Sakens bakgrunn
Klageren i saken er A. Hennes far, B, døde i oktober 2015. Han hadde en periode vært innlagt ved X sykehus, men ble skrevet ut omtrent et halvt år før dødsfallet.
I brev 29. mai 2016 til Fylkesmannen i Oslo og Akershus fremsatte Pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus på vegne av klageren en anmodning om tilsyn, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4. Det ble bedt om at Fylkesmannen vurderte hvorvidt utredningen og behandlingen av klagerens far hadde vært forsvarlig, om han var blitt fulgt opp i henhold til god praksis etter utskrivelsen fra X sykehus, og om han hadde fått tilstrekkelig informasjon om sin helsetilstand etter utskrivelsen.
Fylkesmannen henvendte seg til X sykehus og Y sykehus i brev 24. juni 2016 og ba om å få oversendt kopi av fullstendig pasientjournal for 2015. Journalene ble mottatt henholdsvis 1. og 4. juli 2016.
Pasient- og brukerombudet henvendte seg til Fylkesmannen 1. november 2016 og etterspurte informasjon om den videre fremdriften i saken.
I brev 17. november 2016 til X sykehus opplyste Fylkesmannen at saken var vurdert å gi grunn for videre tilsynsmessig oppfølging. Sykehuset ble bedt om å gi en uttalelse i saken innen 12. desember 2016. I brevet – som ble sendt i kopi til klageren og Pasient- og brukerombudet – ble det opplyst Fylkesmannen tok sikte på å avslutte tilsynssaken innen seks måneder.
Fylkesmannen mottok sykehusets uttalelse 18. desember 2016. Uttalelsen ble oversendt Pasient- og brukerombudet, som kom med merknader i brev 8. februar 2017. Etter dette mottok ikke klageren eller ombudet ytterligere informasjon fra Fylkesmannen. Pasient- og brukerombudet sendte skriftlige påminnelser om saken 5. juli og 18. desember 2017.
I brev 12. april 2018 klaget Pasient- og brukerombudet til ombudsmannen. Klagen gjaldt lang saksbehandlingstid og mangelfull informasjon om fremdriften i saken.
Undersøkelsene herfra
På bakgrunn av klagen ble det 23. og 25. april 2018 forsøkt tatt kontakt med saksbehandleren hos Fylkesmannen per telefon. Verken sentralbordet eller forværelset ved helseavdelingen kunne sette ombudsmannens saksbehandler over til saksbehandler hos Fylkesmannen. Det ble etter dette besluttet å undersøke saken gjennom en skriftlig henvendelse til Fylkesmannen.
I brev herfra 25. april 2018 ble Fylkesmannen bedt om å redegjøre for sakens fremdrift fra anmodningen om opprettelse av tilsynssak ble fremsatt. Fylkesmannen ble bedt om å gi sine merknader til tidsbruken i de enkelte ledd, og til den samlede behandlingstiden så langt. Det ble spurt hva som var gjennomsnittlig saksbehandlingstid i tilsynssaker av lignende karakter, og om Fylkesmannen anså at behandlingstiden så langt var forenlig med de kravene som følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd. Det ble også bedt om en redegjørelse for hva som videre ville bli gjort for å sørge for en avslutning av tilsynssaken.
Fylkesmannen ble videre bedt om å opplyse hvilken informasjon klageren hadde fått mens saken hadde vært til behandling. Det ble spurt om Fylkesmannen anså at saken på dette punktet hadde vært håndtert i samsvar med de kravene som følger av forvaltningsloven § 11 a og normer for god forvaltningsskikk. Det ble også spurt om Pasient- og brukerombudets påminnelser 5. juli og 18. desember 2017 var besvart, og hva som eventuelt var grunnen til at dette ikke var blitt gjort.
I sitt svar 18. mai 2018 opplyste Fylkesmannen at gjeldende prosedyre i denne typen saker er at pasientjournal skal innhentes innen to uker etter at klage er mottatt. I klagerens sak tok det noe lengre tid fra klagen ble mottatt 1. juni 2016 til brev om innhenting av journaler ble sendt ut 24. juni 2016.
Videre viste Fylkesmannen til at de etterspurte pasientjournalene ble mottatt henholdsvis 1. og 4. juli 2016. Klagen og journalene ble vurdert hos Fylkesmannen, som kom til at saken ga grunn for videre tilsynsmessig oppfølging. I brev 17. november 2016 ble X sykehus bedt om å gi sin uttalelse. Fylkesmannen erkjente at «det er for lang tidsbruk at det tar over fire måneder fra vi mottok journalene og til saken ble ferdig vurdert».
