A var fast ansatt i 100 % stilling som politibetjent 1 (PB1) på ordensseksjonen ved X politistasjon,Y politidistrikt. Hun oppfylte kompetansekravene til politibetjent 2 (PB2), og søkte i på en utlyst stilling som PB2 ved X politistasjon. Stillingen som PB1 hadde stillingskode SKO1457, mens stillingen som PB2 hadde stillingskode SKO1459.
Det var utlyst tre stillinger, og A ble innstilt som nr. 4. En annen søker, B, som var innstilt som nr. 1, var også intern søker og allerede ansatt som PB2. Flertallet i det lokale ansettelsesrådet stemte for å se bort fra søknadene til A og B, og tilsatte søkerne som var innstilt som henholdsvis nr. 2, 3 og 5. Begrunnelsen for å se bort fra As søknad var at hun søkte for å gå opp fra PB1 til PB2, og at flertallet mente dette måtte «være gjenstand for lokale lønnsforhandlinger». Mindretallet stemte for å tilsette de som var innstilt på de tre første plassene (herunder B).
Med hjemmel i det lokale personalreglementet, påanket mindretallet tilsettingssaken til Det sentrale ansettelsesråd for politiavdelingens ytre etater. Anken gjaldt bl.a. søknaden til A. Det sentrale ansettelsesrådet vedtok å utsette saken inntil Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) hadde utredet en henvendelse fra Justis- og politidepartementet vedrørende tilsvarende problemstilling knyttet søknad på stilling hos egen arbeidsgiver. I brev fra FAD til departementet 1. desember 2009 slår FAD fast at statsansatte har anledning til å søke stillinger i egen virksomhet selv om den kunngjorte stillingen er i samme stillingskode og/eller i samme avdeling som vedkommende søker arbeid i. Videre heter det:
«Dersom en søker allerede har en stilling som er tilsvarende den kunngjorte stillingen, bortsett fra lønnen, vil dette i realiteten være en søknad om høyere avlønning, og ikke en søknad om ny stilling. I et slikt tilfelle skal søknaden ikke behandles som en tilsettingssak.
(…)
Dersom søknaden gjelder en stilling med en annen stillingskode, må vedkommende behandles som reell søker. Det samme gjelder hvis den kunngjorte stillingens ansvars- og/eller arbeidsoppgaver går ut over grunnpreget til søkerens stilling eller den kunngjorte stillingen er plassert på et annet arbeidssted.»
Under henvisning til ovennevnte brev kom det sentrale ansettelsesrådet enstemmig til at As anke skulle tas til følge.
Det lokale ansettelsesrådet behandlet saken på nytt, og avgjørelsen fra det sentrale ansettelsesrådet ble «gjennomgått og tatt til etterretning». I brev fra Y politidistrikt til A ble hun gjort oppmerksom på dette, og at politidistriktet forholdt seg til flertallets stemmegivning i det opprinnelige tilsettingsvedtaket. A ble således ikke tilsatt i stillingen som PB2.
A brakte saken inn for ombudsmannen. Hun fremholdt at det ikke var anledning til å se bort fra hennes søknad, og at hun skulle ha vært tilbudt en stilling som PB2. Hun hadde ingen innsigelser mot innstillingen, men det var galt av politidistriktet å legge det lokale tilsettingsrådets første avstemming til grunn, etter at det sentrale tilsettingsrådet hadde kommet til at hun måtte anses som reell søker. Etter ankebehandlingen var A reelt sett innstilt som nr. 3, og det var ikke gitt noen god begrunnelse for hvorfor hun ikke ble tilbudt en av de tre stillingene.
Ombudsmannen ba Y politidistrikt om å redegjøre nærmere for saken. Det ble spurt om politidistriktets forståelse av vedtaket fra det sentrale ansettelsesrådet, og om hvordan dette vedtaket hadde blitt fulgt opp. Det ble videre spurt om A ville ha blitt tilsatt ved første gangs behandling av tilsettingssaken dersom hun hadde vært betraktet som reell søker.
Politidistriktet fremholdt at anken til det sentrale ansettelsesrådet ikke gjaldt den konkrete tilsettingen, men det prinsipielle spørsmålet om A skulle ha vært ansett som reell søker. Avgjørelsen i det sentrale ansettelsesråd hadde således ingen betydning for den konkrete tilsettingssaken. Uansett var de som ble tilsatt bedre kvalifiserte enn A, og heller ikke mindretallet i det lokale ansettelsesrådet hadde stemt for å tilsette henne. A ville således ikke fått stillingen selv om hun hadde vært ansett som reell søker i første omgang.
