Tilbakekall av førerett på grunn av manglende edruelighet

Saken gjelder tilbakekall av førerett på grunn av manglende edruelighet, jf. vegtrafikkloven § 34 femte ledd. Grunnlaget for tilbakekallet var en påtaleunnlatelse omkring to år forut for vedtaket – for bruk og kjøp av narkotika over en lengre periode – samt opplysninger gitt i avhør i den saken. I tillegg ble det lagt vekt på opplysninger fra en henlagt straffesak om bruk og besittelse av narkotika snaue to år etter påtaleunnlatelsen.
Det var ikke konkret angitt i vedtaket hvilken rusbruk som innebar at grensen for edruelighet ble overskredet i den aktuelle saken, og som minst ble ansett sannsynliggjort. Ombudsmannen kom derfor til at direktoratets begrunnelse var mangelfull. Heller ikke vurderingen av edruelighetsvilkåret var tilfredsstillende. Direktoratet skulle ha hensyntatt alle relevante momenter i saken – herunder opplysningene om As endrede rusvaner.
Manglende edruelighet er ikke i seg selv et tilstrekkelig grunnlag for tilbakekall av føreretten. Tilbakekallet må også være påkrevd av hensyn til trafikksikkerheten, og dette vilkåret må vurderes konkret i hver enkelt sak. Det kan ikke legges til grunn at personer som ikke er edruelige i vegtrafikklovens forstand, alltid vil utgjøre en trafikksikkerhetsrisiko. Slik vedtaket var utformet er det tvilsomt om direktoratet har foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av om tilbakekall var påkrevd av hensyn til trafikksikkerheten.
Saken etterlot med dette tvil om det var rettslig grunnlag for tilbakekall av As førerett. Ombudsmannen ba derfor direktoratet om å behandle saken på nytt.

Oppfølging

Sakens bakgrunn

A fikk ved Hordaland politidistrikts vedtak 10. februar 2016 tilbakekalt retten til å føre motorvogn i medhold av vegtrafikkloven § 34 femte ledd. I vedtaket kom politidistriktet til at As bruk av illegale rusmidler var av et slikt omfang at han ikke var «edruelig» i vegtrafikkloven § 34 femte ledds forstand. Politidistriktet la derfor til grunn at hensynet til trafikksikkerheten tilsa tilbakekall. Som grunnlag for tilbakekallet ble det blant annet vist til to anmeldelser – henholdsvis 5. februar 2014 og 8. november 2015 – for overtredelse av narkotikalovgivningen. Det ble også vist til opplysninger som hadde fremkommet i avhør 17. februar 2014 om As kjøp og bruk av cannabis. Advokat Bs klage på As vegne ble ikke tatt til følge, verken av politidistriktet eller Politidirektoratet. Politidirektoratet stadfestet vedtaket i brev 15. juni 2016.

Saken ble klaget inn til ombudsmannen ved brev 16. august 2016 fra advokat B. Det ble blant annet anført at direktoratet ikke har foretatt en nåtidsvurdering av As edruelighet. Det ble vist til at direktoratet tilsynelatende har lagt avgjørende vekt på forhold som knytter seg til anmeldelsen i 2014, uten å ta hensyn til opplysningen om As endrede forhold til rusmidler. I den forbindelse ble det blant annet vist til As deltakelse i det rus- og kriminalitetsforebyggende tiltaket «Tidlig Ute».

Etter en gjennomgang av klagen og sakens dokumenter fant ombudsmannen grunn til å ta saken opp med Politidirektoratet.

Undersøkelsene herfra

Politidirektoratet ble i brev 6. september 2016 bedt om å redegjøre nærmere for hvilke konkrete vurderinger som ble gjort av omfanget og hyppigheten av As bruk av narkotika på vedtakstidspunktet. Direktoratet ble videre bedt om å kommentere at det på vedtakstidspunktet var gått nærmere to år siden avhøret og påtaleunnlatelsen 17. februar 2014. Direktoratet ble også bedt om å kommentere opplysningene om As endrede forhold til rusmidler, herunder hans deltakelse i prosjektet «Tidlig Ute». Under henvisning til rettsavgjørelsene i Rt-2015-493 og LB-2015-110557 ba ombudsmannen også om en redegjørelse for om vegtrafikkloven § 34 femte ledds vilkår om at tilbakekall må være påkrevet av hensyn til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn, var tilstrekkelig vurdert i vedtakene i saken.

