En høgskole lyste ut to stillinger (en fast og et engasjement) som førsteamanuensis/førstelektor/høgskolelektor. I utlysningsteksten ble det stilt krav om juridisk embetseksamen, erfaring fra undervisning/veiledning/rådgivning samt kjennskap til velferdsrettsområdet. Videre var det krav om gode samarbeidsevner og personlig egnethet. Søkerne måtte enten ha praktisk-pedagogisk utdanning eller forplikte seg til å gjennomføre slik utdanning innen to år.
Det kom inn seks søkere til stillingene, og det ble opprettet en sakkyndig komité for å vurdere søkerne. To manglet juridisk embetseksamen og var ikke aktuelle for stillingene. Etter en vurdering av de resterende søkerne opp mot kravene i utlysningsteksten ble det utarbeidet en innstilling der A ble innstilt som nr. en, B som nr. to og C og D som henholdsvis nr. tre og fire.
Det ble deretter gjennomført prøveforelesninger, intervju og referanseinnhenting. I instituttets innstilling til Utvalg for tilsetting i undervisnings- og forskerstillinger (tilsettingsutvalget), ble B og D innstilt som nummer en til henholdsvis den faste og den midlertidige stillingen. A ble innstilt som nummer to til den midlertidige stillingen. Tilsettingsutvalget fattet vedtak i tråd med innstillingene. Etter tilsettingen klaget A til høgskolen og anførte at hun var forbigått. Hun ba også om innsyn i referater fra prøveforelesning, intervju og referanseinnhenting. I svaret fra høgskolen ble det opplyst at tilsettingene var gjort etter en helhetsvurdering. Det ble også informert om at det utover vurderingen fra den sakkyndige komité, den utvidede søkerlisten og innstilling til vedtak, ikke forelå noe ytterligere skriftlig materiale i saken.
A klaget til ombudsmannen og anførte at hun var forbigått «i alle fall for den midlertidige stillingen» og viste til at den sakkyndige komité hadde innstilt henne som nummer en. Videre opplyste hun at personen som fikk den midlertidige stillingen (D) hadde «ingen erfaring fra undervisning og vel ett års yrkespraksis som jurist.» Selv hadde hun mer enn 16 års yrkespraksis som jurist og advokat og mange års undervisningserfaring som timelærer innenfor de relevante fagene ved høgskolen.
Etter at sakens dokumenter var innhentet fra høgskolen, ble det besluttet å be om en nærmere redegjørelse for tilsettingene. Det ble vist til at innstillingen fra instituttet avvek fra den sakkyndige komiteens innstilling, men at det ikke forelå noen nærmere begrunnelse for dette. I den sammenheng ble det vist til at ombudsmannen
flere ganger hadde uttalt seg om kravet til skriftlighet i tilsettingssaker, blant annet i en uttalelse inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2008 side 96 (Somb-2008-22), som lå vedlagt. Høgskolen ble bedt om å kommentere saksbehandlingen i lys av ombudsmannsuttalelsen. Videre ble det bedt om en sammenliknende kvalifikasjonsvurdering av de to tilsatte og A, særlig sett hen til kravet om «[e]rfaring fra undervisning/veiledning/rådgivning».
Høgskolen besvarte henvendelsen, og under punktet om krav til skriftlighet ble det opplyst at «intervjugruppens vurderinger blir gitt muntlig til Utvalg for tilsetting i undervisnings- og forskerstillinger. Eventuelle interne skriftlige arbeidsdokumenter er unntatt offentlighet og følger ikke saken til tilsettingsutvalget og arkiveres ikke sentralt.» Det ble imidlertid erkjent at skriftlighet i saksbehandlingen er ønskelig for å kunne «etterprøve sakligheten i beslutningen», og det ble opplyst at
saksbehandlingsrutinene ville bli gjennomgått. Høgskolen påpekte at det var en «grundig prosess» i forkant av tilsettinger i vitenskapelige stillinger og viste blant annet til at også tilsettingsutvalget var tilstedet under prøveforelesningene.