I påfølgende korrespondanse trakk A inn en annen og senere tilsettingssak, der hun hadde søkt på stilling som PB2 ved X politistasjon, men ikke blitt tatt i betraktning som reell søker. Til dette skrev politidistriktet at tilsettingsrådets flertall (i denne siste tilsettingssaken) «aktet ikke å ansette på ny fast ansatte her i samme stilling og med samme gjøremål på samme sted for at den/de skulle rykke opp i lønn». Flertallet «aktet å ansette nye personer utenfra, og ikke ”reansette” fast ansette, og det var dette som ble gjort». Det ble videre opplyst at det ville ble arbeidet for å endre reglene, slik at det for fremtiden vil bli gitt automatisk opprykk til PB2 for betjenter i PB1-stilling som fylte vilkårene for opprykk.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Spørsmålet om A var å anse som reell søker
Målet ved en tilsetting er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for stillingen. Sentrale momenter i denne helhetsvurderingen vil være den enkeltes utdanning, praksis og personlige skikkethet. Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningens rekrutterer personer med best mulig kompetanse i forhold til de oppgavene det offentlige skal utføre.
Ved tilsettinger i offentlig sektor skal interne søkere bli vurdert på lik linje med eksterne søkere. Det styrende hensynet er at den best kvalifiserte skal tilsettes, og dette målet nås best dersom også interne søkere tas med i vurderingen. Kvalifikasjonsprinsippet tilsier at enhver søker skal bli vurdert etter faglige kvalifikasjoner, og det er unntak fra dette utgangspunktet som må begrunnes. Det er for eksempel irrelevant i kvalifikasjonsvurderingen om arbeidsgiver ville foretrukket at en intern søker fortsatte i sin gamle stilling, se uttalelsen inntatt i årsmeldingen for 1997 side 140 (SOMB-1997-32).
Om interne søknader må realitetsbehandles på lik linje med eksterne søknader der en internt tilsatt søker på en stilling som er helt identisk med sin egen stilling, er ikke helt opplagt. Det er ikke grunn til å ta stilling til dette i denne saken, men jeg har notert meg at FAD mener at en slik søknad ikke behøver å realitetsbehandles. I dette tilfellet søkte imidlertid A på en stilling med en annen stillingskode enn den hun hadde, og jeg kan da ikke se noen grunn til at hun ikke skulle være å anse som en reell søker. Denne oppfatningen samsvarer for så vidt med både FAD og politidistriktets oppfatning.
2. Betydningen av ankebehandlingen
A skulle etter dette ha vært vurdert på lik linje med de eksterne søkerne. Etter at søkeren B ikke lenger var aktuell for tilsetting, var A reelt sett innstilt som nummer 3. Ettersom det var tre stillinger, ville således A ha blitt tilbudt stillingen dersom tilsettingsmyndigheten hadde tiltrådt innstillingen.
Det første spørsmålet blir hvilket organ som reelt sett er tilsettingsmyndighet der en tilsettingssak er anket til det sentrale ansettelsesrådet.
Politidistriktet har i dette tilfellet fremhold at anken til det sentrale ansettelsesråd ikke gjaldt denne konkrete tilsettingen, men det prinsipielle spørsmålet. Jeg kan ikke se at det finnes hjemmel for en slik anke. Adgangen til å påanke et slikt tilsettingsvedtak er gitt i tjenestemannsloven 4. mars 1983 nr. 3 § 5 nr. 3. Bestemmelsen lyder:
«Hvis det i et styre eller et tilsettingsråd ikke er enighet om en tilsetting, kan hvert medlem kreve saken avgjort av vedkommende departement eller av det organ som er bestemt i reglement. (…) Den som avgjør saken, kan da bare velge mellom de søkere som noen av tilsettingsorganets medlemmer vil tilsette.»
Av Personalreglement for politidistriktene, politiets særorganer og grensekommissariatet § 16 fremgår det at hvert medlem av det lokale ansettelsesråd kan kreve at saken skal «avgjøres» av det sentrale ansettelsesråd. Det synes etter dette som meningen har vært at det sentrale ansettelsesrådet avgjør hvem som skal tilsettes i den enkelte sak, og at organet ikke har mandat til å gi generelle tolkningsuttalelser. De strenge tidsfrister som for å anke taler også for en slik forståelse.
Under en hver omstendighet er det vanskelig å se at anken i denne saken kan forstås som en anke over det prinsipielle spørsmålet – og at det ikke var meningen at den skulle ha betydning for den konkrete tilsettingen. Ankens første setning er: «Det ankes herved over at A ikke fikk tilbud om fast jobb som politibetjent ved X politistasjon, til tross for at hun var innstilt i rekkefølge på stillingene». Dette kan ikke forstås på annen måte enn at det klages over en konkret tilsetting.
Når det sentrale ansettelsesrådet deretter treffer vedtak om at anken «tas til følge», må det etter mitt syn bety at A hadde krav på stillingen som PB2.
