A var ansatt som brannkonstabel ved en brann- og redningstjeneste (X), og søkte på utlyste stillinger som brannmester og underbrannmester heltid beredskap ved X. A oppfylte på søknadstidspunktet de forskriftsfastsatte kravene til utrykningsleder. Han var ikke blant dem som ble tilsatt i henhold til utlysingen. A klaget til ombudsmannen og mente at han ikke hadde fått full utelling for sine kvalifikasjoner i forbindelse med tilsettingene. Han viste bl.a. til at noen av de tilsatte ikke oppfylte de formelle kvalifikasjonskravene for stillingen, slik han gjorde.
Etter at saksdokumentene var innhentet, ble det besluttet å undersøke saken nærmere. I brev til X ble det vist til stillingsinstruksene for brannmester og underbrannmester, der det står at brannmester skal være utrykningsleder heltid og at underbrannmester er utrykningsleders stedfortreder heltid. Det ble også vist til at det i forskrift 26. juni 2002 nr. 729 om organisering og dimensjonering av brannvesen (dimensjoneringsforskriften) § 7-7, heter at;
«Utrykningsledere skal ha gjennomført yrkesutdanning for brannkonstabel samt beredskapsutdanning trinn I og II».
På denne bakgrunn ble det bedt om en redegjørelse for hvilke krav som ble stilt til utrykningsledere, og Xs syn på adgangen til å tilsette personer uten nevnte kvalifikasjoner. Det ble videre vist til at det i utlysningstekstene til de to stillingene, sto at dimensjoneringsforskriften § 7-7 ville «bli vektlagt», samtidig som det i stillingsinstruksene het at en «må ha» krav til kompetanse jf. dimensjoneringsforskriften § 7-7. I brevet ble X også bedt om å redegjøre kort for den aktuelle tilsettingssaken og kvalifikasjonsvurderingene av de ulike søkerne.
X besvarte henvendelsen og opplyste at det tidligere hadde vært praksis i virksomheten at alle som hadde vært ansatt en viss tid automatisk fikk beredskapsutdanning trinn I og II, og at det skjedde uavhengig av om man hadde fungert som utrykningsleder. Nå var dette endret til at det kun var de som hadde fått stilling som utrykningsleder som skulle tilbys denne utdanningen. Derfor var det åpnet for at også personer uten den formelle utdannelsen kunne søke på stillingene som brannmester/underbrannmester. Det var et krav om beredskapsutdanning trinn I og II for å fungere som utrykningsleder, men Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (dsb) kunne gi dispensasjon dersom denne kompetansen manglet. Etter det opplyste hadde direktoratet gitt dispensasjon for dem det måtte gjelde i denne saken.
X viste til at det var forholdsvis enkelt å anskaffe beredskapsutdanning trinn II etter tilsetting, mens andre kvalifikasjoner og egnethet ikke kunne tilegnes i etterkant. Videre ble det anført at flere av søkerne hadde annen ettertraktet kompetanse, slik at de etter å ha gjennomført beredskapsutdanning trinn II, ville ha en helhetlig kompetanse som ansettelsesrådet mente var mer egnet og høyere enn det klageren hadde. X redegjorde også for vurderingen av klagerens kvalifikasjoner og viste blant annet til «Poengskjemaet felles brannmester og underbrannmester» og tidligere tilbakemeldinger om hans forbedringspotensial og utviklingsområde. Videre ble det vist til at de personlige egenskapene til en fremtidig leder hadde meget stor betydning, mens den lovpålagte formalkompetansen lett kunne skaffes etter ansettelsen.
A opplyste at det ikke var korrekt at Norges brannskole hadde problemer med på dekke Xs behov for kursplasser, og viste til at X kun hadde benyttet tre av seks plasser tildelt for 2010. Etter As oppfatning innebar dette at søknadene om dispensasjon var sendt på feilaktig grunnlag siden det var ledige kursplasser og at dispensasjon ble brukt til tross for at det var kvalifiserte søkere til jobben. A kommenterte også Xs vurdering av hans kvalifikasjoner, og krevde innsyn i et poengskjema som han mente var mangelfullt utfylt.
