A eide en eiendom i Fræna kommune. Bebyggelsen på eiendommen besto opprinnelig av en hovedbygning og en garasje. Ved oppføringen ble det betalt tilknytningsavgift, som ble beregnet ut fra størrelsen på hovedbygget. I henhold til Fræna kommunes forskrifter for vann- og kloakkavgift, ble det derimot sett bort fra arealet av garasjen. Dette skyldes at garasjen ble ansett som et «separat» bygg, og at den dessuten ikke var tilknyttet vann- og kloakknettet.
I 2005 fikk A tillatelse til å utvide hovedbygningen med ca. 6 m2. Denne utvidelsen var i seg selv ikke tilstrekkelig til å utløse plikt til å svare ekstra tilknytningsavgift til kommunen. Utvidelsen medførte imidlertid at hovedbygget ble fysisk sammensluttet med garasjen. Kommunen mente derfor at garasjen ikke lenger kunne anses separat fra hovedbygget, og krevde ekstra tilknytningsavgift for det samlede arealet av påbygget og garasjen. Det samlede avgiftskravet var på kr 6900.
A brakte saken inn for ombudsmannen, og gjorde gjeldende at kravet om ekstra tilknytningsavgift ikke hadde hjemmel i de kommunale vann- og kloakkforskriftene. Det ble vist til at det, etter pålegg fra kommunen, var oppført en brannmur mellom boligenheten og garasjen, og at det derfor ikke var noen innendørs gjennomgang mellom de to enhetene. Etter As syn måtte derfor garasjen fortsatt betraktes som et separat bygg som ikke var tilknyttet vann og kloakk.
Kommunen fremholdt på sin side at garasjen ikke lenger kunne anses «separat» når den hadde felles sammensluttende vegger med boligenheten. Denne tolkningen var også i tråd med kommunens praksis i lignende saker som den foreliggende. Kommunen fremholdt dessuten at kravet om ekstra tilknytningsavgift lå innenfor rammene av det sentrale lov- og forskriftsverket.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg bl.a.:
«Etter vass- og kloakkavgiftslova 31. mai 1974 nr. 17 § 1 første ledd første punktum plikter eieren av en eiendom som har tilknytning til kommunal vann- eller kloakkledning å svare tilknytningsavgift til kommunen. Avgiften skal etter § 2 første ledd være engangsutgift for tilknytningen og årlige avgifter. Bestemmelsens annet ledd gir statsforvaltningen fullmakt til å fastsette nærmere rammeforskrifter. Av forurensningsforskriften 1. juni 2004 nr. 931 § 11-3 siste punktum, slik bestemmelsen lød frem til 1. juli 2007, følger det at det kan beregnes tilleggsgebyr ved tilbygg eller påbygg.
Forurensningsforskriften § 11-1 annet ledd gir den enkelte kommune myndighet til å vedta forskrifter om beregningen av vann- og avløpsgebyr, herunder tilknytningsavgift. Bestemmelsens første ledd presiserer at kommunens samlede vann- og avløpsgebyrer ikke skal overstige kommunens nødvendige utgifter til henholdsvis vann og avløp. Derimot gjelder det ikke noe absolutt selvkostprinsipp med hensyn til den enkelte eiendom. Dette har også støtte i Ot.prp. nr. 58 (1972-73) s. 8 flg., der det bl.a. uttales:
«Som utgangspunkt skal kostnadene fordeles slik at de gjenspeiler nettopp hvor mye det koster å føre vann og kloakk til den enkelte eiendom. – Dette utgangspunket kan ikke følges helt kategorisk, idet beregningen av hva den enkelte måtte betale, i så fall ville medføre ordninger som vanskelig ville la seg gjennomføre i praksis. Departementet finner det derfor viktig å tilgodese kommunenes sterke ønsker om å få en ordning som er relativt kurant å anvende. En har på denne bakgrunn foretatt en avveining mellom målsettingen om en mest mulig rettferdig fordeling av kostnadene og målsettingen om å etablere en ordning som er administrativt enkelt å anvende for kommunene.»
Fræna kommunes forskrifter om vann- og kloakkavgift, slik de lød på det aktuelle tidspunktet, knyttet størrelsen på tilknytningsgebyret opp mot bygningsmassen på den enkelte eiendom. Forurensningsforskriften § 11-2 foreskriver at beregningen da skal skje for eiendommen under ett, eller for den enkelte boenhet. Derimot er det ikke noe vilkår at den enkelte bygning rent faktisk er tilknyttet vann- eller kloakkledning. Dette er også lagt til grunn i Høyesteretts kjæremålsutvalgs kjennelse inntatt i Rt. 1980 s. 232. Jeg kommer tilbake til denne avgjørelsen nedenfor.
Spørsmålet blir derfor om det lokale forskriftsverket ga kommunen tilstrekkelig hjemmel for sitt krav om ekstra tilknytningsavgift som følge av utbyggingen på As eiendom i 2005.
Det følger av Fræna kommunes forskrift for vann- og kloakkavgift 23. november 1992 pkt. 7.1 at:
«Tilknytningsavgift for vann- og/eller kloakk skal betales ved nybygg eller ved utvidelse av eksisterende bygg, dersom utvidelsen er større enn 20 m2.»
Om tilknytningsavgiftens størrelse heter det i pkt. 7.2:
«Tilknytningsavgiften fastsettes i forhold til bebyggelsens størrelse. For nybygg gjelder en minimumsavgift som tilsvarer 200 m2.»