Politidirektoratet svarte i brev 22. september 2016. Når det gjaldt det faktiske grunnlaget for tilbakekallet, ble det vist til anmeldelsen 5. februar 2014 for overtredelser av narkotikalovgivningen i perioden 1. august 2013 til 5. februar 2014, opplysningene som hadde fremkommet i avhøret 17. februar 2014, og resultatet av urinprøven som ble avlagt i forbindelse med avhøret. Direktoratet viste videre til at A den 8. november 2015 igjen ble anmeldt for bruk og besittelse av narkotika. Foranledningen til anmeldelsen var at politiet 7. november 2015 hadde påtruffet A mens han skatet i et garasjeanlegg. Direktoratet viste til at politiet hadde opplevd A som tydelig ruset, og at det ble funnet en snusboks på A som inneholdt en lynlåspose med en sigarettsneip og rester etter cannabis. A hadde forklart at det nok var tre uker siden han hadde røyket den. Saken ble henlagt av politidistriktet 18. mai 2016 etter bevisets stilling.

Når det gjaldt vurderingen av om ovennevnte faktum tilsa at A misbrukte rusmidler i et omfang og med en hyppighet som tilsa at han på vedtakstidspunktet ikke tilfredsstilte kravet i vegtrafikkloven § 34 femte ledd om edruelighet, siterte direktoratet følgende fra dets vedtak i saken:

«Det er anført at det ikke foreligger tilstrekkelige holdepunkter for å si at klageren misbruker rusmidler i et omfang og med en regelmessighet som tilsier at han ikke er skikket til å føre motorvogn. Det er i den forbindelse anført at klageren kun er anmeldt for to narkotikaovertredelser, henholdsvis i 2014 og 2015. Til dette vil Politidirektoratet bemerke at klageren i 2014 ble anmeldt for bruk av narkotika over en periode på mer enn to og en halv måned, etter at han erkjente kjøp og bruk av 10-15 gram cannabis i denne perioden. Videre legger Politidirektoratet vekt på de opplysningene klageren har gitt i avhør med politiet. Det vises til at klageren ga en detaljert redegjørelse for sitt forhold til narkotika, både tidligere og i perioden forut for avhøret. Han forklarte hvordan cannabis virker på ham, hvorfor han velger cannabis fremfor hasj, og hvordan han har fått tak i dette. Avhøret gir et klart inntrykk av en person som til tider misbruker narkotika. Videre vises det til at han har avlagt positiv urinprøve, erkjent bruk ved flere anledninger enn de som omfattes av anmeldelsen, og at han senere har fremstått som ruset i kontakt med politiet. Politidirektoratet mener også at mengden marihuana klageren har erkjent å kjøpe i løpet av en periode alene gir inntrykk av et jevnt forbruk som går ut over det rent sporadiske. På bakgrunn av en konkret, bred og helhetlig vurdering legger Politidirektoratet til grunn at klageren har hatt et forhold til narkotika som går ut over det som er forenlig med å inneha førerett. Vi legger etter dette til grunn at kravet til edruelighet åpenbart ikke var oppfylt på vedtakstidspunktet.»

Selv om det på vedtakstidspunktet var gått nærmere to år siden avhøret og påtaleunnlatelsen 17. februar 2014, bemerket direktoratet at forholdene lå så nær i tid til vedtaket at de får betydning for edruelighetsvurdering. Det ble blant annet vist til Rt-2015-493, der Høyesterett la til grunn at straff for fire overtredelser av narkotikalovgivningen de siste to år ga klare indikasjoner på et vedvarende og aktuelt misbruksmønster. Når det gjaldt opplysningene om As endrede forhold til rusmidler i tiden etter påtaleunnlatelsen 17. februar 2014, ble det vist til As egen opplysning om bruk av cannabis omkring tre uker før anmeldelsen 8. november 2015, politiets oppfatning av A som tydelig ruset ved garasjeanlegget 7. november 2015, samt at han var i besittelse av rester av cannabis. For øvrig kunne direktoratet ikke se at As deltakelse i prosjektet «Tidlig Ute» var av betydning for saken.

