Et kirkelige fellesråd lyste våren 2012 ut stilling som kirkeverge. Det kom inn to søkere til stillingen. Etter gjennomføring av intervju ble A tilbudt stillingen.
Den andre søkeren brakte saken inn for ombudsmannen. Klageren viste til utlysningsteksten og anførte at det hadde funnet sted «grov sidestillelse av formell kompetanse». Hun påpekte at hun hadde kulturfagutdannelse fra Høyskolen i X og at det nok var «den utdannelsen på Norsk Universitet og Høyskolenivå som ligger nærmest en Kirkeverge jobb med økonomi, regnskap, budsjett og ikke minst kulturhistorie der kirkebygg og bevaring av dem er et viktig tema». Videre viste hun til at hun til sammen hadde syv års erfaring fra statlig institusjon og kommunal sektor, hvor hun i sistnevnte stilling hadde erfaring med «saksbehandling, sekretær for råd, oppfølgning av vedtak samt drift og vedlikehold av kulturhus». A hadde i følge klageren ingen formell utdanning eller relevant jobberfaring. Han var fotograf og eide en fotobutikk, og hadde vært medlem av fellesrådet siden 2011. Klageren stilte også spørsmålstegn ved habiliteten til lederen for fellesrådet, som hadde avholdt intervjuene. Hun syntes tilsettingsprosessen hadde skjedd så raskt at hun hadde fått en følelse av at tilsettingen hadde vært avgjort på forhånd.
Undersøkelsene herfra
Etter en gjennomgang av saksdokumentene ble det funnet grunn til å be fellesrådet om å redegjøre nærmere for tilsettingsprosessen og vurderingene av søkerne.
Fellesrådet hadde ikke oversendt skriftlige opplysninger om hvordan søkerne var blitt vurdert, og det et ble derfor bedt om å redegjøre nærmere for gjeldende praksis vedrørende nedtegnelsen av opplysninger i tilsettingssaker, som eksempelvis referat fra intervjuer, innhenting av referanser og skriftlig innstilling med vurdering av søkerne.
Det ble bedt opplyst om fellesrådet hadde innhentet referanser på klageren, og hvis dette ikke var gjort ble det bedt om årsaken til det. Av tilsettingsvedtaket gikk det frem at uttalelse fra «organisasjonene legges frem i møte», og denne ble derfor etterlyst. I oversendelsesbrevet hit var det videre vist til at Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon var konsultert i forkant av fellesrådets møte hvor tilsettingsvedtaket ble fattet. Det ble bedt opplyst hva organisasjonen ble konsultert om og hva tilbakemeldingen var.
Avslutningsvis ble det bedt redegjort for vurderingene som lå til grunn for tilsettingen av A, og det ble bedt om en kvalifikasjonsvurdering av søkerne sett opp mot kriteriene i utlysningsteksten. Klagerens kommentar om at det syntes å foreligge vesentlige forskjeller knyttet til utdannelse og erfaring ble bedt kommentert.
Det kirkelige fellesrådet kommenterte i sitt svar klagerens habilitetsanførsel. Det ble bekreftet at A og lederen for fellesrådet satt i menighetsrådet og kirkelig fellesråd og at møtehyppigheten var rundt åtte ganger i året for hvert råd. Imidlertid kunne ikke medlemmene «anses som ’kolleger’ i ordets rette forstand, men de samarbeider som folkevalgte i samme offentlig organ». Etter fellesrådets syn kunne «det ikke være tilstrekkelig å være medlem av samme offentlige organ for at inhabilitet skal inntre. En slik til nærming til habilitet hadde lammet hele rådet».
Det ble erkjent at det var behov for å «innrette deler av saksbehandlingen på en annen måte slik at avgjørelser i ansettelsessaker i større grad kan etterprøves». Videre ble det opplyst at innstillingsutvalget hadde kontaktet en av de to referansene klageren hadde oppgitt samt en leder i menigheten der hun bodde. Dette ble gjort i forkant av intervjuet. Det ble anført at selv om tilsettingsprosessen hadde skjedd raskt, var saken tilstrekkelig opplyst, og det hadde vært «reelle drøftinger i innstillingsutvalget om hvem av de to kandidatene som etter kravene var best kvalifisert».
Det var ikke kommet innsigelser til innstillingen fra noen av organisasjonene, men «ett av medlemmene i Musikernes Fellesorganisasjon ga i e-postmelding uttrykk for prinsipiell skepsis til at det ble tilsatt en kirkeverge som hadde betydelig mindre formell utdannelse enn flere av de vedkommende skulle være leder for».
Henvendelsen til Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon (KA) hadde vært av muntlig karakter og hadde omfattet kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten. KA «var av den oppfatning at utlysningsteksten ikke var til hinder for å tilsette den andre søkeren».
