Trygdeavgift for pensjonister som er frivillige medlemmer i folketrygden

Sakens bakgrunn

Denne saken ble igangsatt på bakgrunn av henvendelser hit fra utenlandspensjonister som er frivillige medlemmer i folketrygden. Saken er imidlertid tatt opp med forvaltningen av eget tiltak og på generelt grunnlag, jf. sivilombudsmannsloven § 5.

Undersøkelsene herfra

Ombudsmannen har undersøkt Navs fastsetting av trygdeavgift for pensjonister bosatt i utlandet som er frivillige medlemmer av folketrygden og avgiftssatsene for slikt medlemskap.

Arbeids- og velferdsdirektoratet og Arbeidsdepartementet har etter henvendelser herfra redegjort for flere sider ved Navs fastsetting av trygdeavgift for pensjonister bosatt i utlandet som er frivillige medlemmer av folketrygden. Dette gjaldt i hovedsak:

1) avgiftssatsene som gjelder for denne pensjonistgruppen,

2) det rettslige grunnlaget for disse satsene,

3) bakgrunnen for at denne pensjonistgruppen må betale høyere avgift enn pensjonister bosatt i Norge,

4) det rettslige grunnlaget for Navs kompetanse til å fastsette trygdeavgift og gyldigheten av det avgiftstillegget som Nav i noen typetilfeller krever inn fra denne gruppen, som supplement til den ordinære trygdeavgiften de må innbetale til Skatteetaten.

Noen av tolkningsspørsmålene har sammenheng med endringene 22. juni 2012 i folketrygdlovens bestemmelser om hvem som skal fastsette trygdeavgift. Etter denne lovendringen fulgte Navs kompetanse til å fastsette trygdeavgift ikke lenger direkte av folketrygdloven.

I redegjørelsen hit 21. desember 2012 opplyste Arbeidsdepartementet følgende om avgiftssatsene for pensjonister bosatt i utlandet som er frivillige medlemmer i folketrygden:

«Det er to kategorier pensjonister i utlandet som betaler trygdeavgift til Norge. Begge kategorier er i utgangspunktet også omfattet av plikten til å betale kildeskatt. Den ene er pensjonister bosatt innen EØS, der Norge er kompetent stat for betaling av helsetjenester etter artikkel 19 i forordning 883/2004. Disse pensjonistene skal betale avgift til Norge etter de reglene som gjelder for pensjonister etter norsk internrett. Dette følger direkte av EØS-forordningene, og er nå også internrettslig forankret i folketrygdloven (ftrl) § 23-4a. I praksis betyr det at de betaler 4,7 pst. trygdeavgift, uavhengig av om de betaler kildeskatt eller ikke. Denne avgiftssatsen følger direkte av ftrl § 23-3, sammenholdt med Stortingets avgiftsvedtak, og er derfor ikke tatt inn som en del av forskriften.

Den andre kategorien pensjonister er frivillige medlemmer av folketrygden. De aller fleste av disse befinner seg utenfor EØS-området. De har kun rett til medlemskap i helsedelen etter ftrl § 2-9 (med mindre de har arbeidsinntekt ved siden av pensjonen), og betaler avgift etter satsene i forskriften. Dersom de er skattemessig bosatt i Norge, slik at skatteetaten tar inn avgiften, betaler de 4,7 pst. trygdeavgift. Dersom de ikke betaler ordinær skatt til Norge, er avgiftssatsen 7,0 pst. dersom de betaler kildeskatt, og 9,1 pst. dersom de ikke betaler kildeskatt. I 2011 var det 394 personer som fikk redusert avgiften fra 9,1 til 7,0 pst. fordi de betaler kildeskatt til Norge.»

