Sakens bakgrunn
Teknikk-, miljø- og planutvalget i Nesodden kommune vedtok 22. oktober 2013 en reguleringsplan for eiendommen Vesleskauen 18 (plan nr. 20130180). Kommunestyret vedtok deretter planen i møte 31. oktober 2013. Planen legger til rette for oppføring av boliger på fem tomter i planområdet.
Tiltakshaveren søkte 14. januar 2022 om rammetillatelser for oppføring av to eneboliger på hver tomt, totalt 10 eneboliger. Tiltakshaveren sendte én søknad for hver tomt, slik at hver søknad gjaldt to eneboliger. Nesodden kommune innvilget søknadene i vedtak 18. februar 2022. Naboene påklaget rammetillatelsene. I fem vedtak 24. oktober 2022 stadfestet Statsforvalteren i Oslo og Viken kommunens vedtak om rammetillatelser.
En av naboene klaget saken inn for ombudet. Han anførte at området først ble foreslått regulert til syv eneboliger, men at tiltakshaveren reduserte antall eneboliger fra syv til fem etter motstand fra naboer og velforeninger. Han skrev at gjennom dialog med nærmiljøet utarbeidet tiltakshaver en plan som imøtekom motforestillingene, og at reduksjonen til fem boliger medførte at en nabo tillot atkomstvei til planområdet over sin eiendom, som sikret atkomst til eiendommene. Videre skrev han at det i både ROS-analysen, planbeskrivelsen, øvrige planbestemmelser og kommunens kunngjøring av planvedtaket fremgår at planen gjelder fem eneboliger. Han mente også at dersom reguleringsplanen likevel tillater oppført 10 eneboliger, er reguleringsplanen ugyldig, fordi planprosessen bygget på en forutsetning om fem eneboliger.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med Statsforvalteren i Oslo og Viken. I brev 9. februar 2023 herfra ba vi Statsforvalteren om å besvare spørsmål om den tolkningen av reguleringsplanen som var gjort var tilstrekkelig, om alle relevante tolkningsfaktorer var vurdert og om det følger flere tolkningsalternativer av en naturlig språklig forståelse av ordlyden i reguleringsplanen punkt 3.1. Videre spurte vi hvilken plass legalitetsprinsippet og hensynet til forutberegnelighet hadde hatt i tolkningen, og om Statsforvalterens konklusjon om at planen åpner for 10 eneboliger lar seg forene med forvaltningens utredningsplikt og kravene til offentlig ettersyn da reguleringsplanen ble vedtatt, jf. forvaltningsloven § 17 og plan- og bygningsloven § 12-10 første ledd.
I svarbrevet 8. mars 2023 skrev Statsforvalteren at de kunne ha gitt en mer utfyllende redegjørelse for sin vurdering av reguleringsplanen punkt 3.1. Under henvisning til at ordlyden er klar og gir lite rom for tolkning, mente Statsforvalteren at manglende begrunnelse ikke er avgjørende for utfallet i saken. Statsforvalteren skrev at bestemmelsens ordlyd om at det tillates én bileilighet «per enhet», betyr at man kun kan oppføre én bileilighet i tilknytning til hver oppførte enhet, men at det ikke kan utledes av ordlyden at det kun er tillatt med én enebolig per tomt. På bakgrunn av Statsforvalterens oppfatning av at reguleringsbestemmelsens ordlyd klart tillater 10 eneboliger uten flere tolkningsalternativer, syntes Statsforvalteren å mene at andre dokumenter fra reguleringsprosessen ikke kan ha vekt ved tolkningen av planen. Statsforvalterne viste i den sammenheng til at det ikke var vedtatt noen bindende illustrasjons- eller disposisjonsplan som vedlegg til reguleringsplanen som gir føringer for begrensninger i antall boliger. Statsforvalteren var enig med klagerne i at enkelt forhold trekker i retning av at intensjonen bak planen var bygging av 5 boliger, men at dette er dårlig belyst og at det ikke er gjort konkrete vurderinger av dette i planforarbeidene. På denne bakgrunn mente Statsforvalteren at alle relevante tolkningsmomenter i saken var vurdert.