Om kvalifikasjonsvurderingen av søkerne ble det opplyst at innstillingsutvalget hadde delt seg i et flertall og et mindretall. Om mindretallets og flertallets vurdering fremkom det følgende:
«Mindretallet hadde som hovedargument at man i en slik stilling bør ha utdannelse fra universitet eller høyskole og at klager hadde solid praksis fra offentlig ledelse og administrasjon inkludert økonomiansvar.
Flertallet la mer vekt på erfaring og personlig egnethet jf. utlysningstekstens åpning for dette. De mente også at A oppfylte kravet om ’kjennskap til og interesse for kirkelig virksomhet’ i vesentlig større grad enn den andre søkeren.»
Det ble videre opplyst at det hadde vært ønskelig «å finne ut i hvilken grad vedkommende deltok, eller hadde deltatt i og vist interesse for kirkelig virksomhet», fordi verken «hennes CV, hennes egenhendige søknad eller hennes referanse som vi kontaktet ga [ikke] noe vesentlig informasjon om hennes kjennskap til kirkelige saker». Derfor hadde en person i hennes menighet blitt kontaktet som «selvvalgt referanse». Det ble deretter opplyst følgende:
«Både på bakgrunn av denne personens tilbakemelding og på grunnlag av det som kom fram i intervjuet var inntrykket at klagers kjennskap til og interesse for kirkelige saker og virksomhet var en god del mindre enn det søker selv ga uttrykk for. Innstillingsutvalget konfronterte ikke søker direkte med uttalelsene innhentet fra selvvalgt referanse, noe som nok burde vært gjort.»
Ved vurderingen av A hadde det blitt lagt vekt på at han hadde «mye relevant praksis både med personalbehandling, økonomi og administrasjon fra privat praksis» og at han gjennom sitt engasjement som «rådsmedlem i saksutredning, oppfølgning og fremlegging av søknad til kommunen vedrørende reising av et nytt [bygg], har han vist seg som en dyktig og klok saksbehandler». Han var videre «lett å samarbeide med og har evne til å gjennomføre saker».
Klageren viste deretter til at lederen for fellesrådet i etterkant av tilsettingen hadde opplyst til henne at det «kanskje var hans [A] erfaring fra kirken som var utslagsgivende». Hun presiserte at hun forstod tankegangen, men mente likevel det var «galt å legge så mye vekt på kjennskap til kirken. Spesielt siden det aldri var et tema ved mitt intervju. Jeg fikk ingen inngående spørsmål om dette».
Videre mente hun det var uprofesjonelt å legge så stor vekt på uttalelser fra en person i kirken (som ikke var nevnt ved navn) og viste igjen til at dette ikke var et tema under intervjuet. Hun opplyste at hennes og barnas kirkelig engasjement besto i deltakelse i Søndagsskolen og at barna etter jul skulle begynne i barnekoret. Klageren var videre i 2012 og 2011 med i komiteen som laget julebasar, og hun innhentet sponsorer og sydde barnekjoler til lotteriet. I tillegg var hun med på de fleste familietilstelninger i kirken. Hun stilte derfor spørsmålstegn ved hvorfor hun ikke var ansett som aktiv nok.
Fellesrådet kom ikke med ytterligere merknader i saken.
Ved avslutning av saken uttalte ombudsmannen:
«1. Saksbehandlingen – skriftlighet og inhabilitet
a) Skriftlighet
Om behovet for skriftlighet ved saksbehandlingen viser jeg til følgende redegjørelse i uttalelse fra årsmeldingen 2008 side 96:
«Det er et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Et utslag av dette prinsippet er forvaltningsloven 10. februar 1967 §§ 24 og 25, som gir parter rett til begrunnelse. Disse bestemmelsene gjelder imidlertid ikke i tilsettingssaker. Søkere har derfor ikke krav på begrunnelse i tilsettingssaker. Selv om det er gjort unntak fra begrunnelseskravet, gjelder fortsatt kravet om en forsvarlig saksbehandling og at tilsettingsmyndighetens avgjørelse skal være saklig begrunnet. Forvaltningen må derfor innrette sin saksbehandling slik at disse grunnleggende kravene ivaretas på alle trinn i tilsettingsprosessen.
Når forvaltningen ikke utarbeider skriftlig begrunnelse til partene, blir det desto viktigere i prosessen å sørge for å sikre at det i ettertid blir mulig å kontrollere at tilsettingsprosessen har vært saklig og forsvarlig. Dette er spesielt viktig for at ombudsmannskontrollen skal bli effektiv.