Etter at ombudsmannen stilte spørsmål om hjemmelsbruken for å nekte innsyn, ble A gitt innsyn i skjemaet og ansettelsesrådets vurdering av hans kvalifikasjoner.
Det ble deretter funnet grunn til å stille Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap enkelte spørsmål om forståelsen og praktiseringen av dimensjoneringsforskriften §§ 7-7 og 8-2. Direktoratet ble bedt om å redegjøre for hvordan kravet i forskriften § 7-7 skulle forstås når det gjaldt kvalifikasjonskrav ved tilsettinger, og hvordan dette ble praktisert. Det ble også bedt om en redegjørelse for direktoratets rutiner og praksis ved søknader om dispensasjon for manglende brannfaglig tilleggsutdanning. Det ble bedt opplyst om utdanningskravet i § 7-7 var ment å være absolutt ved tilsettinger av brannmester/underbrannmester, og om dsb mente at dette utdanningskravet måtte være oppfylt på tilsettingstidspunktet, eller om det var i tråd med forskriften at kravet ble oppfylt etter at tilsettingen var foretatt.
Videre ble det spurt om i hvilken grad det var åpnet for å tilsette en søker uten den aktuelle utdanningen fremfor en søker som innehadde denne, før det var avklart om førstnevnte fikk dispensasjon, og på hvilket tidspunkt dispensasjonssøknaden i så fall burde sendes.
Dsb svarte at en kommune normalt skulle søke om dispensasjon før en person ble tilsatt. Det ble opplyst at dette skjedde i de aller fleste tilfellene, men at dispensasjonssøknader også unntaksvis ble sendt inn etter at en person var ansatt. Slike saker ble vurdert spesielt i hvert tilfelle, og det hendte også at slike søknader ble innvilget. Dsb viste til at alle søknader som ble innvilget med hjemmel i § 8-2, ble gjort midlertidige – vanligvis for inntil to år.
Dsb skrev også at det hadde vært noen få tilfeller der det var blitt tilsatt søkere uten at de oppfylte kvalifikasjonskravet, samtidig som det fantes søkere med tilfredsstillende formell utdanning. I slike tilfeller var det også gitt midlertidig dispensasjon, men da ut fra en tilfredsstillende argumentasjon fra kommunens side. Dsb opplyste avslutningsvis at «det er jo tross alt kommunene som ansetter sine egne framtidige medarbeidere».
X ble deretter bedt om å kommentere dsbs syn på når det skulle søkes om dispensasjon, sammenholdt med ombudsmannens forståelse av at X hadde praksis for å søke om dispensasjon etter tilsettingstidspunktet. Det ble også bedt om tilbakemelding på om dette var i samsvar med dimensjoneringsforskriften. Det ble videre spurt om tilsettingen skjedde på vilkår om at det ble gitt dispensasjon, og hvordan X ville forholde seg hvis dispensasjon ikke ble gitt.
X opplyste at de forholdt seg til dsb og de hadde ingen kommentarer til direktoratets syn på når det skulle søkes dispensasjon. Dersom den best kvalifiserte søkeren ikke oppfylte kompetansekravet i dimensjoneringsforskriften, ble det søkt dispensasjon umiddelbart, og kandidaten trådte ikke i funksjon før dispensasjon var gitt. Det ble opplyst at dette også ble gjort i denne saken og at utdanningen var brakt i orden i god tid før dispensasjonstidens utløp
Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:
«1. Kvalifikasjonskravene
Siktemålet i en tilsettingssak er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for en stilling. Vurderingen av hvem som er best kvalifisert tar utgangspunkt i de kvalifikasjonskravene som er angitt i utlysingsteksten, samt eventuelle lov- og avtalefestede krav. Øvrige sentrale momenter er utdanning, praksis og personlig skikkethet. Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til å utføre de oppgavene det offentlige er tillagt. Prinsippet skal også bidra til at tilsettingen skjer på en forsvarlig måte der søkerne blir behandlet likt.