Fylkesmannen opplyste at X sykehus’ uttalelse 18. desember 2016 ble oversendt Pasient- og brukerombudet for merknader innen ordinær tid. Etter at ombudets var blitt innvilget fristutsettelse, mottok Fylkesmannen merknader til saken 8. februar 2017. Deretter ble saken vurdert av saksbehandler, før den ble lagt til vurdering hos samarbeidende lege 9. september 2017. At dette ble gjort først syv måneder etter at all dokumentasjon forelå, var ifølge Fylkesmannen tidsbruk som «langt overskrider våre rutiner».
Når det gjaldt årsakene til tidsbruken og informasjonen til klagerne underveis, uttalte Fylkesmannen:
«Det er helt klart at Fylkesmannen i denne saken har overskredet saksbehandlingstiden og at forvaltningsloven ikke er overholdt. Vi beklager dette. Årsaken er en stor og økende saksmengde og for få ressurser/ansatte. Ved en stor saksmengde vil man hele tiden være nødt til å foreta prioriteringer, og i dette tilfellet har avdelingen har hatt andre saker og henvendelser vi har vært nødt til å behandle før denne saken. Saksbehandlere og samarbeidende personell må hele tiden foreta avveininger av hva man skal jobbe med, og det vil da forekomme at enkelte saker vil ta altfor lang tid.
Av samme årsak har saksbehandler dessverre ikke prioritert å besvare påminnelser fra Pasientombudet, og Pasientombudet og pasientens pårørende har ikke fått informasjon om saken i henhold til forvaltningsloven § 11 a. Vi beklager dette.»
Fylkesmannen opplyste at median saksbehandlingstid for hendelsesbaserte tilsynssaker ved Fylkesmannens helseavdeling var på 9,5 måneder i 2017. I samme periode var median saksbehandlingstid ved seksjon for spesialisthelsetjenester på 9,4 måneder.
Fylkesmannen beklaget at ombudsmannens telefonhenvendelser 23. og 25. april ikke var besvart. Dette skyldtes at det den aktuelle uken var avholdt «dugnadsuke».
I et nytt brev til Fylkesmannen 30. mai 2018 etterlyste ombudsmannen svar på spørsmålene om hva som ville bli gjort for å sørge for en avslutning av tilsynssaken, og om når den kunne forventes ferdigbehandlet. Det ble også bedt opplyst hvilken kontakt som hadde vært med samarbeidende lege etter at saken ble sendt dit til vurdering.
Fylkesmannen viste i sitt svarbrev 13. juni 2018 til et pågående prosjekt med å få avsluttet gamle saker. Tilsynssaken vedrørende klagerens far var planlagt vurdert av samarbeidende lege i dugnadsuken som var avholdt. Planen hadde imidlertid vist seg ikke mulig å gjennomføre. På grunn av ferieavvikling var saken nå planlagt vurdert av lege i juli og ferdigbehandlet innen 20. august 2018. Fylkesmannen opplyste også at det var funnet grunn for å be om dokumentasjon i saken fra Norsk pasientskadeerstatning. Når det gjaldt kontakten mellom Fylkesmannen og samarbeidende lege, ble følgende opplyst:
«Det har ikke vært skriftlig korrespondanse mellom saksbehandler og samarbeidende lege vedrørende denne saken etter at notatet `Ber om medisinskfaglig vurdering’ ble sendt. Saksbehandler er imidlertid innforstått med arbeidsmengden samarbeidende lege har, og rutinene legene ved avdelingen har for prioritering av saker. Det har derfor ikke blitt purret på vurderingen.»
Redegjørelsene fra Fylkesmannen ble forelagt Pasient- og brukerombudet, som på vegne av klageren kom med kommentarer i brev 25. juni 2018. Blant annet ble det påpekt at en kort forvaltningsmelding med informasjon om at behandlingstiden ville bli lengre enn forventet, ikke er så tidkrevende at det forsvarer manglende informasjon og manglende svar på henvendelser om saksfremdriften.