Statsforvalteren skrev at de har lagt avgjørende vekt på legalitetsprinsippet, ettersom det ikke kan utledes noen begrensning i antall eneboliger i planområdet fra ordlyden i reguleringsplanen. Statsforvalteren skrev at hensynet til forutsigbarhet tilsier at det skal mye til for å konkludere med et tolkningsalternativ i strid med ordlyden, og at hensynet til forutsigbarhet derfor hadde stått sterkt i vurderingen.
Spørsmålet om forholdet til forvaltningens utredningsplikt og kravene til offentlig høring av reguleringsplaner, oppfattet Statsforvalteren som et spørsmål om reguleringsplanen var ugyldig, jf. forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c. Statsforvalteren skrev at det var en saksbehandlingsfeil at planbeskrivelsen ikke var vedlagt da planen ble lagt ut på offentlig høring eller da planen ble endelig vedtatt, men at planen ville fått samme utforming selv om planbeskrivelsen lå ved. Statsforvalteren skrev at selv om det i ROS-analysen sto at «reguleringsplanforslaget omfatter plan for oppføring av 5 nye boliger», inneholdt analysen for øvrig tilstrekkelige vurderinger til at 10 eneboliger er tillatt i planområdet.
Klageren kom med merknader til Statsforvalterens svarbrev. Deretter hadde Statsforvalteren enkelte merknader til klagers brev, og presiserte at omfanget av bebyggelse på tomtene uansett var regulert av bestemmelser om utnyttelsesgrad.
Tiltakshaveren kom deretter med merknader og fremholdt blant annet at Nesodden kommune hadde en langvarig praksis siden 2001 om å tillate flere eneboliger per tomt i andre planområder. Klageren kom med avsluttende merknader.
Sivilombudets syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Utgangspunktet er at en grunneier kan utnytte eiendommen sin innenfor de materielle grensene som er nedfelt i lov eller i bestemmelser gitt i medhold av lov. Dette er utslag av eierrådigheten og legalitetsprinsippet. Det følger av plan- og bygningsloven § 21-4 første ledd første punktum at bygningsmyndighetene plikter å innvilge en søknad dersom tiltaket ikke strider mot materielle bestemmelser gitt i eller i medhold av loven.
Spørsmålet i denne saken er om reguleringsplanen inneholder en begrensning til én enebolig med bileilighet per tomt, slik at søknaden om rammetillatelsene til to eneboliger per tomt skulle vært avslått.
Det fremgår av plan- og bygningsloven § 12-1 første ledd at en reguleringsplan er et arealplankart og tilhørende bestemmelser. For plankart følger et uttrykkelig klarhetskrav av kart- og planforskriften § 9 femte ledd. Her fremgår det at plankart skal vise innhold og rettslige virkninger på en «klar og entydig måte», og med tilstrekkelig nøyaktig stedfesting tilpasset formålet med planen. Selv om et slikt krav ikke på samme måte er lov- eller forskriftsfestet for planbestemmelser, tilsier legalitetsprinsippet at innhold og rettsvirkninger også for planbestemmelser bør fremgå på en tilstrekkelig klar og entydig måte for å kunne begrense borgernes utnyttelse av egen eiendom. Ombudet bemerker for ordens skyld at første ledd i kart- og planforskriften § 9 om at planbeskrivelsen inngår i vedtatt arealplan ikke uten videre kan leses etter sin ordlyd, se Prop.121 L (2013–2014) punkt 3.4.3, der departementet avviste et forslag om å ta «planbeskrivelse» inn i definisjonen av reguleringsplan i § 12-1. Kartforskriften er vedtatt i 2009, det vil si forut for dette.
Spørsmålet beror på en helhetlig tolking av reguleringsplanen. Flere tolkingsfaktorer er relevante når man skal fastlegge innholdet i en reguleringsplan. Utgangspunktet er det som følger av den naturlige forståelsen av den aktuelle bestemmelsens ordlyd, og det som kan utledes av plankartet. I tillegg kan andre tolkingsfaktorer ha betydning. Blant annet kan andre bestemmelser i planen, planbeskrivelsen og dokumenter gitt i tilknytning til planen si noe om hva slags system kommunen har forsøkt å skape gjennom de aktuelle bestemmelsene.
