater tvil om Politidirektoratet har foretatt en så konkret vurdering som yrkestransportlova § 37 f første ledd og håndhevingsinstruksen gir anvisning på.
Det bes om at saken behandles på nytt. Underretning om utfallet av den nye behandlingen bes gitt ved oversendelse av kopi av brev til klageren, innen 1. desember 2014.