Uttalelse
1. Sakens bakgrunn
X kommune utlyste 19. mars 2015 stilling som vikar som fagleder ved korttidsavdeling ved X omsorgssenter. Ti søkere meldte sin interesse innen søknadsfristen 12. april 2015. Blant de som ble innkalt til intervju var den tilsatte og klager, A.
Klager hadde sykepleierutdanning fra Y, fullført i 1996. Hun var også utdannet spesialsykepleier innenfor pediatri fra 1997. Hun hadde videreutdanning innenfor sensorimotorisk psykoterapi fra 2010, og var i gang med deltidsstudier i master i ledelse. Klager hadde erfaring som spesialsykepleier ved Z universitetsklinikk fra 1997‑1999, og var sykepleier og spesialsykepleier ved Sykehuset Æ HF fra 2000‑2009. Fra 2007-2013 drev hun egen omsorgstjeneste, samtidig som hun fra 2007‑2009 var sykepleier ved Ø sykehus og fra 2009-2012 var hun sykepleier og del av ledergruppen ved Å ressurssenter. Hun hadde også arbeidet som sykepleier ved legevakten i X fra 2012-2015 og som helsesøster i X kommune fra 2013-2015.
Den tilsatte hadde sykepleierutdanning fullført i 2012, og var i gang med et toårig studie i Organisasjon og ledelse. Studiet ville være fullført sommeren 2015. Den tilsatte hadde erfaring som sykepleier i X kommune (hjemmebaserte tjenester) i fast 70 % stilling fra sommeren 2012-2015. Hun hadde også vært vikar på avdelingen der det var utlyst ledig stilling.
Etter innhenting av referanser ble det stilt opp et poengsystem for å rangere klager og den tilsatte. Den tilsatte fikk 62 poeng, mens klager fikk 60,5. Maksimalsummen var 70 poeng. Den tilsatte ble enstemmig innstilt til stillingen 23. april 2015, og ble senere tilsatt.
2. Klagen til Sivilombudsmannen og undersøkelsene herfra
A skrev i klagen hit at hun mente hun var best kvalifisert til stillingen, under henvisning til sin brede erfaring som sykepleier ved universitetsklinikk, sentralsykehus, lokalsykehus, kommunehelsetjeneste og barnevernsinstitusjon. Hun viste også til sin erfaring som fagsykepleier ved barneavdelingen på Æ sykehus, med administrative oppgaver som prosedyreutvikling, faglig organisering og praksisveileder. Hun hadde også hatt lederansvar og til tider også personalansvar ved Å ressurssenter. I klagen stilte hun spørsmål ved om den best kvalifiserte hadde blitt tilsatt, og viste blant annet til at den tilsatte hadde betydelig mindre kvalifikasjoner og erfaring. Hun skrev også at den tilsattes praksisperiode som student ved sykehus ikke kunne likestilles med arbeidserfaring fra sykehus. Klageren mente det var kritikkverdig at personen som hadde stillingen og som skulle ut i permisjon deltok i intervjuet, og at kommunalsjefen satt i ansettelsesutvalget uten å delta på intervju.
Etter en gjennomgang av klagen og de innhentede dokumentene ble saken tatt opp med kommunen. I brevet ble kommunen bedt om å redegjøre nærmere for om kravet til skriftlighet i tilsettingsprosesser var oppfylt. Kommunen ble også bedt om å redegjøre nærmere for den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen som ble foretatt av A og den tilsatte. Ombudsmannen ba også kommunen kommentere spørsmålet om at kommunalsjefen ikke var til stede ved intervjuene, og hvorvidt dette var vanlig praksis i kommunen.
Kommunen ved advokat B redegjorde for tilsettingen. Hva gjaldt spørsmålet om skriftlighet, skrev kommunen at all skriftlig dokumentasjon i saken var oversendt ombudsmannen. Kommunen anførte også at det ikke hadde hatt noen betydning at kommunalsjef ikke deltok i intervjuene. Enhetsleder var delegert myndighet i tilsettingssakene. Enhetslederen var i utgangspunktet inhabil på grunn av en av søkerne, og deltok derfor ikke på intervjuene. Kommunalsjefen ble varslet om dette, men kunne ikke selv delta på kort varsel. Når denne søkeren etter intervju ikke ble ansett som aktuell, trådte enhetsleder inn i ansettelsesutvalget og gjennomførte referanseinnhenting.
Kommunen redegjorde også for kvalifikasjonsvurderingen og viste til matrisen med poengsummer som dokumentasjon på hva som ble vurdert og hvordan klageren og den tilsatte ble vurdert opp mot hverandre. Dette var kommunens praksis i tilsettingssaker.