Også en reguleringsplans forarbeider er relevant i tolkningen av planens bestemmelser. Planforarbeider skiller seg imidlertid fra lovforarbeider, og kan ikke uten videre tillegges samme vekt, blant annet fordi det er alminnelig antatt at slike planforarbeider er vanskeligere tilgjengelig. Relevansen og vekten vil variere blant annet ut ifra hvor formelle og tilgjengelige planforarbeidene er, hvor klare uttalelsene er, om de uttrykker omforente og begrunnede synspunkter, og om de fremstår som tydelige premisser for forslaget, se blant annet ombudets uttalelse, 21. januar 2022 (SOM-2021-2112).
2. Statsforvalterens vedtak
Reguleringsbestemmelsens ordlyd
Planbestemmelsen i punkt 3.1 om bebyggelse og anlegg lyder:
«Området reguleres til boligbebyggelse, frittliggende småhusbebyggelse. Det tillates en bileilighet per enhet på inntil 60 m2.»
Ordlyden angir ingen grense for totalt antall eneboliger eller andre boenheter i planområdet. I planbestemmelsene punkt 3.1.1 er det angitt maksimal utnyttelsesgrad og høyder, som uttrykkelig begrenser den totale bygningsmassen per tomt. Statsforvalteren mener at fordi ordlyden ikke setter slike begrensninger, tilsier en naturlig språklig forståelse at det kan oppføres flere eneboliger per tomt, og ikke maksimalt fem eneboliger med hver sin bileilighet, slik klagerne anfører.
Bestemmelsens andre setning tillater en bileilighet på maksimalt 60 kvm per enhet. Det er uklart om kommunen med «per enhet» har ment per tomt, per boenhet eller annet. Videre synes bestemmelsens begrensning på én bileilighet på inntil 60 kvm å gi lite mening dersom tiltakshaver kan oppføre flere eneboliger per tomt uten annen størrelsesbegrensning en det som følger av planens øvrige bestemmelser.
Ombudet mener derfor at de to setningene i planbestemmelsen lest i sammenheng er uklare med hensyn til hvilke begrensninger for antall eneboliger eller boenheter som gjelder. Ombudet er følgelig ikke enig med Statsforvalteren at ordlyden klart tillater oppføring av 10 eneboliger i planområdet.
Statsforvalteren skrev i svarbrevet hit at dersom kommunen hadde ment å begrense antall boenheter i planområdet, kunne de enkelt ha tatt inn dette i planbestemmelsene. Statsforvalteren viste i den forbindelse til uttalelse i ombudets årsmelding for 1990 side 160 (SOMB-1990-44) og uttalelse 21. januar 2022 (SOM-2021-2112). Ombudet presiserer at i saken fra 1990 ble avslaget på søknad om oppføring av en driftsbygning begrunnet med en påstått intensjon bak reguleringsplanen. Intensjonen fremgikk verken av reguleringsplanen eller sakens dokumenter slik de var fremlagt for ombudet. I 2021-saken ble avslaget på søknaden om fradeling av eiendom begrunnet i en inntegnet tomtegrense i plankartet. Det forelå altså ingen bestemmelser som tilsa at den tomtegrensen som var tegnet, skulle forstås som å hindre deling. Legalitetsprinsippet var derfor sentralt. Ombudets uttalelser fra 1990 og 2021 har begrenset overføringsverdi til saken her, hvor planen inneholder en bestemmelse som må tolkes i lys av andre tolkningsfaktorer for å klarlegge innholdet i bestemmelsen.
Kommunens vedtak 22. oktober 2013 med saksfremlegg
I rådmannens saksframlegg med forslaget til reguleringsplan, som ble vedtatt uten endringer av teknikk-, miljø- og planutvalget i møte 22. oktober 2013, fremgår det av punktet konklusjon:
«Planen åpner for bygging av totalt 10 nye boenheter av høy kvalitet og med gode felles arealer.»