Politidirektoratet mente videre at det i vedtakene var foretatt en tilstrekkelig vurdering av om hensynet til trafikksikkerheten krever tilbakekall. Direktoratet svarte blant annet:

«Når Politidirektoratets vedtak av 15.06.2016 leses i sammenheng, fremgår det at hensynet til trafikksikkerheten er undergitt en konkret vurdering i tråd med de krav til innhold og begrunnelse som Høyesterett har fastsatt i Rt-2015-493 avsnitt 29. Det vises til Politidirektoratets vedtak der det blant annet er uttalt at “Erfaringsmessig vil det være slik at personer som ikke er edruelige i vegtrafikklovens forstand utgjør en høyere risiko for brudd på vegtrafikklovens bestemmelser enn andre”.»

I brev 17. oktober 2016 kom advokat B med merknader til direktoratets svar. Merknadene var særlig knyttet til anførselen om at direktoratet ikke har foretatt en nåtidsvurdering av As rusvaner. Det ble reist innvendinger mot at direktoratet ikke har sett hen til opplysningene om As endrede forhold til rusmidler, som blant annet skyldes deltakelsen i prosjektet «Tidlig Ute». Det ble gjort gjeldende at A kun har hatt én sprekk i tiden etter påtaleunnlatelsen fra 2014. Det ble videre bestridt at A var ruset på ulovlige rusmidler 7. november 2015. Det ble avslutningsvis bemerket at A tar avstand fra kjøring i ruspåvirket tilstand, at han aldri har kjørt – og aldri ville ha kjørt – i ruspåvirket tilstand. Det ble påpekt at A ikke eier egen bil og at han kun kjører når han får låne bil av andre.

Merknadene ble lagt frem for direktoratet, som ikke hadde ytterligere kommentarer.

Ombudsmannens syn på saken

1. Det rettslige utgangspunktet

1.1. Innledning

Adgang til å tilbakekalle retten til å føre motorvogn fremgår av vegtrafikkloven § 34. Bestemmelsens femte ledd angir vilkårene for tilbakekall som følge av manglende edruelighet slik:

«Dersom innehaveren av førerkort ikke er edruelig eller hans vandel for øvrig er slik at han ikke anses skikket til å føre motorvogn, kan politimesteren eller den han gir myndighet tilbakekalle retten til å føre motorvogn for en bestemt tid eller inntil videre, hvis hensynet til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn ellers krever det.»

Det oppstilles her to vilkår som begge må være oppfylt for at politiet skal kunne tilbakekalle føreretten. Det må foreligge manglende edruelighet og hensynet til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn må kreve tilbakekall.

1.2. Edruelighetsvilkåret

Begrepet «edruelig» har ikke et klart avgrenset innhold. Begrepet er heller ikke nærmere regulert i lov eller forskrift, og har fått sparsom omtale i lovens forarbeider.

Opprinnelig var hjemmelen for tilbakekall av førerett inntatt i vegtrafikkloven § 33. I forarbeidene, jf. Innst. O. nr. 15 (1964-1965) s. 17, er det vist til motorvognloven av 1926 § 18, som ga politimesteren adgang til å inndra førerkort når innehaveren ble ansett uskikket til å føre motorvogn, selv om han ikke var straffet og det ikke var helsen som sviktet. Det ble videre fremhevet at «det er nødvendig og viktig at politiet har adgang til å gripe inn med førerkortinndragning overfor personer som misbruker alkohol, selv om de ikke kan straffes for sitt forhold». Ved lovendringen i 2003 ble bestemmelsen tatt inn som nytt femte ledd i § 34, uten at dette var ment som noen realitetsendring, jf. Ot. prp. nr. 52 (2002-2003) s. 74.

Vedtak om tilbakekall av førerett på grunnlag av manglende edruelighet har i økende grad vært behandlet i domstolene de siste årene. I Rt. 2015 s. 493 drøftet Høyesterett for første gang det nærmere innholdet i edruelighetsvilkåret. Det ble ikke tatt stilling til vilkårets nedre grense ettersom Høyesterett fant det klart at kravet til manglende edruelighet var oppfylt:

«Når A de to siste årene før vedtaket er straffet for til sammen fire overtredelser av narkotikalovgivningen, gir det en klar indikasjon på et vedvarende og aktuelt misbruksmønster som går utover det sporadiske.»