Det ble opplyst at B gjorde et «solid inntrykk» under tilsettingsprosessen og viste «stor motivasjon, engasjement og entusiasme for de utfordringene som lå i stillingen». D og A var blitt vurdert opp mot hverandre for den midlertidige stillingen. Det avgjørende for rangeringen, var for det første at D ble ansett som en sterkere kandidat i forhold til «evne til samarbeid og fleksibilitet». Videre skrev høgskolen:
«intervjuene [ga] inntrykk av større motivasjon, et større engasjement og entusiasme i forhold til de utfordringer og krav som stilles og i forhold til fagutvikling/fagplanarbeid. Intervjugruppen og tilsettingsutvalget vektla dette i
større grad enn at [D] ikke tilfredsstilte kravet om erfaring fra undervisning på høyskolenivå fullt ut.»
I kommentarer til høgskolens redegjørelse, framhevet A at hun var «mer kvalifisert enn [D] på alle områder» og at «jeg aldri hadde hatt samarbeidsproblemer i de arbeidsforholdene jeg har vært i.» Hun påpekte også at hennes kvalifikasjoner i
forhold til den faste stillingen ikke var nevnt på tross av at hun var innstilt som nummer en av den sakkyndige komité.
Høgskolen hadde ingen ytterligere kommentarer.
Ved avslutning av saken uttalte ombudsmannen:
«1. Skriftlighet i saksbehandlingen
Som nevnt ble uttalelsen fra årsmeldingen 2008 side 96 oversendt høgskolen i forbindelse med foreleggelsen. I denne uttalelsen fremholdt jeg følgende om behovet for skriftlighet ved saksbehandlingen i tilsettingssaker:
«Det er et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Et utslag av dette prinsippet er forvaltningsloven 10. februar 1967
§§ 24 og 25, som gir parter rett til begrunnelse. Disse bestemmelsene gjelder imidlertid ikke i tilsettingssaker. Søkere har derfor ikke krav på begrunnelse i tilsettingssaker. Selv om det er gjort unntak fra begrunnelseskravet, gjelder fortsatt kravet om en forsvarlig saksbehandling og at tilsettingsmyndighetens avgjørelse skal være saklig begrunnet. Forvaltningen må derfor innrette sin saksbehandling slik at disse grunnleggende kravene ivaretas på alle trinn i tilsettingsprosessen.
Når forvaltningen ikke utarbeider skriftlig begrunnelse til partene, blir det desto viktigere i prosessen å sørge for å sikre at det i ettertid blir mulig å kontrollere at tilsettingsprosessen har vært saklig og forsvarlig. Dette er spesielt viktig for at ombudsmannskontrollen skal bli effektiv.
Dette betyr at hovedpunktene i tilsettingsprosessen bør nedtegnes skriftlig. Erfaring viser at skriftlighet også er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakere, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig
begrunnelse. Nedtegnelser vil også lette andres tilgang til de avgjørende omstendigheter i en sak, som igjen kan sikre likebehandling. Hensynet til bevissikring og sakens opplysning tilsier også at avgjørelsens faktiske grunnlag
og tilsettingsorganets vurderinger blir nedtegnet. Dette reduserer også faren for mistanke om at den avgjørelsen som er truffet er bygget på utenforliggende eller usaklige hensyn. Tilsettingsorganet må derfor innrette sin virksomhet slik at det er mulig å føre kontroll med forvaltningens avgjørelser.
De alminnelige reglene om forsvarlig saksbehandling og at avgjørelsene skal bygges på saklige hensyn gjelder også for vedtak truffet i kollegiale organer som når formannskapet er tilsettingsmyndighet. Når tilsettingsorganet tiltrer innstillingen fra administrasjonen, vil det være nærliggende å legge til grunn at tilsettingsorganet også har sluttet seg til de vurderinger administrasjonen har bygget sin avgjørelse på. Dersom administrasjonen i tilstrekkelig grad har dokumentert tilsettingsprosessen, vil det derfor normalt ikke være behov for begrunnelse fra tilsettingsorganet ut over selve tilsettingsvedtaket.