I et nytt brev hit 9. august 2018 opplyste Fylkesmannen at saken likevel ikke ville bli avsluttet innen 20. august 2018, slik det tidligere var forespeilet. Dette skyldtes «andre presserende oppgaver i avdelingen i sommer, som det av hensyn til pasientsikkerheten har vært nødvendig å prioritere». Fylkesmannen beklaget at saken var blitt gammel og fremholdt at den var høyt prioritert hos Fylkesmannen. For sikre en rask og grundig behandling var det blitt engasjert en ekstern sakkyndig til å vurdere saken. Det ble opplyst at saken ville bli avsluttet så snart vurderingen – samt sykehusets og de pårørendes merknader til denne – foreligger. Seneste avslutningsdato ble oppgitt til 15. oktober 2018. Det fremgår av brevet at dette er sendt i kopi til Pasient- og brukerombudet og klageren.
Ombudsmannens syn på saken
-
Saksbehandlingstiden
Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. Øvrige saksbehandlingsregler – blant annet det alminnelige kravet om forsvarlig saksutredning – vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker. Også tilgjengelige ressurser har betydning i vurderingen av om en sak er avgjort ugrunnet opphold, jf. Ot.prp. nr. 75 (1993–1994) s. 59.
Etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 første ledd første punktum har en pasient rett til å be tilsynsmyndighetene om en vurdering av om helsepersonell eller -institusjoner har brutt reglene i helsepersonellovgivningen til skade for pasienten. Er pasienten død, har nærmeste pårørende tilsvarende rett, jf. § 7-4 første ledd siste punktum. I tilfeller hvor den nærmeste pårørende til en avdød pasient benytter seg av retten til å be om en slik pliktbruddvurdering, vil tilsynsmyndighetene som hovedregel ha plikt til å opprette en tilsynssak, jf. blant annet ombudsmannens uttalelse 28. juni 2018 (SOM-2017-672). Fylkesmannens behandling av saken vil i slike tilfeller ivareta to formål: For det første – og i første rekke – er formålet å bedre kvaliteten i helsevesenet, øke pasientenes sikkerhet og skape bedre tillit til helsetjenesten, jf. også Ot.prp. nr. 13 (1998–1999) punkt 32.2.5. For det andre vil tilsynsmyndighetens undersøkelser og vurderinger ivareta den pårørendes ønske om å få klarlagt om den avdøde ble utsatt for lovstridig behandling.
Både hovedformålet bak tilsynsordningen og hensynet til belastningen for de pårørende tilsier at slike saker ideelt sett bør ferdigbehandles raskt, så lenge dette er forenlig med alminnelige krav om forsvarlig saksutredning. I Statens helsetilsyns veileder i hendelsesbaserte tilsynssaker del I (internserien 2/2009) er det i punkt 2.2.15 gitt retningslinjer for behandlingstiden:
«Fylkesmannen og Statens helsetilsyn skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold, jf. forvaltningsloven § 11a. Stortinget bestemmer krav til saksbehandlingstid, og kravet til saksbehandlingstid fremgår hvert år av statsbudsjettet (Prop.1 S for HOD, kap 721) og Styringsportalen for Fylkesmannen (Virksomhets- og økonomiinstruks punkt 5.3.1.3). I 2016 og 2017 er kravet at fylkesmennene skal ha en median saksbehandlingstid på 5 måneder ved maksimalt 2500 nye saker i landet.»
I virksomhets- og økonominstruksen for fylkesmennene for 2018 punkt 5.8.3.3 er kravet om median saksbehandlingstid for tilsynssaker endret til seks måneder. Fylkesmannen har på sin side opplyst at faktisk median saksbehandlingstid i hendelsesbaserte tilsynssaker ved embetets helseavdeling var på 9,5 måneder i 2017. I seksjon for spesialisthelsetjenester er median saksbehandlingstid på 9,4 måneder.
I saken her har den samlede behandlingstiden nå oversteget to år og to måneder. Fylkesmannen har også opplyst at det vil ta ytterligere noe tid før saken vil bli avsluttet. Årsaken til den lange behandlingstiden er oppgitt å være stor og økende saksmengde og for få ressurser og ansatte. Det har derfor vært nødvendig å prioritere andre saker.
Som nevnt er forvaltningsorganets ressurs- og kapasitetssituasjon relevant ved vurderingen av om en sak er avgjort «uten ugrunnet opphold». Forutsatt at alminnelige krav til saklighet og likebehandling blir ivaretatt, er det i utgangspunktet heller ikke i strid med forvaltningsloven § 11 a at organet i en periode med anstrengt saksbehandlingskapasitet prioriterer behandlingen av enkelte saker høyere enn andre. Det er likevel grenser for hvor langt lange saksbehandlingstider i enkeltsaker kan forsvares med generelle kapasitetsutfordringer.