Avgjørelsen gir likevel veiledning om tolkningen av edruelighetsvilkåret:

«Det må da, etter min oppfatning, kreves at innehaveren misbruker rusmidler – alkohol, narkotika eller annet berusende eller bedøvende middel – i et omfang og med en regelmessighet som tilsier at han ikke er skikket til å føre motorvogn. Det kan ikke kreves at det er dokumentert alkoholisme eller rusavhengighet i medisinsk forstand. Denne tolkingen av edruelighetsvilkåret lar seg også best forene med grunnvilkåret om at tilbakekall av føreretten bare kan skje når hensynet til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn ellers krever det.»

Det er i dommen henvist til rapporten «Kjøring under påvirkning av andre rusmidler enn alkohol. Forslag til endringer i vegtrafikkloven. Rapport fra arbeidsgruppe mars 2009» side 21 der det gis uttrykk for at det må «legges til grunn at denne bruken har betydning for skikketheten som motorvognfører. Det skal altså mer til enn bare den sporadiske bruk». Høyesterett slutter seg til oppsummeringen av edruelighetskravet på side 64 i rapporten:

«Etter arbeidsgruppens oppfatning synes edruelighetskravet å balansere de kryssende hensyn på en hensiktsmessig måte: Man søker å ivareta hensynet til trafikksikkerheten, samtidig som at en kontrollert bruk av rusmiddel ikke i seg selv får konsekvenser for føreretten.

Tilbakekall av førerett på grunn av manglende edruelighet er en inngripende reaksjon. Det er verken rimelig eller nødvendig at enhver bruk av rusmidler skal medføre tilbakekall av førerett. Ei heller bør eksempelvis en enkeltstående innbringelse for beruselse medføre tilbakekall av førerett.»

Tilsvarende omtaler av rettskildebildet er gitt i senere lagmannsrettsdommer, jf. LH-2016-70592 og LB2015-110557.

I Politidirektoratets Håndhevingsinstruks i førerkortsaker – RPOD-2007-1 – punkt 3.2.1 om tap av førerett, er det også gitt retningslinjer for vurderingen av edruelighetsvilkåret. Det fremgår der at manglende edruelighet ofte vil komme til uttrykk ved innsettelse i drukkenskapsarrest etter politiloven § 9 eller bøteleggelse etter straffeloven § 350. Likevel bør normalt ikke en enkelt slik bot føre til tap av førerett. Etter instruksen er det grunn til å foreta undersøkelser av edrueligheten dersom vedkommende bøtelegges to eller flere ganger i løpet av et år.

I Sivilombudsmannens uttalelse 30. april 2015 konkluderte ombudsmannen slik om edruelighetsvurderingen:

«Ombudsmannen legger etter dette til grunn at det må foretas en konkret, bred og helhetlig vurdering av edrueligheten til innehaveren av føreretten, hvor beviskravet er sannsynlighetsovervekt. For at vilkåret i vegtrafikkloven § 34 femte ledd skal være oppfylt må bruken av rusmidler være av et visst omfang og skje med en viss regelmessighet og hyppighet. Det skal altså mer til enn sporadisk bruk. Bruken må ha betydning for innehaverens skikkethet som fører av motorvogn.»

I uttalelsen kom ombudsmannen til at to bøteleggelser for kjøp og bruk av narkotika isolert sett ikke var tilstrekkelig til å konstatere manglende edruelighet. I mangel av ytterligere undersøkelser fra politiet forelå det etter ombudsmannens syn ikke tilstrekkelige holdepunkter for bruk av rusmidler med en slik regelmessighet og hyppighet at det forelå misbruk, eller at misbruket hadde betydning for skikketheten som innehaver av førerett.

1.3. Hensynet til trafikksikkerheten

For at politiet skal kunne tilbakekalle retten til å føre motorvogn på grunn av manglende edruelighet, må hensynet til trafikksikkerheten kreve tilbakekall, jf. vegtrafikkloven § 34 femte ledd.

Også dette vilkåret har fått sparsom omtale i forarbeidene. I forarbeidene til den opprinnelige vegtrafikkloven § 33 nr. 1 – der formuleringen «hensynet til trafikksikkerheten» ble benyttet – står blant annet følgende, jf. Ot. prp. nr. 23 (1964-1965) s. 80:

«Det antas i og for seg unødvendig å presisere hensynet til trafikksikkerheten, idet dette formentlig må antas å gå inn under «allmenne hensyn» i vid forstand, men man antar at det kan være på sin plass å understreke at hensynet til trafikksikkerheten bør tillegges særlig vekt.»

