Sommeren 2006 ble A og B tilsatt i engasjement som inspektører i Statens vegvesen med varighet frem til august 2007. Det ble ved tilsettingen ikke foretatt noen innbyrdes rangering mellom A og B. De midlertidige stillingene var opprettet for å dekke opp et behov mens en inspektør hadde permisjon. Da det ble klart at inspektøren ikke ville komme tilbake etter endt permisjon, ble det sommeren 2007 besluttet å tilsette B i fast stilling som inspektør uten utlysing.
A klaget til ombudsmannen over tilsettingen av B. Han viste blant annet til at han flere ganger i løpet av vinteren 2007 hadde fått muntlig løfte om at han ville få tilbud om fast stilling, dersom den personen som var i permisjon ikke kom tilbake. Han hevdet derfor at tilsettingen av B var et klart brudd på disse løftene og en usaklig og uakseptabel forbigåelse av ham. Han mente dessuten å ha bedre kvalifikasjoner og lenger ansiennitet enn den som ble tilsatt.
Ombudsmannens undersøkelser:
Tilsettingen i fast stilling som inspektør ble tatt opp med vegvesenet. Det ble bedt om en tilbakemelding på om det forut for tilsettingen i juni 2007 var foretatt en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av A og B. Dersom det var foretatt en slik sammenlignende vurdering, ble det bedt om en nærmere redegjørelse for denne. Det ble også spurt om vurderingene var nedtegnet skriftlig. Dersom det ikke var foretatt en slik sammenlignende vurdering, ble det bedt om en begrunnelse for det. Det ble videre spurt om vegvesenet mente at personalreglementet ga adgang til å foreta ny tilsetting uten utlysing også i de tilfellene hvor det fantes flere midlertidig tilsatte som ikke var rangert innbyrdes.
Vegvesenet ble også bedt om å opplyse hvilken vekt som ble lagt på at A var sykmeldt på tilsettingstidspunktet. Det ble videre bedt om kommentarer til As påstander i klagen hit om at han flere ganger hadde fått muntlige tilsagn om fast tilsetting. Det ble også spurt om hva som var årsaken til at han ikke ble gjort kjent med de nærmere detaljene i den pågående tilsettingsprosessen før etter at tilsettingen hadde funnet sted.
Statens vegvesen mente at det skal gjennomføres en ny vurdering i de tilfellene hvor flere midlertidig tilsatte, uten forutgående innbyrdes rangering, konkurrerer om den samme stillingen. Vegvesenet opplyste videre at den lokale ledelsen i distriktet gjennomførte en vurdering av klageren og den tilsattes samlede kvalifikasjoner før fast tilsetting ble gjort, og at valget ut fra en totalvurdering falt på B. Vegvesenet redegjorde nærmere for denne vurderingen, og tilbakeviste bl.a. at klagerens sykmelding var årsaken til at den tilsatte ble rangert foran ham. Det ble beklaget at vurderingene ikke var nedtegnet skriftlig. Vegvesenet tilbakeviste også at klageren hadde fått muntlig garanti om fast tilsetting dersom stillingsinnehaveren ikke ville gjeninntre i stilingen etter endt permisjon.
Vegvesenet delte klagerens syn på og kritikk av at han underveis i tilsettingsprosessen ikke fikk tilstrekkelig informasjon i saken. Dette ble beklaget og begrunnet med ferieavvikling for stedlig ledelse. Vegvesenet erkjente avslutningsvis at enkelte deler av saksbehandlingen ikke hadde ønsket kvalitet, men mente at dette ikke hadde hatt betydning for konklusjonen i saken.
Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen bl.a.:
«1. Kvalifikasjonsprinsippet
Kvalifikasjonsprinsippet innebærer at en arbeidsgiver har plikt til å finne frem til den av søkerne som etter en samlet vurdering er best kvalifisert for stillingen. Prinsippet gjelder for alle offentlige tilsettinger, både statlige og kommunale. For at forvaltningen skal kunne tilsette den best kvalifisert søkeren, må stillingen kunngjøres på en slik måte at det blir allment kjent at stillingen er ledig.