Annerledes blir det der tilsettingsorganet fraviker administrasjonens innstilling, slik formannskapet gjorde i denne saken. Så vel det faktiske grunnlaget som det rettslige utgangspunktet for vurderingen vil i disse tilfellene i realiteten være helt udokumentert, med mindre tilsettingsorganet har nedtegnet bakgrunnen for å fravike administrasjonens innstilling.»
I denne saken foreligger det ingen skriftlige nedtegninger som viser begrunnelsen for at instituttet fravek innstillingen fra den sakkyndige komité hvor A var innstilt som nummer en både til den faste stillingen og midlertidige. De manglende
nedtegnelsene er i strid med god forvaltningsskikk og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper for forsvarlig saksbehandling. Høgskolen har opplyst at rutinene nå vil bli gjennomgått slik at behovet for etterprøving vil bli bedre ivaretatt. Det er positivt.
2. Kvalifikasjonsvurderingen
Ansettelse ved universitet og høgskoler skal skje på grunnlag av en innstilling, som igjen skjer ut fra sakkyndig bedømmelse, jf. universitets- og høyskoleloven 1. april 2005 nr. 15 § 6-3 (3). Den sakkyndige komiteens oppgave er å foreta en vurdering av søkernes faglige kvalifikasjoner opp mot kravene i utlysningsteksten.
Det fremgår av forarbeidene til den tilsvarende bestemmelsen i § 30 (3) i universitetsloven av 1995 at vurderingen fra den sakkyndige komiteen er en del av, men ikke hele grunnlaget innstillingsorganet skal bygge sin innstilling på. Av Ot.prp.
nr. 85 (1993-1994) s. 60 følger det at «[e]n kan ikke begrense bedømmelsen til den som foretas av de sakkyndige. Det er også andre bedømmelser som må foretas, bl.a. av personlig egnethet.» I Ot.prp. nr. 49 (2001-2002), i forbindelse med at «intervju» ble tilføyd i § 30 i 1995- loven, ble det fremhevet at dette ble gjort for å «understreke betydningen av at flere kvalifikasjoner enn de strengt faglige må tillegges vekt ved vurdering av søkere til faglige stillinger».
Innstillingsmyndigheten har således full adgang til å fravike den sakkyndige komiteens innstilling. Tilsettingsmyndighetene må imidlertid i en slik situasjon kunne påvise at avgjørelsen er truffet på et forsvarlig saklig grunnlag, ut fra de kvalifikasjonskrav og behov som fremgår av stillingsbeskrivelsen, se også uttalelse i årsmeldingen fra 2008 side 93 (Somb-2008-21).
A, B og D oppfylte alle kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten og var kvalifisert for stillingene som høyskolelektor. I tilsettingssaker, der flere søkere er kvalifiserte, vil den konkrete vurderingen av hvem som fremstår som den best
kvalifisert, nødvendigvis bero på tilsettingsmyndighetens skjønn. Det følger av ombudsmannsloven 22. juni 1962 § 10 annet ledd at ombudsmannen bare i begrenset grad kan uttale seg om slike skjønnsmessige vurderinger. Kun i tilfeller der det hefter feil ved skjønnet, for eksempel ved at det blir lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn, eller vedtaket fremstår som «klart urimelig», kan ombudsmannen kritisere slike skjønnsmessige avgjørelser.
En forutsetning for at jeg skal kunne kontrollere skjønnet, er at det foreligger nedtegnelser av de skjønnsmessige vurderingene som er gjort. I denne saken finnes det som tidligere nevnt ingen skriftlige nedtegnelser som redegjør nærmere for de vurderingene som ble gjort av søkernes prestasjoner under prøveforelesning og intervju og i forhold til hvilke opplysninger som fremkom under referanseinnhenting. Høgskolen har, i anledning denne klagesaken, imidlertid gitt en redegjørelse for vurderingen av søkernes personlig egnethet. En slik redegjørelse som kommer til i etterkant, kan nødvendigvis ikke fullt ut oppveie for manglende skriftlighet underveis i prosessen.
