Uttalelse
En kommune lyste ut stilling som biblioteksjef med søknadsfrist 27. januar 2014. I utlysningsteksten ble det blant annet stilt krav om «godkjent bibliotekfaglig utdanning».
Det var ti søkere til stillingen. Fire søkere, herunder klageren, ble innkalt til intervju 17. februar 2014. Ansettelsesrådet vedtok samme dag å tilsette en søker uten fullført bibliotekfaglig utdanning.
I brev 4. juni 2014 klaget Bibliotekarforbundet på vegne av en søker A til ombudsmannen over tilsettingen. Det ble blant annet vist til at tre av søkerne som var innkalt til intervju, hadde bibliotekfaglig utdanning og at ansettelsesrådet enstemmig hadde valgt å tilsette den ene som ikke hadde fagutdanning. A hadde den fagutdanningen som krevdes for stillingen. Det ble opplyst at kommunen ikke hadde sjekket de referansene hun hadde oppgitt. Hun betvilte derfor at kommunen hadde «behandlet hennes og andres søknader seriøst». Det ble anført at det forelå brudd på lov om folkebibliotek, og at kommunen hadde brutt kvalifikasjonsprinsippet. Det ble videre fremholdt at det ikke var adgang til å søke dispensasjon i dette tilfellet, da det var flere kvalifisert søkere til stillingen.
Etter anmodning herfra oversendte kommunen i brev 19. juni 2014 sakens dokumenter. Det ble samtidig opplyst at den tilsatte oppfylte de formelle kvalifikasjonskravene i folkebibliotekloven § 5, slik de var nærmere angitt i forskrift om kvalifikasjonskrav i bibliotekene § 2 bokstav c.
I brev 2. juli 2014 ble det funnet grunn til å be Kulturdepartementet, som lovansvarlig departementet, om en nærmere redegjørelse for kvalifikasjonskravet i folkebibliotekloven § 5 med tilhørende forskrift.
Departementet redegjorde i brev 12. august 2014 for innholdet i forskriften § 2 annet ledd.
I brev 28. august 2014 ble departementets svar oversendt kommunen, som blant annet ble bedt om å utdype standpunktet om at den tilsatte var «fagutdannet» etter folkebibliotekloven § 5. Videre ble det bedt om en redegjørelse for tilsettingsprosessen, herunder en begrunnelse for hvorfor det ikke forelå skriftlig dokumentasjon fra tilsettingen, ut over protokoll fra møtet i ansettelsesrådet 17. februar 2014.
I brev 23. september 2014 opprettholdt kommunen standpunktet om at den tilsatte oppfylte de formelle kvalifikasjonskravene i folkebibliotekloven. Det ble blant annet vist til at hun hadde fullført studier med «til sammen 270 studiepoeng innen blant annet språk, litteratur, pedagogikk og sosiologi, hvilket kommunen anså for å være av en slik relevans at den tilsatte allerede på denne bakgrunn ble vurdert til å oppfylle kravet om «tilsvarende utdanning» i forskriftens § 2 annet ledd litra c». Videre ble det vist til at hun hadde påbegynt et «spesifikt bibliotekfaglig studium av 60 studiepoengs omfang», og at det derfor var å forvente «at den tilsatte innen overskuelig fremtid også vil oppfylle kravet […] i forskriftens § 2 annet ledd litra b».
Kommunen opplyste at den «etter intervjurunden ikke bare [var] overbevist om at den nå tilsatte var den beste kandidaten totalt sett for stillingen, men man hadde bestemt at man ikke aktet å tilby stillingen til noen av de andre søkerne». Siden intervjuene ble foretatt av ansettelsesrådet, ble det ikke ansett som nødvendig å utarbeide en «formalisert innstilling», fordi «det ikke var noe behov for kommunen for å foreta noen eksplisitt rangering av kandidatene». Det ble innhentet referanser for den tilsatte, men disse ble ikke nedtegnet. Det ble ikke funnet grunn til å hente inn referanser for kandidatene man «ikke hadde til hensikt å tilsette».