Nærmere bestemmelser om hvordan bygningsmassens størrelse skal beregnes finnes i forskriftens pkt. 6:
«I den utstrekning avgiftsberegningen gjøres avhengig av bebyggelsens størrelse, skal avgiftspliktig areal utreknast etter NS 3940 – bruksareal. Det totale bruksareal for eiendommen legges til grunn for avgiftsberegningen. Dette gjelder likevel ikke for separate garasjer/boder uten innlagt vann.»
Slik saken er opplyst, legger jeg til grunn at både garasjen og påbygget fra 2005 er å anse som bebygd areal etter NS 3940. Jeg legger videre til grunn at garasjen frem til 2005 ble regnet som et «separat» bygg, og at det i henhold til vann- og kloakkforskriften pkt. 6 derfor ikke tidligere har vært beregnet tilknytningsavgift for dette arealet.
Kommunens tolkning av forskriften synes å innebære at arealet av en separat garasje må anses som en del av et nybygg etter pkt. 7.1 dersom den som følge av ombygging ikke lenger omfattes av unntaket i pkt. 6. Jeg legger til grunn at denne tolkningen er i samsvar med kommunens tidligere praktisering av forskriften. Også reelle hensyn, og da særlig hensynene til likebehandling og å motvirke omgåelser av forskriften, taler for den oppfatning kommunen her har lagt til grunn. Det springende punktet i saken blir derfor om ombyggingen på As eiendom i 2005 medførte at den eksisterende garasjen ikke lenger kunne anses som «separat» fra hovedbygget, slik at den måtte anses som en del av utvidelsen av hovedbygget i relasjon til pkt. 7.1 i den kommunale vann- og kloakkavgiftsforskriften. Jeg legger til grunn at den øvrige utvidelsen av hovedbygget var på under 20 m2, og at denne derfor isolert sett var for liten til å utløse plikt til å svare tilleggsavgift.
Rent språklig sett fremstår det mest nærliggende å tolke «separat» bebyggelse slik kommunen har lagt til grunn, nemlig at det dreier seg om fysisk atskilte bygg. Også den forståelse som A bygger på, nemlig at en funksjonell atskillelse er tilstrekkelig, må imidlertid anses forenlig med ordlyden i forskriften. Det antatte formålet med bestemmelsen, nemlig at det ikke skal betales tilknytningsavgift for bebyggelse som ikke medfører noen belastning på det kommunale vann- og avløpsanlegget, synes isolert sett også å støtte opp om denne tolkningen. Jeg har også forståelse for at det for klagerne opplevdes lite rimelig å bli avkrevd tilleggsavgift når sammenbyggingen ikke medførte at selve garasjeenheten fikk direkte tilknytning til vann og avløp.
De ovennevnte betraktninger om forskriftens konsekvenser i det konkrete tilfellet, må veies opp mot kommunens behov for å ha et forskriftsverk som er enkelt å håndheve. Dette hensynet taler for at spørsmålet om når en bygning er «separat» bør avgjøres etter generelle og enkelt konstaterbare kriterier, og ikke på bakgrunn av en mer konkret vurdering av det funksjonelle forholdet mellom de ulike delene av en bygningsmasse som utad fremstår som én bygning. At enkelte deler av bygningsmassen ikke er tilknyttet vann og kloakk, innebærer heller ikke nødvendigvis at disse delene er uten betydning for den totale belastningen på vann- og kloakknettet. Jeg viser i denne sammenheng også til Rt.1980 s. 892, hvor Høyesteretts kjæremålsutvalg bl.a. uttaler (s. 983):
«[F]orskriften [bygger] på at tilknytningsavgiftens størrelse skal stå i forhold til størrelsen av bebyggelsen på eiendommen, og dette må i forhold til loven være et naturlig kriterium. Det kan ikke da være nødvendig at de enkelte deler av bebyggelsen er tilknyttet ledningsnettet. Også bruken av de deler av bebyggelsen som mangler slik tilknytning, vil ofte måtte føre til at ledningsnettet utsettes for økt belastning. Hvorvidt dette er tilfellet for det lagerskur denne sak gjelder … kan ikke være avgjørende. At slik økt belastning på ledningsnettet inntrer i det konkrete tilfelle, kan ikke være noe vilkår for tilknytningsavgift etter loven eller forskriftene. Selv om den kjærende part i utgangspunktet kan ha rett i at loven bygger på et prinsipp om ”ytelse mot ytelse”, må dette prinsipp nødvendigvis gjennomføres med regler som fordeler avgiftsbyrden ut fra generelle kriterier basert på lovens formål.»
Jeg har forståelse for at kravet om ekstra tilknytningsavgift som følge av ombyggingen kom overraskende på A. Imidlertid kan jeg kan jeg verken se at ordlyden i den kommunale forskriften eller andre tungtveiende rettskildefaktorer taler mot den tolkning kommunen har lagt til grunn, nemlig at sammenslutningen utløste plikt til å svare tilleggsavgift for det samlede arealet av nybygget og garasjen. Det må også legges vekt på at denne tolkningen er i samsvar med kommunens praksis i tilsvarende saker. Jeg viser i denne sammenheng også til Rt.1997 s. 374, hvor Høyesterett la vekt på Bergen kommunes forvaltningspraksis ved tolkningen av kommunens regelverk for beregning av tilknytningsavgift. Etter en helhetsvurdering er jeg derfor kommet til at kravet om ekstra tilknytningsavgift hadde tilstrekkelig hjemmel.»