Om bakgrunnen for at det er en høyere avgiftssats for pensjonister som er frivillige medlemmer i folketrygden enn for pliktige medlemmer skrev departementet:

«I de nåværende forskriftene gjelder samme satser for pensjoner som for arbeidsinntekt for medlemmer som kun er medlemmer i folketrygdens helsedel. Dette avviker fra systemet for personer bosatt i Norge, og er koblet til bruken av begrepet «lav sats» i ftrl § 23-3 og i forskriftene. Man får dermed tre satser – den lave grunnsatsen (4,7 pst.), en «arbeidsgivers andel» på 2,3 pst. og en «statens andel» på 2,1 pst.

Som påpekt av Arbeids- og velferdsdirektoratet medfører konseptet «arbeidsgivers andel» en betydelig pedagogisk utfordring. En eventuell innføring av egne satser for pensjonister i forskriftene, som skissert nedenfor, vil kunne avhjelpe dette.

Avgiftene er i dag fastsatt slik at de skal gjenspeile de ordinære finansieringskildene for trygden, dvs. trygdeavgift fra den enkelte, arbeidsgiveravgift fra arbeidsgiverne og tilskudd fra staten (fra de generelle skattemidlene). Det dreier seg om en enhetlig finansiering, i den forstand at de tre finansieringskildene i utgangspunktet dekker alle ytelser for alle grupper som er omfattet av trygden. For eksempel er helsetjenestene for pensjonister som er pliktige medlemmer i trygden finansiert også av trygdens inntekter fra arbeidsgiveravgiften, selv om pensjonistene har opphørt å være yrkesaktive og således ikke lenger genererer konkrete innbetalinger av arbeidsgiveravgift. Det er generelt ikke grunnlag for å anse de enkelte finansieringskildene for knyttet til, eller øremerket for, bestemte grupper eller bestemte formål.

Arbeidsdepartementet finner grunn til å understreke at konseptet arbeidsgivers andel kun er et beregningsteknisk grep. De frivillige medlemmene pålegges således ikke å betale arbeidsgiveravgift. Dette gjelder også frivillige medlemmer som er arbeidstakere. Arbeidsgiveravgiftens del av den totale trygdefinansieringen skal imidlertid inndekkes gjennom medlemsavgiften for frivillig medlemskap. Oppsplittingen på de ulike finansieringskildene er nødvendig også fordi de frivillige medlemmene vil kunne betale skatt til Norge, og det vil videre forekomme at en arbeidsgiver innbetaler arbeidsgiveravgiften, pliktig eller frivillig. I disse tilfellene bør det gis fritak for den del av medlemsavgiften som er ansett å skrive seg fra denne finansieringskilden, og denne delen bør også angis eksakt i forskriften.

Slik systemet er bygd opp i dag, er det ikke en grunn til fritak fra «arbeidsgiveravgiftsdelen» av avgiften for frivillig medlemskap at man ikke har en arbeidsgiver. Systemet kunne eventuelt ha vært bygd opp slik at pensjonister ikke ble ansett å nyte godt av arbeidsgiveravgiften, men dette ville medført at de to andre finansieringskildene ville måtte bli tildelt en tilsvarende større rolle. Avgiftskravet i kroner ville for pensjonisten blitt det samme, og det ville i tillegg ha oppstått skjevheter som det ikke gås nærmere inn på her.

Det må påpekes at svært få land tilbyr pensjonistene noen mulighet til å forbli trygdedekket for helseformål etter utflytting. Når Norge åpner for slik trygdedekning, kan det neppe uten videre anses å være en ubegrunnet forskjellsbehandling når denne gruppen betaler en noe høyere avgift for medlemskapet enn personer bosatt i Norge. Det kan herunder anføres at utlandstilfellene jevnt over er vesentlig mer arbeidskrevende enn de tilsvarende innenlandske tilfellene. Når man sammenligner pensjonistene i denne kategorien med arbeidstakere med frivillig medlemskap i utlandet, må det også legges til grunn at folketrygdens gjennomsnittlige utgifter til helsetjenester i utlandet er størst blant pensjonistene.