Klageren opplyste deretter at hun som spesialsykepleier hadde 90 studiepoeng mer enn den tilsatte, og hadde dermed betydelig høyere sykepleiefaglig kompetanse. Hun viste til at hun hadde fått gode referanser, og at hun ikke var enig i at det var negativt at en leder var tydelig, slik kommunen har lagt til grunn. Hun stilte også spørsmål ved om kommunens poengmatrise ivaretok kvalifikasjonsprinsippet.
3. Ombudsmannens syn på saken
3.1 Kravet om skriftlighet
Hovedpunktene i tilsettingsprosessen bør nedtegnes skriftlig. Kravet er et utslag av det grunnleggende, ulovfestede prinsippet om at all offentlig forvaltning skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Det vises til ombudsmannens tidligere uttalelser om dette, blant annet i sak inntatt i årsmeldingen for 2008 side 96 (SOMB-2008-22):
«Når forvaltningen ikke utarbeider skriftlig begrunnelse til partene, blir det desto viktigere i prosessen å sørge for å sikre at det i ettertid blir mulig å kontrollere at tilsettingsprosessen har vært saklig og forsvarlig. Dette er spesielt viktig for at ombudsmannskontrollen skal bli effektiv.
Dette betyr at hovedpunktene i tilsettingsprosessen bør nedtegnes skriftlig. Erfaring viser at skriftlighet også er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakere, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Nedtegnelser vil også lette andres tilgang til de avgjørende omstendigheter i en sak, som igjen kan sikre likebehandling. Hensynet til bevissikring og sakens opplysning tilsier også at avgjørelsens faktiske grunnlag og tilsettingsorganets vurderinger blir nedtegnet. Dette reduserer også faren for mistanke om at den avgjørelsen som er truffet er bygget på utenforliggende eller usaklige hensyn. Tilsettingsorganet må derfor innrette sin virksomhet slik at det er mulig å føre kontroll med forvaltningens avgjørelser.»
I denne saken har kommunen gjort skriftlige nedtegnelser fra intervjuer og referanseinnhenting. Den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen består imidlertid av en rangering av kandidatene med poengsum fra en til ti innenfor sju ulike kategorier. Hvilke kriterier som er lagt til grunn for å oppnå poeng innenfor de ulike kategoriene, er uklart. Det er heller ikke gitt noen utfyllende begrunnelse for poenggivningen.
Ombudsmannen har i uttalelse i sak 2014/2434 uttalt at det ikke er noe prinsipielt forbud mot å anvende poengsystem ved tilsettinger. Forutsetningen må imidlertid være at bruken er saklig begrunnet, og at den muliggjør en kontroll av forvaltningens vurderinger i saken.
Den manglende skriftligheten vanskeliggjør ombudsmannens kontroll av om kvalifikasjonsprinsippet er fulgt i saken.
3.2 Kommunalsjefens manglende deltagelse i intervjuer
Kommunen har redegjort for kommunalsjefens deltagelse i tilsettingsprosessen.
Det avgjørende er etter ombudsmannens syn om saken var tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Basert på kommunens redegjørelse og sakens dokumenter finner ikke ombudsmannen grunn til å tro at saken ikke var tilstrekkelig opplyst for ansettelsesutvalgets medlemmer. På dette punktet er det derfor ikke grunnlag for rettslig kritikk mot kommunen.
3.3 Kvalifikasjonsvurderingen
3.3.1 Utgangspunkter for vurderingen
Målet i en tilsettingssak er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering er best kvalifisert for stillingen. Utgangspunktet for vurderingen er kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten og eventuelle lov- og avtalefestede krav. Videre vil utdanning, praksis og personlige egenskaper stå sentralt. Hovedhensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til de oppgavene som skal løses.
Ved undersøkelse av personlig egnethet får innstillingsmyndigheten mulighet til å danne seg et bedre inntrykk av søkerens personlighet, som eksempelvis motivasjon, arbeids og samarbeidsevne, lærevillighet, evne til refleksjon over utfordringer i jobben og mye annet. Vurderingen av personlig egnethet bygger i stor grad på skjønn.
3.3.2 Utlysningsteksten og kommunens kvalifikasjonsvurdering
I utlysningsteksten står det blant annet følgende:
«Ved enhet for hjemmebaserte tjenester W, har vi ledig et svangerskapsvikariat i 100% stilling som fagleder/sykepleier. Varighet fra 15.06.15 til 15.08.16. Arbeid på dagtid mandag til fredag. 37.5 timers uke.
[…]
X har fokus på å kunne gi våre innbyggere et tilbud som for flere pasientgrupper er bedre eller like godt som et alternativt tilbud i spesialisthelsetjenesten. Korttidsavdelingen har etablert kommunal øyeblikkelig hjelp døgnopphold. X Telemedisinske sentral er knyttet til avdelingen og følger opp personer med KOLS i egen og omliggende kommuner via telemedisin. Det er planlagt å utvide denne oppfølgingen til andre pasientgrupper i løpet av 2015.