Bibliotekarforbundet svarte i brev 16. oktober 2014 at «… kommune [ikke] tilfører noe som kan forsvare at de bryter med kvalifikasjonsprinsippet og lov om folkebibliotek ved å innstille en ukvalifisert søker. Kommunen hadde søkere med bibliotekfaglig kompetanse, som man valgte å se bort fra. [At den tilsatte] har påbegynt et bibliotekfaglig studium […] er ikke det samme som å ha fagutdanning, slik loven og forskriften definerer dette».
Ombudsmannens syn på saken
1. Skriftlighet i tilsettingen og sakens opplysning
Hensynet til etterprøvbarhet tilsier at vedtaksprosesser i det offentlige bør dokumenteres. Dette gjør seg spesielt gjeldende i tilsettingssaker, hvor det er gjort unntak fra retten til begrunnelse etter forvaltningsloven §§ 24 og 25. Forvaltningen må innrette saksbehandlingen slik at disse grunnleggende kravene ivaretas på alle trinn i tilsettingsprosessen. Når det ikke er utarbeidet skriftlig begrunnelse til partene, blir det desto viktigere å sikre at det i ettertid blir mulig å kontrollere at tilsettingsprosessen har vært uhildet, saklig og forsvarlig.
Ombudsmannen har i flere tidligere saker uttalt seg om krav til skriftlighet i tilsettingsprosessen, blant annet i sak inntatt i årsmeldingen for 2008 s. 96 (somb-2008-22). I denne saken uttalte ombudsmannen:
«[H]ovedpunktene i tilsettingsprosessen bør nedtegnes skriftlig. Erfaring viser at skriftlighet også er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakere, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Nedtegnelser vil også lette andres tilgang til de avgjørende omstendigheter i en sak, som igjen kan sikre likebehandling. Hensynet til bevissikring og sakens opplysning tilsier også at avgjørelsens faktiske grunnlag og tilsettingsorganets vurderinger blir nedtegnet. Dette reduserer også faren for mistanke om at den avgjørelsen som er truffet er bygget på utenforliggende eller usaklige hensyn. Tilsettingsorganet må derfor innrette sin virksomhet slik at det er mulig å føre kontroll med forvaltningens avgjørelser.»
Slik denne saken er opplyst, ble det verken nedtegnet notater fra intervjuene eller referanseintervjuer, og det ble ikke foretatt en skriftlig sammenligning av de innkalte kandidatene eller utformet noen formell innstilling. Selv om det var de samme personene som gjennomførte intervjuene og foretok tilsettingen, er manglende skriftlig dokumentasjon av tilsettingsprosessen i strid med god forvaltningsskikk og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om forsvarlig saksbehandling. Dette gir grunn til kritikk.
2. Kvalifikasjonskravet i folkebibliotekloven og forskrift om kvalifikasjonskrav i bibliotekene
Målet med en tilsetting er normalt å finne frem til den søkeren som etter en helhetsvurdering anses best kvalifisert for stillingen. Ved vurderingen tas det utgangspunkt i de kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten, samt eventuelle lov- og avtalefestede krav. For øvrig vil sentrale momenter være utdanning, praksis og personlig skikkethet.
I lov om folkebibliotek § 5 står det at alle kommuner skal ha fagutdannet biblioteksjef. Dette kvalifikasjonskravet er nærmere utdypet i forskrift om kvalifikasjonskrav i bibliotekene § 2 andre ledd som lyder:
«Fagutdannet biblioteksjef i kommunen og bibliotekfaglig leder i fylkeskommunen skal ha en av følgende utdanninger:
a)bachelor- eller høyere grad med minst 120 studiepoeng i bibliotekspesifikke fag
b) bachelor- eller høyere grad med minst 60 studiepoeng i bibliotekspesifikk påbygning
c) tilsvarende utdanning.»
Forskriftsbestemmelsen har ikke samme ordlyd som i departementets høringsnotat 27. september 2013, men departementet har i brevet hit 12. august 2014 presisert at den endrede ordlyden ikke var ment som en materiell endring av forskriftsteksten som ble sendt på høring.