Arbeidsdepartementet finner ellers grunn til å understreke at frivillig medlemskap nettopp er en frivillig ordning, og at det står den enkelte fritt å vurdere om prisen står i samsvar med det man får igjen for medlemskapet, eller om man heller vil søke å få sine forsikringsbehov dekket gjennom private løsninger.»

I Arbeids- og velferdsdirektoratet brev hit 14. november 2012 het det følgende om det rettslige grunnlaget for Navs fastsettelse av trygdeavgift:

«Nav Internasjonalt fastsetter og krever inn trygdeavgift i medhold av forskrift til folketrygdloven § 24-3. Frem til 22. juni 2012 var Arbeids- og velferdsetatens oppgaver i slike saker hjemlet i folketrygdloven § 24-2. I juni 2012 ble folketrygdloven § 24-2 opphevet, og Arbeids- og velferdsetatens oppgaver skulle fra og med 22. juni 2012, hjemles i ny forskrift til folketrygdloven § 24-1. Forskriftsarbeidet i regi av Skattedirektoratet er påbegynt, og vil trolig være på plass innen utgangen av 2012. Arbeids- og velferdsetaten har når det gjelder årsavregninger til og med året 2011, hjemmel for sin praksis.

Når det gjelder pensjonister med frivillig medlemskap, trekkes trygdeavgiften månedlig ved utbetaling av pensjon. For en liten gruppe pensjonister sendes det krav om avgift forskuddsvis hvert kvartal. Avgiften som trekkes er en foreløpig avgift. Endelig avgift blir avregnet når det foretas årsavregning (likning). Dette er hovedsakelig samme prosessen som Skatteetaten benytter. Dette har sammenheng med at saksbehandlingsreglene i ligningsloven, lov av 13. juni 1980 nr 24, gjelder for avgiftssaker, se folketrygdloven § 24-4 1.1edd.

Nav Internasjonalt beregner og trekker trygdeavgift også i 2012. Arbeids- og velferdsetaten antar at ny forskrift vil gjøres gjeldende fra opphørstidspunktet for § 24-2. Foreløpig er vår praksis som tidligere. Avgift beregnes og trekkes på samme måte som beskrevet over.

Når det gjelder klager på avgift, er det årsavregningen (likningen) som påklages. Årsavregning for 2012 vil tidligst bli påbegynt i begynnelsen av 2013. Vi antar at det da vil foreligge en klar arbeidsdeling mellom Skatteetaten og Arbeids- og velferdsetaten. Det er lite hensiktsmessig å stanse trekk av avgift i 2012. Det vil i så fall medføre at pensjonistene vil opparbeide seg restavgift som må kreves inn etterskuddsvis når årsavregningen er foretatt. Etter vårt syn oppstår problemet med hjemmel først når vi foretar endelig årsavregning (likning) for 2012. Skulle vi ikke ha hjemmel på det tidspunktet, vil Skatteetaten måtte overta.»

I Arbeidsdepartementets brev hit 12. april 2013 ble det ytterligere redegjort for hjemmelsgrunnlaget for trygdeavgiftssatsene i de årlige forskriftene om fastsettelse av avgiftsgrunnlag og avgiftssatser i folketrygden for visse grupper medlemmer, og for sammenhengen mellom disse satsene og folketrygdlovens regler om myndigheten til å fastsette trygdeavgift. Det het blant annet:

«Som det vil gå fram, har Stortinget i avgiftsvedtaket delegert til Kongen å gi særlige bestemmelser om avgifter, blant annet for frivillige medlemmer av folketrygden i utlandet. Delegasjonen i § 9 i avgiftsvedtaket er hjemmelen for forskriftene og satsene av 25. januar 2013. I tillegg til stortingsvedtaket er det i hjemmelsangivelsen vist til folketrygdloven §§ 23-2, 23-3 og 23-4.