Ordlyden i vedtaket taler klart for at planen innebærer en begrensning på 10 boenheter. Når reguleringsbestemmelsen punkt 3.1 gir adgang til å etablere én bileilighet på opptil 60 m2 per enhet, og kommunen har vedtatt å åpne for totalt 10 boenheter, taler dette klart for at kommunen har ment å begrense utbyggingen til en enebolig med en bileilighet på hver tomt. At en bileilighet, som etter planbestemmelsen er begrenset til 60 kvm, i stedet kan erstattes med en annen enebolig på samme tomt, synes ombudet det er vanskelig å forene med planbestemmelsens ordlyd sammenholdt med planvedtaket. Å bygge flere eneboliger på hver tomt ville også gjort det naturlig at det som var opptegnet som fem tomter skulle deles noe, som ikke fremgikk som aktuelt. Derimot er «bileiligheter» som beskrevet, godt forenlig med til sammen 10 boenheter på fem tomter.
Kommunen har publisert dette dokumentet blant fem plandokumenter på kommunens nettside for reguleringsplanen. Dokumentets tilgjengelighet for publikum taler for at det som fremgår av kommunens vedtak med saksframlegget må tillegges vekt.
I brev 20. november 2013 fra Nesodden kommune til Fylkesmannen i Oslo og Akershus om kunngjøring av vedtaket 31. oktober 2013 om reguleringsplanen har kommunen skrevet følgende:
«Planen skal legge til rette for utbygging av 5 boliger.»
Opplysningen i kunngjøringen bekrefter at kommunens intensjon var å vedta en plan som legger til rette for utbygging av maksimalt fem eneboliger. Betydningen av kunngjøringen svekkes imidlertid av at det er skrevet av en saksbehandler i kommunens administrasjon, og uttalelsen fremstår heller ikke å ta hensyn til at planen gir adgang til å etablere bileiligheter, som kan medføre flere enn 5 boenheter.
Plankartet og sammenhengen med andre planbestemmelser
Utsnitt fra plankart og tegnforklaringer:
Kartet inneholder ingen bygningssymboler. Hver tomt inneholder en byggegrense som synes å regulere bygningenes minste avstand til den enkelte tomts eiendomsgrenser. En slik forståelse fremgår også av planbestemmelse 3.1.2 første setning, hvor det står at «[b]ygg skal ligge innenfor byggegrensene på reguleringskart».
Plankartet inneholder ingen illustrasjon av antall boenheter på hver tomt eller totalt i planområdet eller omriss av bygninger. Ombudet er enig med Statsforvalteren i at plankartartet kan tale for at tiltakshaver kan oppføre flere eneboliger på hver tomt, så lenge byggene tilfredsstiller andre krav fastsatt i reguleringsplanen og plan- og bygningsloven.
I reguleringsplanens bestemmelser punkt 3.1.6 om lekeplass fremgår følgende:
«De 5 boligeiendommene skal eie ideell 1/5-part av området.»
Bestemmelsen kan forstås slik at hver tomt eier en femtedel av fellesarealet, uten hensyn til antall grunneiere i planområdet. Ombudet mener det har formodningen mot seg å formulere en slik eierfordeling, dersom planen er ment å legge til rette for flere enn fem eneboliger.
Plan- og tiltaksbeskrivelsen
Statsforvalteren har i svarbrevet hit opplyst at planbeskrivelse ikke ble vedlagt saksdokumentene da planen ble sendt på høring eller da kommunen fattet sitt planvedtak 22. oktober 2013. Kommunen har i sin klagesaksbehandling i Plan- og byggesaksutvalgets møte 3. mai 2022 konkludert med at det var en saksbehandlingsfeil, men at feilen ikke var av en slik art at planvedtaket var ugyldig. Slik saken er opplyst for ombudet, synes det å være plan- og tiltaksbeskrivelsen datert 12. februar 2013 som ligger til grunn for planvedtaket. Plan- og tiltaksbeskrivelsen ser ut til å være utarbeidet av tiltakshaver eller forslagsstiller, og inneholder flere punkter som ombudet mener er relevant i tolkningen av planbestemmelsen.
Under det innledende punktet «Viktige punkter i saken» er følgende illustrasjon inntatt i dokumentet på side 3:
Illustrasjonen viser fem tomter med én enebolig og ett garasjebygg på hver tomt, samt én avkjørsel til hver tomt. Det fremgår av bildeteksten at illustrasjonen angir «mulig maksimal utnyttelse». Selv om bildeteksten taler for at utnyttelsen av eiendommen kan endres, indikerer illustrasjonen likevel at planforslaget legger opp til fem eneboliger.