Vi trenger en fagleder med gode faglige kvalifikasjoner og med lyst til å bidra til videre oppfølging og utvikling av våre tjenester.
[…]
Vi søker etter personer med følgende kvalifikasjoner:
- Autorisasjon som sykepleier
- Gjerne relevant videreutdanning og erfaring fra sykehus
- Gode lederegenskaper, ryddighet og nøyaktighet for å sikre god pasientlogistikk
- Evne til å inspirere og motivere medarbeiderneLyst og evne til å ha et overordnet ansvar og bidra til fagutvikling og kompetanseheving
- Være løsningsorientert og se muligheter til gode endringer og utvidelser av tilbudet
- Gode samarbeidsevner og egenskaper til å jobbe selvstendig og i team
- Evne til å ta beslutninger
Personlige egenskaper vil bli tillagt vekt.»
Etter intervju og referanseinnhenting ble det utarbeidet en matrise med poengsum innenfor sju ulike kategorier. Denne vurderingsmatrisen er ikke oversendt klager, men er beskrevet slik i kommunens brev hit:
«Som det fremkommer av matrisen ble følgende vurdert:
- Utdanning/autorisasjon
- Søkernes praksis
- Nøyaktighet og lederegenskaper (egenskaper hos søkerne)
- Søkernes evne til inspirasjon og å motivere
- Søkernes evne til å ta beslutninger
- Søkernes evne til å være løsningsorientert og ha fokus og samarbeidsevner
- Innhentede referanser
- En totalvurdering av søkerne
Som det fremkommer av matrisen, er vurderingene for den enkelte beskrevet og dokumentert i matrisen i form av tall i stedet for ord, og hvor høyeste skår er tallet 10. […]
Matrisen viser den sammenlignende vurderingen av klager og den tilsatte. Både klager og den tilsatte ble vurdert som svært godt kvalifisert og kommunen er åpen på at det var en vanskelig vurdering. Begge ble vurdert likt på teoretisk utdanning, og fikk høyeste skår med tallet 10. Begge hadde sykehuspraksis, men den tilsatte hadde nyere praksis fra sykehus i studietiden, som var noe mer relevant praksis enn den klager hadde. Den tilsatte hadde i tillegg praksis fra hjemmesykepleie, noe klager ikke hadde. Den tilsatte kom således noe bedre ut på praksis enn klager, men det var likevel svært jevnt, jf. matrisen hvor klager ble vurdert med tallet 8,5 mens tilsatte fikk et halvt poeng mer.
Det som totalt sett ble avgjørende for tilsettingsutvalget var hvem som kom best ut på personlig egnethet, herunder hva som var viktigst ut fra enheten fagleder skulle ansvaret for.
Klager ble vurdert å ha best evne til å ta beslutninger, mens begge ble vurdert likt med hensyn til nøyaktighet og lederegenskaper. Den tilsatte ble vurdert å være best til både å inspirere, motivere og til å være løsningsorientert, ha fokus og på samarbeidsevner. Enheten fagleder skulle lede, er spesiell. Den har vært preget av konflikter og utfordringer. Alt dette fremgår av matrisen.
For enheten fagleder skulle lede, var det særlig viktig å få inn en fagleder med gode evner til samarbeid og til å være løsningsorientert. Her kom den tilsatte best ut. Totalt sett ble tilsatte ansett best egnet utfra personlig egnethet. I denne vurderingen ble det også vektlagt informasjon som fremkom ved innhenting av referanser. Her kom det frem at klager har en svært direkte stil i motsetning til tilsatte. Dette ble vurdert som lite ønskelig opp mot enheten fagleder skulle ha ansvar for.»
3.3.3 Ombudsmannens vurdering
Ombudsmannen finner innledningsvis grunn til å bemerke at poengsystemet som er benyttet ved denne tilsettingen fremstår som noe vilkårlig, og gir anvisning på en mer skjematisk vurdering enn den konkrete helhetsvurderingen kvalifikasjonsprinsippet bygger på.
De sju kategoriene kommunen har benyttet kan ved full uttelling gi 70 poeng. Kun 10 poeng knytter seg til utdanning, og 10 poeng til erfaring. De resterende 50 poengene knytter seg alle til personlig egnethet. Det er uklart om kommunen ved tilsetting i lederstilling mener at utdanning og erfaring er så underordnet vurderingen av personlige egenskaper som poengsummene i denne sak kan gi inntrykk av. Kategoriene som er brukt samsvarer ikke fullt ut med de ulike punktene i utlysningsteksten, eksempelvis er det uklart om punktet om ansvar for fagutvikling og kompetanseheving er med i matrisens kategorier. Det er også uklart hva som skal til for å oppnå poeng i de ulike kategoriene, og den konkrete poenggivningen i denne saken etterlater tvil ved om kvalifikasjonsprinsippet er fulgt.