Vi mener at disse hjemmelsbestemmelsene er tilstrekkelig til å fastsette materielle bestemmelser om avgiftsgrunnlag og -satser, slik det er gjort i forskriften §§ 2 og 3.  Spørsmålet er da om innskuddet «… som innbetales til trygdemyndighetene…» i den innledende setningen til tabellen i forskriften § 3 c, er å anse som et materielt vilkår for bruk av avgiftssatsene. Vi mener at det ikke er grunnlag for en slik fortolkning, og at dette innskuddet i stedet må anses som en form for veiledning. Det samme gjelder tabellens beskrivelse av til hvem ordinær trygdeavgift skal betales i de ulike tilfellene.

Det har tradisjonelt ikke vært uvanlig at forskrifter på dette området har inneholdt veiledende formuleringer av pedagogiske hensyn, uten at det gir dem noen materiell betydning. Dersom slik veiledning av ulike grunner skulle være misvisende, noe som selvsagt vil være uheldig, rokker dette likevel ikke ved gyldigheten av satsvedtaket i forskriften. Hvorvidt det er trygdemyndighetene som faktisk forestår innkrevingen i disse tilfellene, er etter vår oppfatning ikke avgjørende for satsenes gyldighet.

…

Når det gjelder bakgrunnen for endringene i folketrygdloven§ 24-1 og 24-2 i 2012, viser vi til Prop. 112L (2011-2012) punkt 6. Det vil gå fram at lovendringene gjelder den praktiske organiseringen av arbeidet med sakene om avgift til folketrygden, ikke de materielle spørsmålene rundt avgiftsplikt og avgiftsbetaling.

Det vil også gå fram at den praktiske organiseringen er under utredning med sikte på de nødvendige avklaringene av hva som vil være en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom de berørte etatene. Arbeidet nærmer seg nå en avslutning, slik at det om kort tid ventes gitt en forskrift etter den nye hjemmelen i folketrygdloven§ 24-1.»

I brev hit 24. juni 2013 ble departementets syn utdypet slik:

«Departementet er for så vidt enig i det som sies i ombudsmannens brev 22. april 2013 om forståelsen og rekkevidden av § 2 bokstav c i forskriften om satser for frivillig medlemskap mv. og forskriften 30. april 1997 om oppgaver for Arbeids- og velferdsetaten mht. fastsettelse av pensjonsgivende inntekt mv. Dette innebærer at de nevnte bestemmelsene bare dekker deler av det aktuelle området.

I vårt brev 12. april 2013 viste vi imidlertid også til § 3 innledningen til tabellen med avgiftssatser, der det framgår at avgiften etter satsene i tabellen skal innbetales til «trygdemyndighetene». Vi mener at dette – sammen med de reelle hensyn – gir tilstrekkelig grunnlag for innbetalingen av avgift til Arbeids- og velferdsetaten. Frivillig medlemskap er en ordning som helt ut har sortert under trygdeetaten/Arbeids- og velferdsetaten. Ordningen er etablert i lov og er et tilbud som sikrer rettigheter for personer som ellers ville falle helt ut av folketrygden og eventuelt stå uten trygdedekning. Det er ingen andre etater som etter lov eller forskrift er tillagt oppgaver med hensyn til å sikre at ordningen fungerer etter Stortingets intensjoner, heller ikke Skatteetaten.

Det er mulig at selve innbetalingen av avgiften burde ha vært klarere forankret og utformet, og vi vil ta dette med oss i det videre arbeidet med regelverket. Vi kan imidlertid ikke se at forholdet har vært eller kan være et hinder for at frivillig medlemskap fungerer etter intensjonene.»

Mitt syn på saken

Medlemmer i folketrygden skal betale trygdeavgift, som hovedregel beregnet på grunnlag av det enkelte medlems skattemessige personinntekt. Statens proveny fra denne avgiften skal hovedsakelig gå til finansiering av ytelsene etter folketrygdloven. For de fleste medlemmene i folketrygden fastsettes avgiftssatsene i Stortingets årlige avgiftsvedtak. Beregningsgrunnlaget for deres avgift er regulert i folketrygdloven §§ 23-3 til 23-4 a.

