Tilsetting av saksbehandler ved flyktningkontoret

En søker mente seg forbigått ved tilsetting i 50 % stilling som saksbehandler ved flyktningkontoret i X kommune. Hun mente også at den personen som ga ansettelsesutvalget uttalelse om søkernes kvalifikasjoner var i en slik relasjon til den som ble tilsatt, at hun måtte anses inhabil til å forberede saken.
Det faktiske grunnlaget for inhabilitetsspørsmålet var mangelfullt utredet. Slik saken var opplyst, mente ombudsmannen at det ikke kunne utelukkes at vennskapet mellom den som ga uttalelse om søkerne til ansettelsesutvalget og den tilsatte, var av en slik karakter at hun var inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for tilsettingssaken, jf. forvaltningsloven § 6 annet ledd.

Da stillingen som saksbehandler i 50 % stilling ved flyktningkontoret i X kommune ble utlyst eksternt i 2007, var A en av ni søkere til stillingen. Hun ble av ansettelsesutvalget innstilt som nummer to, mens B ble innstilt som nummer en. Både A og B hadde tidligere vikariert i den aktuelle stillingen og arbeidet sammen med C som leder av flyktningkontoret. C ga uttalelse til ansettelsesutvalget om tre av søkernes kvalifikasjoner, deriblant A og B. C hadde også vært med i tilsettingsprosessen da B ble innstilt til vikariatstillingen. Det ble den gang foretatt en vurdering av om hun var habil til å delta ved behandlingen av tilsettingssaken, med bakgrunn i at hun og B kjente hverandre fra før.

Etter at A ble kjent med at rådmannen hadde foretatt tilsetting i den aktuelle saken, tok hun saken opp med Fagforbundet. Fagforbundet benyttet den adgangen som ansettelsesreglementet for kommunen ga, til å fremme saken for administrasjonsutvalget. Saken ble behandlet i administrasjonsutvalget, der det ble vedtatt å ikke godkjenne rådmannens tilsettingsvedtak. Etter anke fra mindretallet ble saken behandlet i formannskapet, med det resultat at tilsettingsvedtaket ble opprettholdt.

I klagen til ombudsmannen viste A bl.a. til at hun var bedre kvalifisert enn den tilsatte og at tilsettingen var fundert på nært vennskap fremfor dokumenterte kvalifikasjoner. Hun viste i den forbindelse til at det forelå et nært venninneforhold mellom C og den tilsatte. De var begge medlem av samme syklubb, de hadde vært i barselpermisjon samtidig, og deres ektemenn var også venner. Hun klaget både over vurderingen av habiliteten til C den gang B ble tilsatt i vikariat, og over at det ikke ble foretatt en ny vurdering av Cs habilitet i forbindelse med den aktuelle tilsettingen. Hun stilte også spørsmål ved hvilken betydning Cs vurderinger av søkerne hadde hatt for ansettelsesutvalgets innstilling.

Saken ble tatt opp med kommunen, som bl.a. ble bedt om å redegjøre nærmere for den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen som var foretatt av klageren og den tilsatte. Kommunen ble videre bedt om å redegjøre nærmere for tilknytningen mellom C og den tilsatte. Det ble også bedt om kommunes vurdering av om tiknytningen mellom de to var av en slik karakter at det forelå «andre særegne forhold» som var egnet til å svekke tilliten til Cs upartiskhet, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 6 annet ledd. Videre ble kommunen spurt om hvilken rolle C hadde hatt i forberedelsen av tilsettingssaken, herunder om en eventuell inhabilitet kunne ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Kommunen ble bedt om å innhente Cs kommentar til spørsmålene herfra og eventuelt oversende dem hit sammen med svaret fra kommunen.

Kommunen viste til at begge søkerne var formelt kvalifisert til stillingen og at det var vanskelig å si hvilken av søkernes kompetanse som var mest verdifull. Det ble vist til at C hadde foretatt en sammenligning av de aktuelle søkerne, og at hun hadde vurdert den tilsattes realkompetanse som bedre enn klagerens. Kommunen opplyste at søkernes kompetanse ikke ble behandlet i administrasjonsutvalg eller formannskap. I disse møtene ble det bare vurdert om det hadde skjedd en saksbehandlingsfeil, herunder spesielt spørsmålet om inhabilitet, som kunne gjøre vedtaket ugyldig eller medføre erstatningsansvar for kommunen.