I punkt 4.01 om reguleringsforslagets hovedidé, hovedgrep, står det:
«Planforslaget skal legge til rette for utbygging av boliger i samsvar med formål i kommuneplanens arealdel. Det foreslås 5 tomter for eneboliger med anledning til å etablere hybelleilighet/generasjonsbolig.»
I punkt 4.02 om estetisk redegjørelse, fremgår følgende:
«Det legges til rette for oppføring av eneboligbebyggelse i to etasjer tilpasset bygningsmessig skala til nabobebyggelsen.»
Sammenholdt med illustrasjonen over, mener ombudet det vil være naturlig å forstå punktene slik at planen legger opp til én enebolig per tomt. Selv om det er mulig å lese ordlyden på annen måte, er det all grunn til å forvente at forslaget var beskrevet annerledes dersom intensjonen var å åpne for flere eneboliger pr tomt. Det gjelder blant annet forholdet til antallet tomter, alternativ plassering og effekten for samlet utnyttelsesgrad.
I punkt 5.04 om trafikk står det:
«5 boenheter innebærer gjennomsnittlig økning på ÅDT 18 kj.t/døgn eller ca. 3 kj.t/time.»
Også dette punktet indikerer at det har vært en forutsetning i planprosessen at det er tale om fem eneboliger i planområdet. Trafikkberegningen synes imidlertid ikke å ta høyde for eventuelle bileiligheter, og det er derfor uklart hva som ligger til grunn for analysen. Det fremstår imidlertid klart at trafikkberegningen ikke er utarbeidet med tanke på to eneboliger på hver tomt eller eventuelle tomannsboliger.
I punkt 6.01 om medvirkning og forhåndsuttalelser, generelt, fremgår det:
«2. Ny planprosess ble startet med invitasjon av naboer nord og syd for planområdet til et informasjons- og diskusjonsmøte 26. juni 2012. Fra Stokkandveien møtte 5 grunneiere, og fra Vesleskauen/Bergerstien møtte 8 grunneiere. Det ble redegjort for at man ville redusere antallet tomter fra 7 til 5, og at man fremla forslag til atkomst fra henholdsvis Stokkandveien, Vesleskauen og Bergerstien. De tre atkomstalternativene ble kraftig imøtegått hver for seg av de tilgrensende grunneiere. Det ble fremmet forslag om atkomst fra Rugdefaret, uten at det kom protester til dette. En grunneier viste til forekomst av salamandere øst for planområdet.»
Henvisningen til den tidligere planprosessen indikerer at de opplysningene som fremkom i den prosessen er relevant for forståelsen av planen som ble vedtatt. Ombudet har merket seg at forholdet til den tidligere planprosessen ikke synes å være vurdert av Statsforvalteren.
Illustrasjonen sammenholdt med de omtalte punktene taler etter ombudets mening for at planen skal legge til rette for fem tomter med én enebolig med eventuell bileilighet på hver tomt. Det er vanskelig å se at plan- og tiltaksbeskrivelsen gir tiltakshaveren mulighet til å oppføre 10 eneboliger i stedet for fem eneboliger med bileilighet.
Risiko- og sårbarhetsanalysen
Det følger av plan- og bygningsloven § 4-3 at kommunen skal påse at det gjennomføres en risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) for planområdet. I ROS-analysen datert 12. februar 2012, som ligger tilgjengelig i kommunens innsynsløsning for reguleringsplanen står følgende på side 1:
«Kort situasjonsbeskrivelse
Reguleringsplanforslaget omfatter plan for oppføring av 5 nye boliger.»
Under punktet for infrastruktur på side 2 står følgende:
«Forslaget åpner for opptil 5 nye boliger med bileilighet(er). Det blir ikke vesentlig mye støy eller trafikk av det planlagte antall boliger.»