Dette betyr at hovedpunktene i tilsettingsprosessen bør nedtegnes skriftlig. Erfaring viser at skriftlighet også er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakere, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Nedtegnelser vil også lette andres tilgang til de avgjørende omstendigheter i en sak, som igjen kan sikre likebehandling. Hensynet til bevissikring og sakens opplysning tilsier også at avgjørelsens faktiske grunnlag og tilsettingsorganets vurderinger blir nedtegnet. Dette reduserer også faren for mistanke om at den avgjørelsen som er truffet er bygget på utenforliggende eller usaklige hensyn. Tilsettingsorganet må derfor innrette sin virksomhet slik at det er mulig å føre kontroll med forvaltningens avgjørelser.»
Fellesrådet har erkjent at det er «rom for forbedringer» i saksbehandlingen. Det er jeg enig i, og jeg ber fellesrådet vurdere om det kan være grunn til å utarbeide skriftlige rutiner for å sikre at forbedringer vil bli gjennomført ved fremtidige tilsettinger.
b) Habilitet
Klager har stilt spørsmål om habiliteten til lederen for fellesrådet. Lederen har opplyst at han «hadde ingen kontakt/relasjon med [A] utover rådsarbeidet».
Forvaltningsloven 10. februar 1967 § 6 første ledd angir konkrete forhold som fører til inhabilitet. Ingen av disse er aktuelle i denne saken. En offentlig tjenestemann vil også være ugild der «særlige forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet», jf. annet ledd.
Vennskap kan utgjøre et slikt særegent forhold. Det foreligger imidlertid ikke opplysninger om at A og lederen hadde relasjoner utover rådsarbeidet. Som det legges til grunn i Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (9. utg. 2010) s. 227, må det «dreie seg om virkelig nært vennskap eller klart uvennskap» for at inhabilitet skal bli aktuelt. At man sitter i samme råd kan ikke i seg selv være tilstrekkelig til å begrunne inhabilitet. Slik saken er opplyst kan jeg ikke se at det foreligger forhold som tilsier at lederen var inhabil ved behandlingen av tilsettingssaken.
2. Utredningsplikt etter forvaltningsloven § 17 – krav til sakens opplysning
Tilsetting i offentlig stilling er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 2 annet ledd første punktum. De særlige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV-VI gjelder derfor i tilsettingssaker, men i lovens § 3 annet ledd er det gjort unntak fra reglene om begrunnelse, klage og omgjøring. Det er ikke gjort unntak fra utredningsplikten i § 17.
Kravet om at en tilsettingssak må være tilstrekkelig opplyst, innebærer blant annet at tilsettingsmyndighetens vurdering av søkernes kvalifikasjoner må bygge på et forsvarlig grunnlag. Det innebærer også at de omstendighetene det legges vekt på i vurderingen av søkerne må være tilstrekkelig klarlagt for tilsettingsmyndigheten. Slik sett er det en nær sammenheng mellom kravet til utredning og sakens opplysning og kvalifikasjonsvurderingen.
Fellesrådet synes å ha lagt vesentlig vekt på at klageren, etter deres mening, ikke i tilstrekkelig grad oppfylte kravet i utlysningsteksten til «[k]jennskap til og interesse for kirkelig virksomhet».
Spørsmålet er om fellesrådet hadde tilstrekkelig faktisk grunnlag for å legge betydelig vekt på dette forholdet.
Fellesrådet har fremhold at det verken gjennom hennes CV, søknad eller den oppgitte referansen som ble kontaktet fikk noe «vesentlig informasjon om hennes kjennskap til kirkelige saker». Ettersom det ikke foreligger noe skriftlig referat fra referanseinnhentingen går det ikke frem om dette var et forhold som ble tatt opp av fellesrådet eller ikke. Det foreligger heller ikke noe referat fra intervjuet som kan belyse nærmere om og eventuelt hvordan fellesrådet forsøkte å belyse dette forholdet. Klageren skriver at hun under intervjuet hadde opplyst at hun var aktiv ved Z Kapell. Fellesrådet synes å ha lagt betydelig vekt på uttalelser fra den «selvvalgte referansen» som fellesrådet kontaktet i forkant av intervjuet. Noen nærmere opplysninger om hva denne personen konkret har sagt, foreligger imidlertid ikke.
Nært forbundet med kravet til sakens opplysning er prinsippet om kontradiksjon, det vil si muligheten til å bli kjent med premissene for vedtaket og eventuelt ta til motmæle. Dette fremkommer også av forvaltningsloven § 17 annet ledd.
Det er erkjent at opplysningene fra den selvvalgte referansen nok burde vært fremlagt klageren under intervjuet. Det er jeg enig i. Jeg setter videre spørsmålstegn ved relevansen av å innhente uttalelser fra en slik selvvalgt referanse før gjennomføringen av et intervju. Dersom fellesrådet ønsket ytterligere opplysninger om hennes engasjement i menigheten, ville det vært naturlig å først ta dette opp med klageren under intervjuet og deretter spørre henne om hun hadde en referanse fra menigheten.