I høringsnotatet ble kvalifikasjonskravet blant annet omtalt på følgende måte:
«Departementet mener det ikke er behov for henvisninger til nordisk utdanning og eldre gradsstruktur i selve forskriftsteksten. Slik kvalifikasjon vil fortsatt oppfylle kompetansekravet da departementet foreslår å gjøre bestemmelsen fleksibel ved at «tilsvarende utdanning» godkjennes. På denne måten avgrenses ikke godkjent utenlandsk utdanning til kun nordisk, men legger til rette for at også studier i andre land oppfyller kravene.»
I brev 12. august 2014 viste departementet til at:
«Den endelige formuleringen i § 2 annet ledd er ikke ment å innebære en materiell endring sammenlignet med formuleringen i høringsutkastet. Hensikten med omformuleringen er å gi en mer ryddig fremstilling av innholdet.
Formuleringen ”tilsvarende utdanning” viser at det ikke bare er relevant utdanning innen dagens gradsstruktur som skal regnes som kvalifiserende, men også relevant utdanning med eldre eller fremtidig gradsstruktur.
Formuleringen er også er ment å omfatte fag som er tatt ved undervisnings-institusjoner i andre land, hvis fagene innholdsmessig er tilsvarende det som følger av forskriftens § 2 annet ledd bokstav a og b.»
Slik saken er opplyst, omfatter «tilsvarende utdanning» i forskriften § 2 andre ledd bokstav c ikke utdanning fra norske undervisningsinstitusjoner som ikke er av bibliotekfaglig karakter. Bestemmelsen har blant annet til hensikt sikre at søkere som har utenlandske utdanning tilsvarende norsk bibliotekfaglig utdanning, oppfyller kvalifikasjonskravet i folkebibliotekloven. Relevant utdanning med eldre eller tidligere gradsstruktur faller også innenfor kvalifikasjonskravet. Selv om kommunen har vist til at utdanningen på 270 studiepoeng var relevant for stillingen, var de aktuelle fagene etter det opplyste ikke «bibliotekfaglige». Den tilsatte oppfylte dermed ikke kravet til «tilsvarende utdanning» i forskriften § 2 andre ledd bokstav c.
Den påbegynte bibliotekfaglige utdanningen på 60 studiepoeng var ikke avsluttet. Av søknaden fremgår det at den tilsatte på søknadstidspunktet hadde fullført utdanning i «bibliotek og samfunn» med 15 studiepoeng. For at en søker skal kunne anses å oppfylle kvalifikasjonskravet, må den kvalifiserende utdannelsen være avsluttet på tilsettingstidspunktet, og senest ved tiltredelsen. At studiet er påbegynt er ikke tilstrekkelig, selv der deler av studiet er gjennomført og bestått. Den tilsatte oppfylte derfor heller ikke kravene i forskriftens § 2 andre ledd bokstav b.
Ombudsmannen er etter dette kommet til at tilsettingen av biblioteksjef både er i strid med kvalifikasjonskravene i folkebibliotekloven med tilhørende forskrift, og de formelle kravene i utlysningsteksten om at biblioteksjefen skal ha «godkjent bibliotekfaglig utdanning». Dette må kritiseres. Forskriftens § 4 åpner for at det kan dispenseres fra kravet om fagutdannet biblioteksjef dersom kvalifisert søker ikke har meldt seg. Det var ikke tilfellet i denne saken. De søkerne som var formelt kvalifiserte, skulle vært vurdert. Kommunen skulle enten ha tilsatt en av disse eller lyst ut stillingen på nytt.
Oppsummering
Ombudsmannen er kommet til at tilsettingen av biblioteksjef er i strid med de formelle kvalifikasjonskravene i folkebibliotekloven § 5, jf. forskrift om kvalifikasjonskrav i bibliotekene § 2 andre ledd. Kommunen hadde derfor ikke rettslig adgang til å tilsette den aktuelle søkeren i stillingen, og tilsettingen må kritiseres. Tilsettingen er gjennomført og søkeren som ble tilsatt har ikke vært part i saken her. Denne uttalelsen har derfor ikke betydning for rettsstillingen til den tilsatte.
Kommunen bes merke seg ombudsmannens innvendinger til manglende skriftlighet i saksbehandlingen, og om nødvendig foreta en gjennomgang av gjeldende rutiner og tilsettingsreglement slik at saksbehandlingen innrettes i tråd med det påpekte.
Det vil også være på sin plass om kommunen beklager feilene overfor A.