For enkelte grupper medlemmer fastsettes imidlertid beregningsgrunnlaget og avgiftssatsene i årlige forskrifter gitt av Kongen. Disse forskriftene er hjemlet i folketrygdloven § 23-4 og i de årlige stortingsvedtakene om avgifter til folketrygden (se for eksempel § 9 i vedtaket for 2013). Avgiftene for 2013 for den gruppen som er tema for undersøkelsene i denne saken – pensjonister bosatt i utlandet som er frivillige medlemmer i folketrygden – er regulert i forskrift 25. januar 2013 nr. 66 om fastsettelse av avgiftsgrunnlag og avgiftssatser i folketrygden for visse grupper medlemmer for året 2013.

1. Det rettslige grunnlaget for Navs fastsetting og innkreving av trygdeavgift

Trygdeavgift fastsettes og innkreves normalt av Skatteetaten sammen med skatten. I visse tilfeller fastsettes likevel trygdeavgiften av Nav.

Inntil endringene i folketrygdloven som trådte i kraft 22. juni 2012, fulgte arbeidsdelingen mellom Skatteetaten og Nav av bestemmelsene i folketrygdloven §§ 24-1 og 24-2. Etter disse bestemmelsene skulle Skatteetaten fastsette trygdeavgiften i de situasjonene som var beskrevet i § 24-1, hovedsakelig for personer som etter skatteloven anses for å være bosatt i Norge. I øvrige tilfeller skulle Nav fastsette avgiften, jf § 24-2. Arbeidsdelingen innebar at Nav blant annet hadde ansvaret for å beregne trygdeavgift for pensjonister bosatt i utlandet som var frivillige medlemmer i folketrygden.

Ved lovendringen 22. juni 2012 ble bestemmelsene i §§ 24-1 og 24-2 endret, og det fremgår ikke lenger direkte av folketrygdloven om Nav har noen myndighet til å fastsette trygdeavgift. Etter hovedregelen i folketrygdloven § 24-1 skal «trygdeavgift fastsettes av det skattekontoret som Skattedirektoratet bestemmer». Departementet kan «i forskrift bestemme at Arbeids- og velferdsetaten skal fastsette pensjonsgivende inntekt og trygdeavgift for nærmere angitte grupper medlemmer av folketrygden eller deler av deres inntekt», jf. § 24-1 2. punktum. Forskriftshjemmelen ble benyttet ved vedtagelsen av forskrift 29. april 2013 nr. 422 om fastsettelse av inntekt og trygdeavgift. Forskriften § 2 gir Arbeids- og velferdsetaten myndighet til å fastsette trygdeavgift for personer «som ikke er skattepliktig som bosatt i Norge etter skatteloven § 2-1, som enten er medlem av folketrygden, eller for pensjonister bosatt i annet EØS-land hvor Norge er kompetent stat for fastsettelse av trygdeavgift etter EØS-retten.». I § 3 er det gitt en egen bestemmelse om frivillig medlemskap i folketrygden. Den lyder:

«Ved frivillig medlemskap i folketrygden fastsetter Skatteetaten pensjonsgivende inntekt og trygdeavgift etter de ordinære satsene. Hvis det aktuelle medlemskap har en sats som overstiger de ordinære satsene for trygdeavgift, fastsettes differansen mellom den frivillige og den ordinære satsen av Arbeids- og velferdsetaten.»

I perioden mellom endringene i folketrygdloven §§ 24-1 og 24-2, i kraft fra og med 22. juni 2012, og vedtagelsen av forskriften 29. april 2013, var det etter min mening usikkert hvilket hjemmelsgrunnlag Nav hadde til å fastsette trygdeavgift. Det var derfor uheldig at forskriftsreguleringen av arbeidsdelingen mellom Skatteetaten og Nav ikke alt var ferdigstilt da endringene i folketrygdloven trådte i kraft. Dette særlig fordi det ikke er noe som tyder på at hensikten med de aktuelle lovendringene var at Skatteetaten skulle fastsette trygdeavgift i alle saker – slik den nye lovbestemmelsen etter sin ordlyd la opp til.