Opplysningene fra den selvvalgte referansen om klagerens «manglende kirkeaktivitet» er videre vanskelig å forene med de opplysningene hun selv har gitt om sine og familiens aktiviteter i Z Kapell. Dersom saken var blitt undergitt kontradiksjon, ville klageren selv hatt mulighet til å komme med korrigerende og utfyllende opplysninger.
Slik klager har beskrevet sin deltakelse i menigheten oppfyller dette kravet i utlysningsteksten til «[k]jennskap til og interesse for kirkelig virksomhet».
Jeg kan etter dette ikke se at spørsmålet om klagerens kirkeaktivitet var tilstrekkelig opplyst da vedtaket ble fattet, og fellesrådet kunne derfor ikke legge betydelig vekt på dette forholdet ved vurderingen av klagerens kvalifikasjoner/egnethet.
3. Kvalifikasjonsvurderingen
Målet i en tilsettingssak er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering er best kvalifisert for stillingen. Utgangspunktet for vurderingen er kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten og eventuelle lov- og avtalefestede krav. Videre vil utdanning, praksis og personlige egenskaper stå sentralt. Hovedhensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til de oppgavene som skal løses.
I utlysningsteksten for stillingen som kirkeverge i Mandal hitsettes følgende:
«Kirkevergens ansvarsområder og arbeidsoppgaver:
– Daglig ledelse, budsjett, regnskap og personalansvar.
– Saksbehandler og sekretær for fellesråd og tilhørende utvalg. Oppfølgning av vedtak.
– Drift og vedlikehold av kirker, kapell og kirkegårder.
– Løpende kontakt med kommunens administrasjon
Krav til søker:
– Utdanning på høyskole nivå. Dette kan kompenseres med erfaring og personlig egnethet
– Kompetanse innen administrasjon, ledelse og økonomi
– Kjennskap til og interesse for kirkelig virksomhet
– Medlemskap i Den norske kirke.»
Fellesrådet har anført at begge søkerne var kvalifisert for stillingen, og at det var As realkompetanse som gjorde ham kvalifisert. Klageren, men sin utdannelse og arbeidsbakgrunn, fremstår imidlertid som betydelig bedre formelt kvalifisert enn A. Selv om det er opplyst at A hadde erfaring fra arbeid i egen bedrift, fremstår den samlede forskjellen i formell kompetanse som vesentlig.
A var kjent for tilsettingsmyndigheten gjennom sin rolle som rådsmedlem. Det fremgår av fellesrådets redegjørelse at måten han gjennomførte et prosjekt vedrørende søknad for et nytt bygg, ble vektlagt positivt, og at hans samarbeidsevner var av betydning. Det vil naturligvis være relevant å legge vekt på den erfaring man har med en av søkerne, og herunder hvor godt egnet man mener vedkommende er. Direkte erfaringer med en kjent søker må imidlertid ikke tillegges uforholdsmessig stor vekt opp mot formelle kvalifikasjoner, ettersom det ikke vil være mulig å ha tilsvarende direkte erfaringer med eksterne søkere. I slike tilfeller vil det i så fall være en fare for at kvalifikasjonsprinsippet blir uthulet. I dette tilfellet foreligger det videre ingen opplysninger i saken som tilsier at klageren skulle stille vesentlig svakere på egenskaper som samarbeids- og gjennomføringsevne, slik at dette skulle kunne være av avgjørende betydning. Tvert imot fremgår det av hennes attester at hun har fått svært positive tilbakemeldinger på både samarbeids- og arbeidsevne.
I denne saken synes det å ha vært lagt betydelig vekt på klagerens «utilstrekkelige kirkeaktivitet» til tross for at hun hadde best formell kompetanse. I tillegg foreligger det holdepunkter for at tidligere erfaring med og kjennskap til A har blitt tillagt uforholdsmessig stor vekt i kvalifikasjonsvurderingen.
Jeg må derfor konkludere med at det knytter seg «begrunnet tvil» til fellesrådets tilsetting, jf. ombudsmannsloven § 10 andre ledd, siste punktum. Fellesrådet bes vurdere saken på nytt i lys av mine merknader. Dersom klageren ble utsatt for urett ved tilsettingsvedtaket, ber jeg fellesrådet vurdere hva som kan gjøres overfor henne for å bøte på situasjonen.
Tilsettingen i vikariatet er gjennomført, og den som er tilsatt i stillingen har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Min undersøkelse av saken får derfor ikke konsekvenser for den som er tilsatt. I lys av min konklusjon bør det imidlertid vurderes å lyse stillingen ut på nytt når vikariatet løper ut.
Jeg ber om å bli holdt orientert om fellesrådets nye vurdering i saken.»