Den gjennomførte ROS-analysen synes å bygge på en forutsetning om fem boliger, eventuelt med bileilighet, i planområdet. ROS-analysen ble utarbeidet før reguleringsplanen ble vedtatt og som en del av plandokumentene som inngikk i medvirkningsprosessen, og ligger fremdeles tilgjengelig for publikum på nettsiden sammen med plankartet, planbestemmelsene og enkelte andre saksdokumenter. Det er følgelig grunn til å vektlegge ROS-analysens innhold i tolkningen av planbestemmelsene.
Forutberegnelighet
Ombudet har tidligere uttalt at det er viktig at arealplaner sikrer «forutberegnelighet» for borgerne, se blant annet ombudets uttalelse 30. august 2019 (SOM-2018-3829). I uttalelse 16. februar 2022 (SOM-2021-3723) la ombudet derfor til grunn at forutberegnelighet er «et styrende hensyn ved tolkningsprosessen». Det kan i den sammenheng vises til plan- og bygningsloven § 1-1 fjerde ledd, der det fremgår at arealplanlegging etter loven «skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter». Hvilke utslag forutberegnelighetshensynet gir for tolkingen av en reguleringsplan må vurderes ut fra forholdene i den enkelte saken. Videre må forutberegnelighetshensynet avveies mot eventuelle andre hensyn som gjør seg gjeldende ved tolking av planen.
I svarbrevet hit har Statsforvalteren opplyst at forutberegnelighetshensynet tilsier at det må legges stor vekt på planbestemmelsens ordlyd. Dette fordi befolkningen skal kunne innrette seg etter planen, og de har liten oppfordring til å undersøke andre dokumenter enn reguleringsplanen. Statsforvalteren har imidlertid ikke redegjort for hvordan dette hensynet konkret gjør seg gjeldende i denne saken.
Ombudet er enig med Statsforvalteren i at planen skal gi forutsigbarhet for tiltakshaverne om hvordan de kan utnytte sin eiendom. Som det fremgår over, mener ombudet at ordlyden i planbestemmelse 3.1 første og andre setning er uklar med hensyn til hvor mange eneboliger og boenheter som kan oppføres på hver tomt. Tiltakshaverne vil derfor ha en viss oppfordring til å undersøke om planen inneholder noen begrensninger. I denne saken synes også tiltakshaveren å være godt kjent med de prosessene og diskusjonene som har vært med områdets beboere med tanke på utbyggingens omfang. Ombudet mener derfor at hensynet til forutberegnelighet for tiltakshaveren ikke med styrke kan påberopes som argument for at fraværet av en antallsbegrensning i ordlyden kan medføre at søknaden om 10 eneboliger skal innvilges.
Videre mener ombudet at hensynet til forutberegnelighet også må vurderes for andre enn tiltakshaveren. Planprosessene skal sikre at alle berørte kan fremlegge sine syn på planen, og å skape klarhet om rettsvirkningene av planvedtaket. I denne saken har beboerne i området vært engasjert i planprosessen og opplevd at deres innspill har bidratt til at antall tomter i planområdet ble endret fra syv til fem. Beboerne har gitt sine innspill blant annet på bakgrunn av ROS-analysen og plan- og tiltaksbeskrivelsen, som er redegjort for over. Beboerne påklaget heller ikke kommunens vedtak, der det fremgår at planen innebærer oppføring av totalt 10 boenheter, inkludert bileilighetene som planbestemmelsen åpner for. I lys av de planprosessene som har vært i denne saken, taler hensynet til åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for at reguleringsplanen inneholder en begrensning på fem eneboliger og fem bileiligheter.
Ombudet har også fått oversendt kopi av en e-post 16. oktober 2012 fra arkitekten som skulle fullføre planarbeidet til lederen av teknikk-, miljø og planutvalget, med kopi til en rekke andre personer. I eposten står det blant annet følgende:
«Eier av Vesleskauen 18 henvendte seg ved Øvre Romerike Prosjektering AS til Nesodden kommune med anmodning om samtykke til å utarbeide reguleringsplan for 7 boliger på eiendommen. […] Vi inviterte beboerne langsetter Stokkandveien, Vesleskauen og Bergerstien til et orienterings- og diskusjonsmøte tirsdag 26. juni 2012 på Eklund seniorsenter (16 møtte). Vi fremla ulike planalternativ. I alle alternativene hadde vi redusert antall boliger fra 7 til 5 og innført fellesareal.»