Kommunen viste videre til at forholdet mellom C og den tilsatte var utredet i saksfremstillingen til administrasjonsutvalg og formannskap. Det ble vist til at C sommeren 2006 orienterte om forholdet til den tilsatte. I brevet fra kommunen var det videre opplyst:

«Ut fra hennes redegjørelse, at de var venninner, medlem av samme syklubb, og mitt eget kjennskap til forholdet, så er C ansett til å være habil til å uttale seg i tilsettingssaken. I kommunen er det en utfordring mht tilsettingssaker at ”mange kjenner mange”, og ferdes i samme lag og foreninger. Inhabilitet inntreffer når forvaltningslovens bestemmelser inntreffer, eller andre særegne forhold, som f.eks nært eller svært nært venn/ venninneforhold. Dette er så langt kommunen har brakt frem i dagen ikke tilfelle i denne saken.»

Det ble presisert at det ikke var C, men D som hadde fungert som enhetsleder. Cs rolle i saken hadde vært å komme med en vurdering og uttalelse av søkerne som leder av flyktningkontoret. Vedtaket ble fattet av enhetsleder/rådmann.

Klageren stilte spørsmål ved troverdigheten til dokumentet som inneholdt Cs sammenligning av søkerne. Hun mente også at kommunen forsøkte å minimalisere Cs rolle i den konkrete tilsettingssaken.

I brev herfra ble kommunen spurt om rådmannen eller enhetslederen hadde foretatt noen vurdering av søkernes kvalifikasjoner utover den vurderingen som var gjort av C.

Kommunen viste til at administrasjonsutvalget ikke hadde foretatt noen grundig behandling av søkernes kompetanse. Rådmannen hadde fokusert på om det var begått saksbehandlingsfeil, og herunder særskilt spørsmålet om C som leder av flyktningkontoret skulle eller burde ha erklært seg inhabil da B søkte på stillingen. Formannskapet synliggjorde gjennom vedtaket at en anså C som habil. Det ble for øvrig opplyst at C var sentral i tilsettingsprosessen og at hennes «innstilling» veide tungt. Kommunen opplyste ellers at den ikke hadde nedfelt noen utdypende sammenlignende kvalifikasjonsvurdering skriftlig.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«Forvaltningsloven § 6 fastsetter når en offentlig tjenestemann er inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak. C var, gjennom sin uttalelse om tre av søkernes kvalifikasjoner, med på å tilrettelegge grunnlaget for avgjørelsen om tilsetting. Habilitetsreglene i forvaltningsloven § 6 kom da til anvendelse. I bestemmelsens første ledd regnes det opp en del forhold som automatisk fører til inhabilitet. Ingen av disse omstendighetene er aktuelle i denne saken. Av forvaltningsloven § 6 annet ledd fremgår det at en offentlig tjenestemann er inhabil «når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Spørsmålet er om tilknytningsforholdet mellom C og den tilsatte var av en slik karakter at det var egnet til å svekke tilliten til hennes upartiskhet i saken.

Habilitetsreglene skal sikre at forvaltningens avgjørelser blir truffet av personer som står fritt og har en fri og ubundet innstilling til de saker som behandles. Reglene skal hindre at de som behandler sakene og treffer avgjørelsene er forutinntatt på en uønsket måte. Foruten å sikre at avgjørelsene blir fattet på et saklig grunnlag, skal habilitetsreglene også bidra til å fremme tilliten til forvaltningen og dens avgjørelser. Dersom en tjenestemann har særlige personlige interesser i sakens utfall, vil det bevisst eller ubevisst på en uheldig måte kunne få innflytelse på det standpunkt som blir tatt i saken. Dermed svekkes også tilliten til forvaltningen.

I vurderingen av om «andre særegne forhold foreligger» som er egnet til å svekke tilliten til upartiskheten, skal det blant annet legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Tjenestemannens oppgave i saken og saksforholdet ellers, har også betydning for habilitetsvurderingen. Det skal mindre til for at en blir inhabil til å utrede eller forberede saken på en måte som gir en et særlig ansvar for saksbehandlingen eller særlig innflytelse på måten saken presenteres på, se Frihagen, Inhabilitet etter forvaltningsloven, 1985, side 230.

Det er på det rene at vennskap kan komme i betraktning som et særegent forhold etter forvaltningsloven § 6 annet ledd. Det må normalt antas at vanlig godt bekjentskap ikke er tilstrekkelig til å begrunne inhabilitet. Utgangspunktet er at det må foreligge et spesielt godt og personlig vennskapsforhold. Hvor nær tilknytningen må være, beror på en konkret helhetsvurdering. Det er imidlertid ikke avgjørende om tjenestemannen selv oppfatter tilknytningen som nær. Bestemmelsen legger opp til at det skal foretas en objektiv vurdering av hvordan forholdet tar seg ut for utenforstående.