At manglende edruelighet ikke i seg selv er et tilstrekkelig grunnlag for tilbakekall, ble lagt til grunn av Høyesterett i Rt. 2015 s. 493. Kravet om at hensynet til trafikksikkerheten gjør det nødvendig å ta sjåføren ut av trafikken, blir av Høyesterett omtalt som et grunnvilkår. Høyesterett tok ikke direkte stilling til det nærmere innholdet i og betydningen av vilkåret, utover å gjengi og si seg enig i følgende utdrag fra lagmannsrettens vurdering av saken:

«Bestemmelsen forutsetter også at hensynet til trafikksikkerheten gjør det nødvendig å ta sjåføren ut av trafikken. Kjøring i påvirket tilstand eller risiko for slik kjøring innebærer en alvorlig trafikksikkerhetsrisiko ikke bare for sjåføren selv, men også for øvrige trafikanter. Manglende edruelighet hos en sjåfør gir politiet en skjønnsmessig adgang til å frata ham føreretten. Det er ikke nødvendig å avvente situasjonen til vedkommende påtreffes mens han kjører i påvirket tilstand.

A har selv forklart at han er meget bilinteressert, har egen bil og er glad i å kjøre bil og andre motorkjøretøy. Når politiet, som her, sto overfor en sjåfør som selv erkjente aktivt misbruk av både amfetamin og hasjisj og hadde flere relativt ferske dommer og bøter for dette, finner lagmannsretten ikke at det hefter noen feil ved det skjønn som ble utøvd ved vedtaket.»

Uttalelsene synes å vise at vurderingen av om hensynet til trafikksikkerheten gjør et tilbakekall nødvendig, beror på om den manglende edrueligheten medfører en risiko for kjøring i påvirket tilstand.

I sine merknader til ombudsmannen tar Politidirektoratet avgjørelsen i Rt. 2015 s. 493 til inntekt for «at det ikke kan oppstilles strenge krav til innholdet i denne konkrete vurderingen eller til begrunnelsen». Ombudsmannen er enig med direktoratet i at avgjørelsen viser at det ikke skal mye til for å kunne konstatere en trafikksikkerhetsrisiko når det foreligger manglende edruelighet. Avgjørelsen illustrerer likevel at det ved vurderingen må trekkes frem konkrete omstendigheter som taler for at det er en slik risiko, som sjåførens forhold til motorkjøretøy og graden av rusmisbruk.

Vilkåret har også vært tema i senere lagmannsrettsavgjørelser. I LB-2015-110557 tok lagmannsretten utgangspunkt i at selv om manglende edruelighet og hensynet til trafikksikkerheten i utgangspunktet er to kumulative vilkår, er det en klar sammenheng mellom vurderingene som foretas. Som veiledning for vurderingen av hensynet til trafikksikkerheten, ble det vist til «[k]jøring under påvirkning av andre rusmidler enn alkohol. Forslag til endringer i vegtrafikkloven. Rapport fra arbeidsgruppe mars 2009» s. 61, hvor det står at «vilkåret normalt vil være oppfylt dersom det foreligger en begrunnet forventning om at førerkorthaveren i en tid fremover ikke kan antas å overholde trafikklovgivningen». Lagmannsretten mente at Politidirektoratet ga uttrykk for en uriktig lovforståelse da det i vedtaket uttalte at «manglende edruelighet i seg selv er uttrykk for at klager utgjør en høyere trafikksikkerhetsrisiko, og at hensynet til trafikksikkerheten derfor tilsier at førerkort tilbakekalles». Da Politidirektoratet ikke hadde foretatt en konkret vurdering av om den manglende edrueligheten utgjorde en trafikksikkerhetsrisiko, ble direktoratets vedtak kjent ugyldig.