Tilsettingene er imidlertid nå foretatt uten at A ble tilsatt. Jeg ber på denne bakgrunn om at politidistriktet vurderer muligheten for opprykk til PB2 for A, samt vurderer om det er grunnlag for økonomisk kompensasjon til henne for det lønnstap hun har hatt som følge av at hun ikke ble tilbudt stillingen. Jeg ber om å bli holdt orientert om utfallet av saken.
3. Den etterfølgende behandlingen i det lokale ansettelsesrådet
Som nevnt under punkt 2 mener jeg at A hadde krav på tilsetting etter vedtaket i det sentrale ansettelsesrådet. Selv om det derfor ikke har betydning for min konklusjon, har jeg funnet det riktig å knytte noen kommentarer til saksbehandlingen dersom man (som politidistriktet synes å ha gjort) legger til grunn at det var det lokale ansettelsesrådet som hadde tilsettingsmyndighet også etter en ankebehandling.
Det er et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Et utslag av dette prinsippet er forvaltningsloven 10. februar 1967 § 24 og § 25, som gir parter rett til begrunnelse. Disse bestemmelsene gjelder ikke i tilsettingssaker, og søkerne har derfor ikke krav på begrunnelse i slike saker. Selv om det er gjort unntak fra begrunnelseskravet, gjelder imidlertid fortsatt kravet om en forsvarlig saksbehandling og at tilsettingsmyndighetens avgjørelse skal være saklig begrunnet. Forvaltningen må derfor innrette sin saksbehandling slik at disse grunnleggende kravene ivaretas på alle trinn i tilsettingsprosessen.
Når forvaltningen ikke utarbeider skriftlig begrunnelse til partene, blir det desto viktigere å sikre at det i ettertid blir mulig å kontrollere at tilsettingsprosessen har vært saklig og forsvarlig. Dette betyr at hovedpunktene i tilsettingsprosessen bør nedtegnes skriftlig.
De alminnelige reglene om forsvarlig saksbehandling og at avgjørelsene skal bygges på saklige hensyn gjelder også for vedtak truffet i kollegiale organer som det lokale ansettelsesrådet. Når tilsettingsorganet tiltrer innstillingen fra administrasjonen, vil det være nærliggende å legge til grunn at tilsettingsorganet også har sluttet seg til de vurderinger administrasjonen har bygget sin avgjørelse på. Dersom administrasjonen i tilstrekkelig grad har dokumentert tilsettingsprosessen, vil det derfor normalt ikke være behov for begrunnelse fra tilsettingsorganet ut over selve tilsettingsvedtaket.
Annerledes blir det der tilsettingsorganet fraviker administrasjonens innstilling, slik det lokale ansettelsesrådet reelt sett gjorde i denne saken. Så vel det faktiske grunnlaget som det rettslige utgangspunktet for vurderingen vil i disse tilfellene i realiteten være udokumentert, med mindre tilsettingsorganet har nedtegnet bakgrunnen for å fravike administrasjonens innstilling.
Grunnlaget for det lokale ansettelsesrådets beslutning om å la stemmegivningen fra første runde bli stående på tross av vedtaket fra det sentrale ansettelsesrådet, har i denne saken ikke kommet til uttrykk skriftlig. Det foreligger ingen dokumenter eller opplysninger for øvrig som viser hvorfor det lokale ansettelsesrådet fant grunn til å tilsette den søkeren som reelt sett var innstilt som nummer 4 foran søkeren som var innstilt som nummer 3. Politidistriktet har heller ikke i ettertid, i forbindelse med undersøkelsene her, kunnet gi noen tilfredsstillende forklaring på bakgrunnen for at innstillingen er fraveket. Dette er i seg selv i strid med god forvaltningsskikk og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper for forsvarlig saksbehandling.
4. Den andre tilsettingen
Selv om den andre tilsettingen av PB2 som A har trukket inn, ikke er en del av denne ombudsmannssaken, finner jeg grunn til å knytte noen kommentarer også til politidistriktets behandling av denne tilsettingen. Politidistriktet har fremholdt overfor ombudsmannen at A her var reell søker, men at hun likevel ikke fikk stillingen. Begrunnelsen er bl.a. at politidistriktet ikke «aktet» å tilsette fast ansatte ved politistasjonen «i samme stilling og med samme gjøremål på samme sted for at den/de skulle rykke opp i lønn». Uttalelsen etterlater tvil om politidistriktet har tatt riktig utgangspunkt for vurderingen. Dersom A var å anse som en reell søker, skal hun som nevnt vurderes på lik linje med de øvrige søkerne. Det er da ikke anledning for politidistriktet å vektlegge i negativ retning at A var intern søker. Utgangspunktet for vurderingen er kvalifikasjonsprinsippet, og dersom A etter en helhetsvurdering var best kvalifisert for stillingen, så skulle hun tilsettes.
Jeg forutsetter at politidistriktet legger til grunn ovennevnte i fremtidige tilsettingsprosesser.»