I denne saken ble det søkt etter brann- og underbrannmestere, og det følger av stillingsinstruksen for stillingene at brannmester skal være utrykningsleder heltid og at underbrannmester er utrykningsleders stedfortreder heltid. Videre følger det av dimensjoneringsforskriften § 7-7, at «Utrykningsledere skal ha gjennomført yrkesutdanning for brannkonstabel samt beredskapsutdanning trinn I og II».
Spørsmålet er hvilke formelle krav som ble stilt til stillingen i denne saken. Nærmere bestemt om dimensjoneringsforskriftens krav om beredskapsutdanning trinn I og II er et absolutt krav til stillingen som brannmester/underbrannmester, slik at dette kravet må være oppfylt på tilsettingstidspunktet, eller om dimensjoneringsforskriften bare omhandler kvalifikasjoner for å kunne fungere som utrykningsleder, som det i så fall er tilstrekkelig at søkerne først innehar på et senere tidspunkt.
I utlysingstekstene til de to stillingene står det at dimensjoneringsforskriften § 7-7 vil «bli vektlagt». Utlysingen inneholder også opplysning om at det er adgang til å søke selv om man på «søkertidspunktet ikke innehar nødvendig kompetanse». Dette kan tyde på at det ikke dreier seg om et absolutt kvalifikasjonskrav på søknadstidspunktet. På den annen side heter det i stillingsinstruksene, at en «må ha» kompetanse jf. dimensjoneringsforskriften § 7-7. Denne ordlyden peker i retning av et absolutt krav til stillingen som brannmester/underbrannmester. Det samme gjør ordlyden i dimensjoneringsforskriften § 7-7, der det heter at utrykningsledere «skal» ha gjennomført yrkesutdanning for brannkonstabel samt beredskapsutdanning trinn I og II.
Ordlyden i dimensjoneringsforskriften er imidlertid ikke knyttet direkte opp mot brannmesterstillingen, men mot utrykningslederdelen av denne. Isolert sett tilsier derfor ikke ordlyden i dimensjoneringsforskriften mer enn at beredskapsutdanning trinn II må være fullført før søkeren skal fungere som utrykningsleder. Disse kravene til å kunne fungere som utrykningsleder, er dessuten bare nedfelt i forskrift. Dette i motsetning til for eksempel tilsetting av sykepleier, lærer og pedagogisk leder i barnehage, der kravene for å kunne være kvalifisert til en stilling er nedfelt i loven.
Det faktum at det tar kort tid å gjennomføre beredskapskurset, heller i retning av at forskriftskravet ikke behøver å være oppfylt allerede på tilsettingstidspunktet. Etter det opplyste dreier det seg om et kurs av 6 ukers varighet. Det legges også til grunn at det ikke er noe særlig ventetid for å få gjennomført kurset. Det vises i denne forbindelse til As opplysning i brevet hit om ledige kursplasser mm for 2010, som ikke er imøtegått av X i tiden etter As opplysning hit om dette.
Jeg er derfor kommet frem til at forskriftskravet ikke kan anses som et absolutt krav til selve stillingen som brannmester/underbrannmester, og at det isolert sett ikke er i strid med kvalifikasjonsprinsippet å tilsette søkere som ikke innehar dette kurset på tilsettingstidspunktet. Det er dermed ikke grunnlag for rettslig kritikk av Xs praksis med å tilsette søkere som ikke oppfyller forskriftens krav til å fungere som utrykningsleder på tilsettingstidspunktet, dersom kravene til utrykningsleder blir oppfylt før de tilsatte skal fungere i denne delen av stillingen. Dette forutsetter imidlertid at det fremgår av utlysingsteksten at det er adgang til å søke stillingen som brannmester selv om man på søknadstidspunktet ikke oppfyller kravene til utrykningsleder. Dette er nødvendig for å sikre at en tilsetting skjer på saklig grunnlag og at potensielle søkere som ikke oppfyller utrykningslederkravet, ikke blir utelukket fra å søke stillingen.