I Engstrøm, Vegtrafikkloven og trafikkreglene – Kommentarutgave (5. utgave 2012) s. 471, redegjøres det for trafikksikkerhetshensynet i tilknytning til bestemmelsen i vegtrafikkloven § 33 nr. 1 om tap av føreretten ved ilagt straff:

«Vurderingen av om hensynet til trafikksikkerheten krever tap av føreretten, er knyttet til den straffbare handlingen. Hovedspørsmålet blir dermed om denne handlingen er av en slik art at den gir en begrunnet forventning om at førerkortinnehaveren i en tid fremover ikke kan antas å ville eller kunne vise den nødvendige evne og vilje til å overholde trafikklovgivningens krav til å ikke kjøre i påvirket tilstand.»

Her tas det utgangspunkt i samme vurderingstema som i ovennevnte rapport fra mars 2009.

I LH-2016-70592 sa lagmannsretten seg enig med staten i at vilkåret om trafikksikkerhetshensyn har liten selvstendig betydning i tillegg til vilkåret om manglende edruelighet. Det ble særlig vist til Rt. 2015 s. 493 og LH-2014-39253 om at hensynet til trafikksikkerheten utgjør selve begrunnelsen for føre var-bestemmelsen i vegtrafikkloven § 34 femte ledd. Når innehaveren var en aktiv bruker av føreretten – muligheten til å kjøre bil var viktig for ham (blant annet i arbeid) og han kjørte bil da politiet påtraff ham – fant lagmannsretten det tilstrekkelig godgjort at hensynet til trafikksikkerheten krevde tilbakekall. Høyesteretts ankeutvalg fant enstemmig at det ikke var tilstrekkelig grunn til å behandle anken over avgjørelsen, jf.HR-2016-2574-U.

Lagmannsrettspraksis viser at det er en nær sammenheng mellom edruelighetsvilkåret og trafikksikkerhetsvilkåret. At grensen mellom vilkårene kan synes å være noe uklar, skyldes dels at vegtrafikkloven § 34 femte ledd er en føre var-bestemmelse som er gitt av hensyn til trafikksikkerheten – og at hensynet har vist seg å være styrende for tolkningen av edruelighetsvilkåret. I tillegg er det – som vist ovenfor – en forutsetning for konstatering av manglende edruelighet at bruken av rusmidler har betydning for skikketheten som motorvognfører.

Selv om det er en nær sammenheng mellom edruelighetsvilkåret og trafikksikkerhetshensynet, er ikke manglende edruelighet i seg selv et tilstrekkelig grunnlag for tilbakekall av føreretten. Det avgjørende i vurderingen synes å være om den manglende edrueligheten medfører en risiko for kjøring i påvirket tilstand. Rettspraksis viser at både forhold som definerer sjåførens forhold til bil og andre motorkjøretøy, og forhold som beskriver den aktuelle rusbruken, kan være relevante momenter ved vurderingen av trafikksikkerhetsrisikoen.

2. Politidirektoratets begrunnelse – krav til konkretisering av aktuelt forbruk

Forvaltningsloven §§ 24 og 25 stiller krav til begrunnelsen for enkeltvedtak. Kravene gjelder også for klageinstansen, jf. § 33 første ledd. Det følger av forvaltningsloven § 25 at begrunnelsen skal vise til de regler og faktiske forhold som vedtaket bygger på. Videre bør de hovedhensyn som har vært avgjørende for forvaltningens skjønn, også nevnes. I uttalelsen i sak 2015/2090 skrev ombudsmannen følgende om kravet til begrunnelse:

«Begrunnelsesplikten skal blant annet sikre at berørte parter i saken får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå forvaltningens avgjørelse og hvorfor forvaltningen eventuelt ikke etterkommer partens søknad, krav, ønske eller klage. Dette er viktig av hensyn til parten selv, men er også nødvendig for å ivareta forvaltningens legitimitet og publikums tillit til forvaltningen. Krav om begrunnelse oppfordrer til større grundighet og nøyaktighet ved behandling og avgjørelse av saken, noe som i neste omgang vil føre til flere materielt sett riktige avgjørelser.»

Omfanget av innholdet i en begrunnelse vil avhenge av sakens karakter og hvor inngripende vedtaket er. Tilbakekall av førerrett på grunn av manglende edruelighet er en inngripende reaksjon, noe som tilsier at begrunnelsesplikten er skjerpet.