Fylkesmannen har i liten grad utdypet eller begrunnet sitt syn om at det var nødvendig å prioritere andre saker høyere enn tilsynssaken vedrørende klagerens far. Slik saken er opplyst, er det derfor vanskelig for ombudsmannen å overprøve denne vurderingen. Den samlede saksbehandlingstiden er i alle tilfeller svært lang, og vesentlig lenger enn det Fylkesmannen har oppgitt som median saksbehandlingstid i denne typen saker. Dette kan tyde på at saken totalt sett har blitt nedprioritert i for stor grad. Opplysningene i Fylkesmannens brev 9. august 2018 tilsier også at saksbehandlingstiden kunne ha vært redusert dersom det på et tidligere tidspunkt var blitt engasjert en ekstern sakkyndig til å vurdere saken i stedet for samarbeidende lege hos Fylkesmannen. På det tidspunktet Fylkesmannen faktisk engasjerte en slik sakkyndig, var det gått rundt elleve måneder siden saken ble lagt til samarbeidende lege.
Ut fra det ovennevnte, sammenholdt med Fylkesmannens egen vurdering av saksfremdriften, kan ombudsmannen ikke se at den lange saksbehandlingstiden er tilstrekkelig begrunnet.
Fylkesmannen har – i henhold god forvaltningsskikk – beklaget at saksbehandlingstiden har vært for lang. Ombudsmannen forutsetter at Fylkesmannen nå sørger for at saken ferdigbehandles innen 15. oktober 2018 som forespeilet.
-
Informasjon under sakens gang
Det følger av forvaltningsloven § 11 a annet ledd at forvaltningsorganet har plikt til å gi et foreløpig svar dersom det ventes å ta «uforholdsmessig lang tid» før endelig svar vil kunne gis. En klager i en sak om helsetilsyn er ikke formelt part i tilsynssaken, men har i henhold til pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a rett til blant annet å bli orientert om utfallet av saken. Klager er også et av subjektene som har krav på informasjon etter forvaltningsloven § 11 a.
I saker om enkeltvedtak skal det gis foreløpig svar hvis en henvendelse ikke kan besvares innen en måned, jf. forvaltningsloven § 11 a tredje ledd. Selv om en tilsynssak ikke nødvendigvis er en sak om enkeltvedtak, må det samme anses som god forvaltningsskikk overfor en klager i en tilsynssak. Dette følger også av Statens helsetilsyns veileder i hendelsesbaserte tilsynssaker del I (internserien 2/2009) punkt 2.2.16.
Et foreløpig svar må i samsvar med god forvaltningsskikk følges opp med nye orienteringer hvis den varslede behandlingstiden overskrides. Det må tilstrebes å sende slike orienteringer til den som har klaget, uten at vedkommende selv må purre på svar. God forvaltningsskikk tilsier også at forvaltningen opplyser om årsaken til at en sak er forsinket og når saken kan forventes ferdigbehandlet. Hensynet til klagerens behov for informasjon vil generelt sett gjøre seg sterkere gjeldende dersom saksbehandlingstiden er lang.
I saken her ble klageren ved brev 24. juni 2016 orientert om at Fylkesmannen hadde besluttet å innhente pasientjournaler fra X sykehus og Y sykehus. Etter dette fikk klageren ikke ytterligere informasjon om saksfremdriften før Fylkesmannens brev 17. november 2016, der det ble orientert om at det var funnet grunn til å tilsynsmessig oppfølging av X sykehus. I brevet ble det forespeilet at saken ville være ferdigbehandlet innen seks måneder. Etter utløpet av denne perioden fikk klageren ikke ytterligere informasjon, til tross for at Pasient- og brukerombudet ved to anledninger henvendte seg skriftlig til Fylkesmannen og etterlyste informasjon om saksfremdriften. Først gjennom Fylkesmannens redegjørelse hit 18. mai 2018 fikk klageren ny informasjon om status i saken. Dette var over ett år senere enn angitt i Fylkesmannens brev 17. november 2016.
Informasjonen til klageren underveis kan ikke anses tilfredsstillende, noe Fylkesmannen også har erkjent og beklaget. Kapasitetsutfordringer er ikke tilstrekkelig grunn for å unnlate å holde klageren orientert i henhold til de krav som følger av forvaltningsloven § 11 a og normer for god forvaltningsskikk. Formålet med foreløpige svar og påfølgende forsinkelsesmeldinger er nettopp å bøte på ulempen ved en lang behandlingstid og redusere belastningen for klageren. Det bør heller ikke være spesielt ressurskrevende for et forvaltningsorgan å sende ut slike orienteringer.