Fordi A og Bs kvalifikasjoner ble vurdert tilnærmet like av den sakkyndige komité, finner jeg ikke grunn til å gå nærmere inn på denne kvalifikasjonsvurderingen under henvisning til tilsettingsmyndighetens skjønn.
I klagen fra A er vist til at den sakkyndige komiteen la til grunn at hun kun hadde «noe erfaring som timelærer på høgskolenivå», som det feilaktig fremgår av opplysninger i en versjon av den utvidede søkerlisten generert 11. januar 2011. Av søkerlisten generert 2. september 2010 fremgår det at hun har vært timelærer fra 1995. Jeg legger til grunn at innstillende myndighet, dvs. instituttet, har lagt korrekt faktum til grunn på dette punktet.
Høgskolen har i den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen av A og D for den midlertidige stillingen vist til ulikheter i forhold til blant annet punktene samarbeid, fleksibilitet og motivasjon. Dette er saklige momenter som kan vektlegges i
en tilsettingssak. Krav til samarbeidsevne er også kommet til uttrykk i utlysningsteksten. Høgskolen har imidlertid ikke utdypet nærmere hvordan disse egenskapene kom til uttrykk slik at D ble innstilt foran A.
Mellom A og D foreligger det en betydelig forskjell når det gjelder erfaring både fra yrkesliv og undervisning. Dette er forhold som bør tillegges vekt i den sammenliknende kvalifikasjonsvurderingen av de to. A har 16 års yrkeserfaring
som jurist, samt mange års erfaring som timelærer ved høgskolen. D hadde kun arbeidet vel ett år som jurist, og hun hadde ingen erfaring fra undervisning på høgskolenivå.
Jeg har tidligere stilt spørsmål om, blant annet i en uttalelse inntatt i årsmeldingen 2009 side 156 (Somb-2009-36), hvilken vekt som kan tillegges kriteriet personlig egnethet opp mot relevant og lang yrkeserfaring. Det bør klart fremgå av innstillingen hvilke egenskaper ved en ellers godt kvalifisert søker som tilsier at vedkommendes personlige egnethet for stillingen er dårligere enn en betydelig mindre formelt kvalifisert søker. I alle fall må saken være tilstrekkelig opplyst med hensyn til dette kriteriet. Høgskolen har blant annet vist til samarbeidsevner og fleksibilitet, uten at det går nærmere frem på hvilken måte A har kommet dårligere ut av vurderingen av disse egenskapene enn D. A har på sin side opplyst at hun aldri har hatt samarbeidsproblemer i de arbeidsforholdene hun har vært i.
På grunn av den manglende nedtegnelsen er det vanskelig for meg å vurdere om momentene knyttet til «personlig egnethet» i dette tilfelle har blitt tillagt uforholdsmessig mye vekt og om As samarbeidsevner/fleksibilitet er tilstrekkelig
opplyst for tilsettingsutvalget.
Samlet sett er det grunn til å uttrykke tvil om tilsettingsmyndigheten har foretatt en forsvarlig kvalifikasjonsvurdering av A, herunder om det var grunnlag for å legge avgjørende vekt på samarbeidsevner og personlig egnethet i den innbyrdes
rangeringen av A og D. Jeg presiserer imidlertid at jeg ikke har tatt stilling til det konkrete spørsmålet om hvem av søkerne som var best kvalifisert.
Tilsettingen er gjennomført, og den som er tilsatt har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Min uttalelse får derfor ingen konsekvens for den tilsettingen som er gjort. Jeg ber imidlertid høgskolen merke seg mine synspunkter for fremtidige saker.»