Klageren har opplyst at C og den tilsatte var nære venninner. Kommunen har på sin side vist til at C og den tilsatte var medlem av samme syklubb og at det er en utfordring i kommunen at mange kjenner mange og ferdes i samme lag og foreninger. Videre har kommunen vist til den vurderingen av tilknytningsforholdet som fremkommer i saksframlegget til møtene i administrasjonsutvalg og formannskap, der det igjen var vist til den vurderingen som ble foretatt av vennskapsforholdet forut for tilsetting i vikariat ett år tidligere. Vurderingen av at C var habil den gang, baserte seg på uttalelser i juridisk teori om at medlemskap i samme bridgeklubb ikke er nok til å medføre inhabilitet. I saksframlegget ble det fremholdt at det ikke skulle ha skjedd endringer i «statusen» mellom leder av flyktningkontoret og den tilsatte.

Kommunen har opplyst at det «så langt kommunen har brakt frem i dagen» ikke forelå et nært venninneforhold som innebar inhabilitet. Det finnes imidlertid ingen opplysninger i saksdokumentene som viser hvordan kommunen har kommet frem til denne konklusjonen. Den første vurderingen av Cs habilitet, som er gjengitt i saksframlegget til administrasjonen, omhandler bare medlemskapet i syklubben. I korrespondansen hit har klageren nevnt flere andre relasjoner mellom C og den tilsatte, som for eksempel at de hadde felles fødselspermisjon og at også ektemennene var venner.

En avgjørelse om inhabilitet er ikke et enkeltvedtak, og bestemmelsen i forvaltningsloven § 17 kommer ikke direkte til anvendelse. Bestemmelsen er imidlertid utslag av et alminnelig ulovfestet prinsipp om at forvaltningen har plikt til å sørge for at en sak er forsvarlig utredet før det treffes avgjørelse. Slik saken er opplyst, er det ikke mulig å se at kommunen har vurdert andre sider av forholdet mellom C og den tilsatte enn medlemskapet i samme syklubb. Det er vel også tvilsomt om deltakelse i en såkalt syklubb, som vel må regnes som en sammenkomst venner imellom, kan likestilles med en bridgeklubb, hvor medlemmene først og fremst har det til felles at de liker å spille bridge. Heller ikke slike forhold synes å ha vært problematisert fra kommunens side. Det er dessuten ikke mulig å se at kommunen har vurdert om forholdet mellom C og den tilsatte hadde utviklet seg siden kommunens ett år gamle vurdering av habilitetsspørsmålet ble foretatt.

Utgangspunktet er videre at avgjørelser om habilitet treffes av den aktuelle tjenestemannen selv, men at vedkommende kan forelegge spørsmålet for sin overordnede, jf. forvaltningsloven § 8 første ledd. Det er ingen opplysninger i saksdokumentene som tyder på at C kom med noen slik vurdering i forbindelse med tilsettingen våren 2007. I forbindelse med undersøkelsene herfra har heller ikke kommunen sørget for å fremskaffe og oversende uttalelse fra C, slik det ble bedt om i brev herfra. Jeg finner i denne forbindelse grunn til å minne om at Stortinget har forutsatt at forvaltningen følger opp henvendelser fra ombudsmannen.

Alt i alt foreligger det begrunnet tvil knyttet til om C var inhabil til å tilrettelegge grunnlaget for tilsettingssaken. På grunn av den mangelfulle opplysningen av det faktiske grunnlaget for inhabilitetsspørsmålet, finner jeg det ikke riktig å ta stilling til om C var inhabil. Slik saken er opplyst, kan det imidlertid ikke utelukkes at vennskapet mellom C og den tilsatte var av en slik karakter at det svekket tilliten til Cs objektivitet i saken, jf. forvaltningsloven § 6 annet ledd. Siden Cs vurderinger av søkerne etter det opplyste «veide tungt», vil i tilfelle en slik saksbehandlingsfeil kunne ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf forvaltningsloven § 41.

Med det resultat jeg har kommet til, og siden de vurderinger som ble foretatt av søkerne i vesentlig grad baserte seg på «innstillingen» til C, vil det ikke være riktig av meg å gå nærmere inn på kommunens kvalifikasjonsvurdering av søkerne. Jeg nevner imidlertid at både den tilsatte og klageren synes å ha vært formelt kvalifiserte for stillingen, slik at tilsettingen av B isolert sett neppe innebar en klar forbigåelse av A.

Tilsettingen er gjennomført, og denne uttalelsen får ingen konsekvenser for den som er blitt tilsatt. Det var i tillegg flere søkere til stillingen enn A og B, slik at det ikke er gitt at A ville ha fått stillingen dersom det ikke forelå inhabilitet. Av disse grunner nøyer jeg meg med å be kommunen merke seg mine synspunkter for fremtidige tilsettingssaker.»