Det fremkommer av kommunens redegjørelse at klager og den tilsatte ble vurdert likt hva gjelder utdanning. Etter ombudsmannens syn er det grunn til å stille spørsmål ved denne vurderingen. Det fremkom også av utlysningsteksten at relevant videreutdanning ville bli vektlagt. Begge kandidatene hadde påbegynt lederutdanning. Klager hadde imidlertid lengre utdanning i kraft av å være spesialsykepleier, uten at det synes å være vektlagt.
Kommunen har også skrevet at klager fikk 8,5 poeng i kategorien erfaring/praksis, mens den tilsatte fikk 9 poeng. Denne vurderingen fremstår som mangelfullt begrunnet. Som det fremgår over hadde klager mangeårig erfaring som sykepleier og spesialsykepleier, herunder flerårig erfaring fra sykehus, noe som etter utlysningsteksten skulle vektlegges. Den tilsatte hadde i underkant av tre års erfaring som sykepleier, men da i 70 % stilling. Det fremkommer også av referanseinnhentingen at hun hadde hatt permisjon i deler av denne perioden. I tillegg hadde hun praksis under studiet. Etter ombudsmannens syn kan ikke praksis på sykehus under sykepleierstudiet sammenlignes med den erfaringen A har vist til. For potensielle søkere må også utlysningstekstens ønske om «erfaring fra sykehus» fremstått som noe annet enn praksisopphold på sykehus under studiet. Kommunen har heller ikke gitt noen begrunnelse for hvorfor det var relevant for stillingen at den tilsattes praksisopphold var av nyere dato enn klagers mangeårige erfaring fra sykehus. Klageren hadde også erfaring med fagansvar og personalansvar, i motsetning til den tilsatte. Klageren hadde derfor på papiret et bedre utgangspunkt for å ha «overordnet ansvar og bidra til fagutvikling og kompetanseheving», slik utlysningsteksten fremhever. Det er uklart om dette momentet i det hele tatt ble vektlagt.
Vurderingen av personlig egnethet kunne gi opptil 50 poeng i kommunens matrise. Som nevnt vil disse vurderingene være utpreget skjønnsmessige. Det er grunn til å bemerke at det kun skilte ett poeng mellom kandidatene av de 50 mulige poengene for personlige egenskaper, slik at de to kandidatene også gjennom matrisen ble vurdert tilnærmet likt. Ut fra sakens dokumenter fremstår det som uklart hva som har vært utslagsgivende for poenggivningen innenfor disse kategoriene, og hvorfor klageren har fått dårligere poengsum enn den tilsatte. Kommunen har også skrevet at informasjon fra referanseinnhentingen om at A var «direkte», ble tillagt vekt. Det er vanskelig å lese de aktuelle referansene på annen måte enn at dette var en positiv karakteristikk. Begge kandidatene har da også fått lik poengsum i kategorien «referanse». Det er også uklart hvordan «referanse» ga grunnlag for en egen poengsum, heller enn at informasjon fra referansene spilte inn i vurderingen i de andre kategoriene.
Selv om det ikke er grunn til å betvile at den tilsatte var kvalifisert til stillingen, knytter det seg samlet sett begrunnet tvil til om den best kvalifiserte kandidaten ble tilsatt, og om kommunens poengmatrise er egnet til å oppfylle kvalifikasjonsprinsippet.
4. Avslutning
Manglende skriftlighet utgjør et brudd på kravet om forsvarlig saksbehandling og har vanskeliggjort kontrollen av kvalifikasjonsprinsippet.
Saken etterlater tvil om den best kvalifiserte søkeren ble tilsatt.
Tilsettingen er gjennomført, og den tilsatte har ikke vært part i saken her. Denne uttalelsen har derfor ikke betydning for rettsstillingen til den tilsatte. Det forutsettes at kommunen merker seg ombudsmannens kritikk, og at den iverksetter tiltak for å unngå de feilene som er påpekt i fremtidige tilsettingssaker. Det bør herunder vurderes om poengsystemet som er benyttet for å vurdere kandidatene, er egnet for å ivareta kvalifikasjonsprinsippet. Kommunen bør i alle tilfelle innta en mer utfyllende skriftlig begrunnelse for sine kvalifikasjonsvurderinger enn i denne saken. Kommunen bør også vurdere om det er noe som kan gjøres overfor A for å bøte på de feil som er begått.