Ombudsmannen har også tidligere – i uttalelse 27. september 2017 (ombudsmannssak 2017/553) – rettet kritikk mot Fylkesmannen for brudd på plikten til å holde klageren i en tilsynssak orientert under sakens gang. I denne forbindelse opplyste Fylkesmannen at man var i ferd med å evaluere sine rutiner og at det ville bli iverksatt tiltak for å gi klagere bedre informasjon underveis. Saken her kan tyde på at de tiltak som har blitt iverksatt i etterkant av uttalelsen, ikke har vært tilstrekkelige.
Fylkesmannen bes på denne bakgrunn på nytt om å gjennomgå sine rutiner – og om nødvendig iverksette andre tiltak – for å sikre at klagere i tilsynssaker blir gitt tilfredsstillende informasjon under sakens gang.
-
Behandlingen av telefonhenvendelser fra ombudsmannen
Det følger av ombudsmannsloven § 7 at ombudsmannen «kan hos offentlige tjenestemenn og hos alle andre som virker i forvaltningens tjeneste, kreve de opplysninger han trenger for å kunne utføre sitt verv». For at ombudsmannen effektivt skal kunne utføre sitt verv, er det avgjørende at forvaltningen er tilgjengelig og gir de opplysninger som ombudsmannen finner nødvendig for å vurdere hvordan en sak skal håndteres. Blant annet ved klager over lang saksbehandlingstid eller manglende svar fra forvaltningen vil det ofte være hensiktsmessig å kontakte forvaltningen per telefon for å innhente informasjon før det eventuelt iverksettes skriftlige undersøkelser. Erfaringsmessig løser mange saker seg også gjennom slike telefonsamtaler, slik at ytterligere undersøkelser ikke er påkrevd. Dette er normalt til fordel for klageren, samtidig som det sparer forvaltningen og ombudsmannen for den ressursbruken en skriftlig prosess innebærer.
Også i saken her ble det i første omgang forsøkt å kontakte Fylkesmannen per telefon. Ombudsmannens saksbehandler ble imidlertid ikke satt over til Fylkesmannens saksbehandler, noe som ble begrunnet med gjennomføring av «dugnadsuke». Fylkesmannen har i etterkant beklaget dette.
Ombudsmannen tar beklagelsen til etterretning og forutsetter at Fylkesmannen klargjør for sentralbord, forværelse og saksbehandlere at henvendelser fra ombudsmannen skal besvares når saksbehandler er til stede. Dette gjelder selv om vedkommende saksbehandler i den aktuelle perioden er fritatt for å besvare telefonhenvendelser fra publikum. I tilfeller hvor vedkommende saksbehandler ikke er tilgjengelig på oppringingstidspunktet, må det gjennomgående forventes at ombudsmannens saksbehandler settes over til en annen saksbehandler eller overordnet medarbeider ved Fylkesmannens kontor, eller at det videreformidles beskjed til saksbehandleren om å ringe tilbake så snart som mulig.
-
Oppsummering
Saken gjelder behandlingstiden til Fylkesmannen i Oslo og Akershus i tilsynssak på området for helse- og omsorgstjenester. Etter to år og to måneder er saken ennå ikke ferdigbehandlet. Behandlingstiden er begrunnet med økende saksmengde og manglende ressurser.
Det er ikke godtgjort at saken er behandlet «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. Klageren har heller ikke fått tilfredsstillende informasjon underveis. Kapasitetsutfordringer er ikke tilstrekkelig grunn for å unnlate å holde klageren orientert om saksfremdriften henhold til de kravene som følger av forvaltningsloven § 11 a og normer for god forvaltningsskikk.
Det forutsettes at Fylkesmannen nå sørger for å få ferdigbehandlet tilsynssaken. Fylkesmannen bes videre om å gjennomgå sine rutiner – og om nødvendig iverksette andre tiltak – for å sikre at klagere i tilsynssaker blir gitt tilfredsstillende informasjon under sakens gang.
Det bes om at Fylkesmannen holder ombudsmannen orientert om den videre utviklingen av saken gjennom oversendelse av kopi av videre korrespondanse med klageren og Pasient- og brukerombudet. Videre bes det om at Fylkesmannen innen 9. november 2018 gir en skriftlig redegjørelse for hva som vil bli gjort for å sikre at klagere i tilsynssaker blir gitt tilfredsstillende informasjon under sakens gang.