Det neste spørsmålet er om det er i overensstemmelse med kvalifikasjonsprinsippet å tilsette søkere som på tilsettingstidspunktet ikke oppfyller kravene til utrykningsleder i dimensjoneringsforskriften § 7-7, fordi dimensjoneringsforskriften inneholder en dispensasjonsadgang i § 8-2.
Dimensjoneringsforskriften § 8-2 lyder;
«Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap kan fravike bestemmelsene i forskriften når særlige grunner foreligger. Det kan i enkelte tilfelle settes særskilte betingelser for slike fravik».
Spørsmålet er hvor mye som kreves for at dsb skal ha adgang til å benytte dispensasjonsadgangen i § 8-2. Nærmere bestemt hva som ligger i uttrykket «særlige grunner» i forskriften. Isolert sett tilsier uttrykket «særlige grunner» at dispensasjon er en «nødløsning». At terskelen for å fravike kravet i forskriften § 7-7 er forholdsvis høy, bekreftes av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps veileder til forskriften, der det på side 78 heter at; «slike særlige grunner kan være at … det finnes andre tungtveiende og velbegrunnede forhold…».
I veilederens merknader til fravik, heter det videre på side 70 at: «… særlige grunner kan være rekrutteringsvansker, som for eksempel at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere til en stilling selv etter at stillingen er utlyst for annen gang. Det kan og være søkere som har den formelle tekniske utdanningen i orden, men mangler den nødvendige brannfaglige tilleggsutdanningen». Den mest naturlige forståelsen av veilederen her, er at det med «rekrutteringsvansker» menes tilfeller der det ikke finnes noen søkere som oppfyller de formelle kravene, inkludert beredskapsutdanningen.
I de tilfellene der ingen av søkerne oppfyller kravene i dimensjoneringsforskriften, er det ikke noe rettslig i veien for å tilsette søkere i stillingen som brannmester/underbrannmester, for deretter å søke om dispensasjon for at de skal kunne fungere som utrykningsleder. I en slik situasjon bør imidlertid søknaden sendes inn før selve tilsettingen finner sted, eventuelt bør det tilsettes under forutsetning av at dispensasjon blir innvilget.
Dersom det finnes søkere som oppfyller forskriftskravene om beredskapsutdanning trinn I og II, kan det derimot vanskelig være snakk om «rekrutteringsvansker» som nødvendiggjør dispensasjon. Det vil derfor være i strid med kvalifikasjonsprinsippet å tilsette søkere som mangler denne kompetansen i stillingen som brannmester/underbrannmester, for deretter å søke om dispensasjon fra forskriftskravene. X synes å ha en praksis der de rutinemessig sender inn dispensasjonssøknader for de søkerne som de etter en helhetsvurdering har funnet best kvalifisert, jf. deres redegjørelse hit om at det er enkelt å anskaffe beredskapsutdanning trinn II etter tilsetting, mens andre kvalifikasjoner og egnethet ikke kan tilegnes i etterkant. Denne praksisen må derfor kritiseres på rettslig grunnlag. Det samme gjelder dsbs praksis med å innvilge dispensasjon fra forskriftskravet i tilsvarende tilfeller, jf deres opplysning om at det har blitt innvilget dispensasjon, på tross av at det fantes søkere som på tilsettingstidspunktet oppfylte utrykningslederkravet.
Jeg ber om at både X og dsb legger om sin praksis på dette området. Dersom dsb mener at kommunene skal kunne ta hensyn til personlig egnethet som utrykningsleder på linje med de formelle kravene, jf dsbs opplysning hit om at «det tross alt er kommunene som ansetter sine egne framtidige medarbeidere», må direktoratet i så fall vurdere å endre ordlyden i forskriften.
2. Kvalifikasjonsvurderingen
A har fremsatt flere innvendinger til Xs vurdering av hvem av søkerne som ble ansett best kvalifisert til stillingen som brannmester/underbrannmester.