Sivilombudsmannen har tidligere i år uttalt følgende om kravet til begrunnelsens innhold i saker om tilbakekall av førerett, jf. sak 2016/1196:

«Terskelen for tilbakekall etter edruelighetsvurderingen er knyttet opp mot et visst omfang – det må være tale om mer enn en kontrollert bruk av rusmiddel og ut over det sporadisk. I vedtak om tilbakekall av førerett må det begrunnes hvorfor det er sannsynliggjort at førerkortinnehaveren minst har en bruk som går ut over denne nedre grensen. Etter ombudsmannens syn innebærer kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25 at slike vedtak i det minste må angi konkret hvilken bruk som medfører at den nedre grensen anses overskredet i den aktuelle saken – slik direktoratet nå har gjort. Dette er nødvendig for å muliggjøre etterprøving av vurderingene som er gjort – ikke minst vurderingen av rusbrukens betydning for trafikksikkerheten, herunder en eventuell akkumuleringseffekt.»

I forbindelse med ombudsmannens behandling av sak 2016/1196 oppga Politidirektoratet at det anså et gjennomsnittlig forbruk på minst to ganger per måned som sannsynliggjort.

I nærværende sak har Politidirektoratet i vedtaket redegjort for hvilket forhold som var grunnlag for deres vurdering av saken – to anmeldelser for overtredelser av narkotikalovgivningen og opplysninger fremkommet i avhør. Direktoratet har imidlertid ikke angitt konkret hvilken bruk som minst ble funnet sannsynliggjort på vedtakstidspunktet – og som innebar at bruken var av et omfang og en regelmessighet som tilsa at A ikke var skikket til å føre motorvogn på det tidspunktet. Det fremstår også som uklart om, og eventuelt hvorfor, Politidirektoratet mener As rusvaner tidlig i 2014 er representative for situasjonen da vedtaket ble fattet mer enn to år senere.

Når det ikke fremkommer av vedtaket hvilket gjennomsnittlig forbruk direktoratet minst fant sannsynliggjort at A hadde på vedtakstidspunktet – og hvordan man kom til dette forbruket – er det ikke mulig å fullt ut etterprøve vurderingene som er gjort. Politidirektoratets vedtak tilfredsstiller etter dette ikke kravene til innholdet i begrunnelsen i forvaltningsloven §§ 24 og 25.

3. Politidirektoratets vurdering – edruelighetsvilkåret

Spørsmålet i saken er om A på vedtakstidspunktet 10. februar 2016 inntok cannabis i et omfang og med en regelmessighet som tilsa at A på dette tidspunktet ikke var skikket til å føre motorvogn.

I vedtaket synes direktoratet å legge stor vekt på situasjonen slik den fremsto i februar 2014 – basert på anmeldelsen 5. februar 2014 og opplysningene som hadde fremkommet i avhøret 17. februar 2014. I tillegg ble det lagt vekt på opplysninger fra den henlagte straffesaken om bruk og besittelse av narkotika snaue to år etter.

I rettspraksis synes det å være akseptert at flere enkeltepisoder som politiet blir kjent med, kan være tilstrekkelig for å sannsynliggjøre et regelmessig forbruk utover de dokumenterte episodene. Avhøret gir både opplysninger om rusepisodene som lå til grunn for påtaleunnlatelsen 17. februar 2014, og opplysninger som belyser det generelle forbruket i tiden før avhøret og sier noe om As generelle forhold til rusmidler.

At opplysningene knyttet til saken som endte med påtaleunnlatelse var omkring to år gamle på vedtakstidspunktet, gjør dem mindre betydningsfulle, og det er ikke gitt at disse opplysningene er representative for situasjonen på vedtakstidspunktet. I påtaleunnlatelsen ble det satt som vilkår at A skulle delta i prosjektet «Tidlig Ute» – et rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak i samarbeid med Hordaland politidistrikt, Bergen kommune og Helse Bergen. Det er opplyst at A deltok i prosjektet som han skulle. I merknadene til ombudsmannen har direktoratet lagt til grunn at As deltakelse i prosjektet var uten betydning for vurderingen av As edruelighet på vedtakstidspunktet.

Det fremkommer videre av sakens dokumenter at A selv hevder å ha avstått fra å bruke narkotika siden anmeldelsen i februar 2014, selv om han innrømmer at han hadde én sprekk tre uker før den siste anmeldelsen 8. november 2015. I vedtaket har direktoratet følgende kommentar til denne opplysningen:

«Det stilles krav om lengre tids, minst ett års, avholdenhet fra rusmidler før det er aktuelt å samtykke til gjenerverv av førerett.»