Personalreglementet for Statens vegvesen gir adgang til å tilsette en midlertidig ansatt fast uten «kunngjøring og behandling av innstillende myndighet». Forutsetningen er at den midlertidige tilsettingen skjer etter offentlig kunngjøring og vanlig tilsettingsprosess. Jeg antar at en slik prosedyre i utgangspunktet ikke vil være i strid med kvalifikasjonsprinsippet. Personalreglementet omhandler imidlertid ikke den situasjonen at det finnes flere midlertidig tilsatte uten innbyrdes rangering som er aktuelle for den samme faste stillingen. For at hensynene bak kvalifikasjonsprinsippet skal bli oppfylt i slike situasjoner, må tilsettingsorganet ha plikt til å vurdere hvem av de midlertidig tilsatte som er best kvalifisert til den faste stillingen. Vegvesenet har da også opplyst at de på tidspunktet for tilsettingen av B, var av den oppfatning at de hadde plikt til å foreta en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av de to midlertidig tilsatte.
2. Skriftlighet i saksbehandlingen
Tilsetting i offentlig stilling er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 2 annet ledd første punktum. Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven 10. februar 1967 gjelder derfor for tilsettingssaker, med de unntak som fremgår av forvaltningsloven § 3. Det er et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelsene skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Begrunnelsesplikten etter forvaltningsloven §§ 24 og 25 er et utslag av dette. Disse bestemmelsene får ikke direkte anvendelse i tilsettingssaker, jf. forvaltningsloven § 3 annet ledd. Unntaket fra begrunnelsesplikten betyr imidlertid ikke at tilsettingsmyndigheten er unntatt fra plikten til saklig begrunnelse og forsvarlig saksbehandling.
Når forvaltningen benytter seg av adgangen til ikke å utarbeide skriftlig begrunnelse til partene, er det særlig viktig å se hen til de kravene de ulovfeslede reglene stiller til skriftlig nedtegning av de vurderingene som ligger til grunn for forvaltningens avgjørelser. Hensynet til god forvaltningsskikk tilsier at hovedpunktene i saksbehandlingsprosessen blir nedtegnet skriftlig. Skriftlighet er nødvendig for at det i ettertid skal være mulig å dokumentere og kontrollere både det faktiske grunnlaget for avgjørelsen og de vurderingene som er gjort. Manglende skriftlighet kan dessuten medføre svekket tillit til at avgjørelsen ikke bygger på usaklige eller utenforliggende hensyn.
Vegvesenet har selv opplyst at de vurderinger som ble foretatt av de to inspektørene, ikke ble nedtegnet skriftlig. Selv om vegvesenet har fremholdt at den lokale ledelsen i distriktet foretok en kvalifikasjonsvurdering av både A og B, er det ingenting i sakens dokumenter som kan bekrefte dette. Slik saken er opplyst her, kan det derfor stilles spørsmål ved om vegvesenet faktisk foretok en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering. Den manglende skriftligheten i saken gjør det heller ikke mulig for meg å etterprøve de vurderinger som måtte vært gjort, og jeg kan derfor ikke utelukke at det ble lagt vekt på usaklige eller utenforliggende hensyn. Jeg presiserer likevel at jeg heller ikke har tilstrekkelige holdepunkter for at slike hensyn ble vektlagt. Under enhver omstendighet svekker den manglende skriftligheten tilliten til vegvesenets avgjørelse.
Det finnes heller ikke noe skriftlig i saken som kan bekrefte eller avkrefte klagerens anførsel om at han fikk muntlig løfte om den faste stillingen. Selv om undersøkelsene her generelt er lite egnet til å avklare uenigheter om faktiske forhold, er det grunn til også på dette punkt å minne om betydningen av skriftlighet i saksbehandlingen. Da et eventuelt muntlig løfte om fast tilsetting neppe ville gitt A rettskrav på stillingen, er det imidlertid ikke grunn for meg til å ta stilling til om slikt løfte faktisk ble gitt eller ikke.
3. Informasjon underveis i tilsettingsprosessen
Selv om vegvesenets personalreglement i denne saken ga adgang til å unnlate kunngjøring av den ledige stillingen, vil hensynene bak kvalifikasjonsprinsippet og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper likevel stille visse krav til saksbehandlingen i slike saker.
A har reagert på at han ikke ble informert om at det bare skulle foretas tilsetting i en fast stilling da dette var avklart. Vegvesenet på sin side har erkjent at deler av saksbehandlingen ikke hadde den ønskede kvalitet, og deler hans kritikk av at han underveis i tilsettingsprosessen ikke fikk tilstrekkelig informasjon. Jeg slutter meg til dette, men har ikke holdepunkter for å anta at de saksbehandlingsfeilene som er begått har virket bestemmende på vedtakets innhold. Jeg ber imidlertid Statens vegvesen merke seg mine merknader til saksbehandlingen og innrette behandlingen i fremtidige saker i samsvar med dette.»