Ombudet har også fått tilsendt en e-post sendt samme dag fra arkitekten til virksomhetslederen i kommunen, hvor det står:
«Hei igjen. Til INFO. Følgende tekst er sendt tiltakshaver for GODKJENNING. Fikk OK akkurat nå. (…) Eier av Vesleskauen 18 henvendte seg ved A AS til Nesodden kommune med anmodning om samtykke til å utarbeide reguleringsplan for 7 boliger på eiendommen. (…) Vi inviterte beboerne langsetter Stokkandveien, Vesleskauen og Bergerstien til et orienterings- og diskusjonsmøte tirsdag 26. juni 2012 på Eklund seniorsenter (16 møtte).
1. Vi fremla ulike planalternativ. I alle alternativene hadde vi redusert antall boliger fra 7 til 5 og innført fellesareal.»
Det er uklart for ombudet hvem som har mottatt epostene og i hvilke sammenhenger de er sendt. Ombudet er derfor tilbakeholden med å vektlegge formuleringene i epostene i tolkningen av planen. Ombudet har imidlertid merket seg at innholdet gir anvisning på samme utbyggingsomfang som ROS-analysen og de siterte punktene i plan- og tiltaksbeskrivelsen, og på den måten støtter de øvrige plandokumentene som taler for at planen innebærer en begrensning på fem eneboliger.
Videre kan epostene indikere at interessentene i saken har gitt sine innspill til planforslag om fem eneboliger. Dette tilsier at en endret plan uten begrensninger i antall boliger skulle vært utredet på nytt og sendt på ny høring, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd og plan- og bygningsloven § 12-10 første ledd. Ettersom Statsforvalteren ikke har besvart ombudets spørsmål om medvirkning og utredningsplikt fra dette perspektivet, og det heller ikke er avgjørende for ombudets konklusjon, drøftes ikke spørsmålet nærmere. Ombudet bemerker likevel at det vil ha formodningen mot seg at en planbestemmelse har et innhold som kunne medført at planforslaget skulle vært sendt på ny høring.
Oppsummering
Ombudet er enig med Statsforvalteren i at ordlyden i reguleringsbestemmelsen punkt 3.1 alene ikke hindrer oppføring av to eneboliger på hver tomt. Ombudet er imidlertid ikke enig i planbestemmelsen er klar. Den må tolkes i lys av andre tolkningsfaktorer. Ombudet er derfor ikke enig med Statsforvalteren i at tolkningsfaktorer fra dokumenter som ikke er juridisk bindende ikke kan vektlegges.
Slik saken er opplyst for ombudet, er det ingen indikasjoner utover fravær av antallsbegrensning i den nevnte ordlyden og fravær av bygningssymboler i plankartet, på at kommunen med planbestemmelsen har ment at tiltakshaver kan oppføre to eneboliger på hver tomt. Derimot taler sammenhengen med de øvrige planbestemmelsene for at kommunen har ment å begrense utbyggingen til fem eneboliger med eventuell bileilighet på maksimalt 60 kvm. Også kommunens vedtak og kunngjøringen av vedtaket, plan- og tiltaksbeskrivelsen og ROS-analysen inneholder holdepunkter for at planen innebærer en slik begrensning.
Ombudet har etter dette kommet til at Statsforvalterens tolkning av reguleringsplanen ikke i tilstrekkelig grad hensyntar relevante tolkningsfaktorer. Ombudet er kommet til at reguleringsplanen på en tilstrekkelig klar måte inneholder en begrensning på én enebolig med bileilighet per tomt.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at Statsforvalterens tolkning av reguleringsplanen er mangelfull ved at flere relevante tolkningsfaktorer er ansett å være uten relevans. Slik saken er opplyst her, mener ombudet at reguleringsplanen inneholder en begrensning om én enebolig med eventuell bileilighet på hver tomt i planområdet, totalt fem eneboliger.
Ombudet ber Statsforvalteren vurdere saken på nytt i tråd med det som fremgår ovenfor, og om å bli orientert om utfallet av den nye vurderingen inne 13. oktober 2023.