Vurderingen av personlig egnethet for en stilling, må i stor grad bygge på skjønn. Dersom personlige egenskaper skal kunne tillegges vekt i negativ retning, bør det gå klart frem av innstillingen, hvilke egenskaper ved en ellers godt kvalifisert søker som tilsier at hans personlige egnethet for stillingen er dårligere. Saken må med andre ord være tilstrekkelig opplyst med hensyn til dette kriteriet. I denne saken synes X å ha foretatt en samlet sett ryddig og kurant vurdering av søkernes personlige egnethet. Det ble gjennomført intervju, og poengskjemaet viser at de enkelte søkerens personlige egenskaper var gjenstand for individuelle vurdering av ansettelsesutvalgets medlemmer.
I valget mellom flere kvalifiserte søkere vil den konkrete vurderingen av hvem som er best kvalifisert, nødvendigvis måtte bero på tilsettingsmyndighetens skjønn. Gjennom undersøkelsene av saken her, er det brakt på det rene at ikke alle søkerne hadde fullført beredskapsutdanning trinn I og II på søknadstidspunktet, men at de enten gjennomgikk de nødvendige kursene etter at de var tilsatt eller at de fungerte som utrykningsleder på dispensasjon fra dsb. Det er imidlertid ikke avklart hvilke av de tilsatte som tok beredskapskurset etter tilsetting og hvilke av de tilsatte som det ble søkt om dispensasjon for, og på hvilke tidspunkt. Saken er derfor ikke tilstrekkelig opplyst når det gjelder hvilke søkere som i det hele tatt var kvalifisert på tilsettingstidspunktet. Jeg har derfor heller ikke grunnlag for å foreta en kontroll av Xs vurdering av hvilke av de kvalifiserte søkerne som var best kvalifisert, og om A ble forbigått ved tilsettingen.
3. Innsyn i poengskjema
I brev hit har X vist til offentlighetsloven 19. mai nr. 16 §§ 14 og 25 som hjemmel for at A ikke skulle gis innsyn i poengskjemaet. Etter at X ble stilt spørsmål om den aktuelle hjemmelsbruken, fikk A innsyn i det aktuelle dokumentet.
Som antydet i tidligere brev herfra, vil det i all hovedsak være forvaltningslovens regler om partsinnsyn og forvaltningslovforskriften 15. desember 2006 nr. 1456 kapittel 5 om partsinnsyn i saker om tilsetting i offentlig virksomhet, som kommer til anvendelse når en søker, som regnes som part, ber om innsyn i tilsettingssaken. I denne saken vil særlig forvaltningslovforskriften § 16 være relevant for å avgjøre om en søker har krav på innsyn i poengskjemaet.
Jeg kan derfor ikke se at de anførte hjemlene i offentlighetsloven ga grunnlag for å nekte A innsyn i det aktuelle dokumentet. X bes derfor merke seg mitt syn på hvilke regler som gjelder en søkers rett til innsyn i dokumenter i tilsettingssaker i avsnittet ovenfor, og rette seg etter dette i fremtiden. Dersom det er nødvendig, bes X også endre egne rutiner og regelverk for å sikre at krav om innsyn blir behandlet ut i fra korrekte lovhjemler. Det presiseres at jeg ikke har uttalt meg om hvorvidt det var adgang til å avslå kravet om innsyn etter bestemmelsene i forvaltningsloven eller forvaltningslovforskriften.
4. Konklusjon
Xs praksis med å søke og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps praksis med å innvilge dispensasjon fra de forskriftsmessige kravene til utrykningsleder, når det samtidig finnes søkere som oppfyller forskriftskravene på tilsettingstidspunktet, er ikke i samsvar med kvalifikasjonsprinsippet. Dersom det etter direktoratets mening skal kunne gis dispensasjon på lempeligere grunnlag enn dagens ordlyd tilsier, bør direktoratet vurdere å endre forskriften.
X må kritiseres for å ha brukt bestemmelser i offentlighetsloven som grunnlag for å avslå As krav om innsyn i tilsettingssaken, når det er bestemmelser i forvaltningsloven og forvaltningslovforskriften som skal vurderes i slike tilfeller.»