Ombudsmannen støtter ikke Politidirektoratets oppfatning om at opplysningene som kunne trekke i retning av at As forbruk hadde endret seg, er uten betydning for vurderingen av edruelighetsvilkåret. Eventuelle krav som stilles til avholdenhet før gjenerverv, har ikke direkte betydning for vurderingen ved tilbakekall, som uansett gjelder situasjonen på vedtakstidspunktet. Etter ombudsmannens syn skulle direktoratet ha vurdert opplysningene om As endrede rusvaner nærmere – og eventuelt foretatt ytterligere undersøkelser av betydningen av deltakelsen i prosjektet «Tidlig Ute».

Direktoratet synes etter dette ikke å ha foretatt en tilstrekkelig forsvarlig vurdering av edruelighetsvilkåret, da flere relevante momenter ikke synes å ha blitt tatt i betraktning.

4. Politidirektoratets vurdering av hensynet til trafikksikkerheten

Vedtakets inngripende karakter overfor innehaveren tilsier at det klart må fremgå av politiets vedtak hvordan vilkåret om at tilbakekall må være påkrevd av hensyn til trafikksikkerheten, er vurdert.

Politidirektoratet gir i sine merknader til ombudsmannen uttrykk for at det i alle saker foretar en konkret vurdering av om hensynet til trafikksikkerheten krever tilbakekall. Når det gjelder vurderingen i denne saken, viser direktoratet til vedtaket, der det står at «[e]rfaringsmessig vil det være slik at personer som ikke er edruelige i vegtrafikklovens forstand utgjør en høyere risiko for brudd på vegtrafikklovens bestemmelser enn andre».

Etter ombudsmannens syn indikerer ikke dette at det er foretatt noen konkret vurdering av trafikksikkerheten. Tvert imot tilsier utsagnet at det ble lagt til grunn at vilkåret ikke har noen selvstendig betydning, men anses oppfylt i alle saker hvor det foreligger manglende edruelighet.

Det er derfor tvilsomt om Politidirektoratet har foretatt en konkret vurdering av om As manglende edruelighet utgjør en trafikksikkerhetsrisiko. Uansett fremgår ikke dette tilstrekkelig klart av direktoratets vedtak.

Oppsummering

Politidirektoratet har ikke konkret angitt i vedtaket hvilken rusbruk som innebar at grensen for edruelighet ble overskredet i den aktuelle saken, og som minst ble ansett sannsynliggjort. Ombudsmannen har derfor kommet til at direktoratets begrunnelse er mangelfull. Heller ikke vurderingen av edruelighetsvilkåret er tilfredsstillende. Direktoratet skulle ha hensyntatt alle relevante momenter i saken – herunder opplysningene om As endrede rusvaner.

Manglende edruelighet er ikke i seg selv et tilstrekkelig grunnlag for tilbakekall av føreretten. Tilbakekallet må også være påkrevd av hensyn til trafikksikkerheten, og dette vilkåret må vurderes konkret i hver enkelt sak. Det kan ikke legges til grunn at personer som ikke er edruelige i vegtrafikklovens forstand, alltid vil utgjøre en trafikksikkerhetsrisiko. Slik vedtaket er utformet, er det tvilsomt om direktoratet har foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av om tilbakekall var påkrevd av hensyn til trafikksikkerheten.

Saken etterlater med dette tvil om det var rettslig grunnlag for tilbakekall av As førerett. Ombudsmannen ber derfor direktoratet om å behandle saken på nytt.

Forvaltningens oppfølging

Ved Politidirektoratets fornyede behandlingen av saken 1. desember 2017 erkjente direktoratet at deler av begrunnelsen kunne vært bedre, blant annet vurderingen av trafikksikkerhetshensynet. I det nye vedtaket fremgikk det at direktoratet hadde foretatt en selvstendig vurdering av vilkåret om at tilbakekall må være påkrevd av hensyn til trafikksikkerheten eller allmenne hensyn. Direktoratet opprettholdt konklusjonen om at klageren ikke var edruelig og at hensynet til trafikksikkerheten gjorde et tilbakekall nødvendig.