Manglene ved kompetansereglene skapte også tolkningsproblemer for forskriftsreglene om avgiftsgrunnlag og avgiftssatser, noe jeg kommer tilbake til nedenfor i punkt 3.

2. Avgiftssatsene for pensjonister bosatt i utlandet som er frivillige medlemmer i folketrygden

Avgiftssatsene for frivillige medlemmer i folketrygden er gitt i § 3 bokstav c) i de årlige forskriftene om fastsettelse av avgiftsgrunnlag og avgiftssatser i folketrygden for visse grupper medlemmer. Bestemmelsen inneholder en skjematisk oversikt over satser, hvor satsene for forskjellige rettigheter etter folketrygden er differensiert ut fra forskjellige kriterier. Nedenfor gjengis de delene av oversikten i forskriften for 2013 som angir differensieringen av satsene for helsedelen av folketrygden, unntatt tillegg for sykepenger.

Det er disse satsene som er mest aktuelle for pensjonister:

Pensjonister bosatt i utlandet, som betaler kildeskatt til Norge og er frivillige medlemmer i folketrygden, regnes som skattepliktig til Norge, og skal derfor belastes avgift etter satsene i de to nederste radene i oversikten ovenfor. Hvilken av radene som gjelder, avhenger etter ordlyden av om det betales såkalt «ordinær trygdeavgift» til skattemyndighetene eller ikke. For å kunne forstå dette skillet er det naturlig å lese bestemmelsen i sammenheng med bestemmelsene om arbeidsdelingen mellom Skatteetaten og Nav. Både før og etter de ovenfor nevnte endringene i folketrygdloven §§ 24-1 og 24-2 er det Skatteetaten som har hatt myndighet til å fastsette og innkreve trygdeavgift for personer skattemessig bosatt i Norge.

Reglene om skattemessig bosted er gitt i skatteloven § 2-1. Det er vesentlige forskjeller mellom disse reglene og folketrygdlovens regler om pliktig medlemskap på grunnlag av at vedkommende er bosatt i Norge. Personer som har flyttet til utlandet og er frivillige medlemmer i folketrygden, kan fortsatt være skattemessig bosatt i Norge etter skattelovens regler. For eksempel vil dette normalt være tilfelle de tre første årene etter utflytting fra Norge, jf. bestemmelsen i skatteloven § 2-1 tredje ledd bokstav b).

I perioden mellom faktisk flytting fra Norge som medfører at pliktig medlemskap i folketrygden opphører, og skattemessig utflytting fra Norge, er det Skatteetaten som eventuelt skal beregne og kreve inn «ordinær trygdeavgift» fra dem som fortsetter sitt medlemskap i Folketrygden som frivillig medlem. Begrepet «ordinær avgift» må antakelig forstås som en henvisning til avgiftene fastsatt i Stortingets årlige avgiftsvedtak.

I denne mellomfasen skal Nav i følge nederste rad i oversikten i forskriftens § 3 c) beregne ett tillegg, i tilfeller hvor «arbeidsgiver ikke betaler arbeidsgiveravgift».

Etter ordlyden i den tidligere bestemmelsen i folketrygdloven § 24-2 hadde Nav bare myndighet til å fastsette trygdeavgift i tilfeller som ikke falt innenfor Skatteetatens myndighet etter § 24-1. I tilfeller hvor Skatteetaten krevde inn «ordinær trygdeavgift» i medhold av tidligere § 24-1, tilsa dermed § 24-2 at Nav ikke hadde noen myndighet til å fastsette avgift. Slik jeg forstår Arbeidsdepartementets redegjørelse for betydningen av denne motstriden mellom loven og forskriften mener departementet at Nav hele tiden har hatt hjemmel til å kreve inn et slikt tillegg. Hjemmelen for dette var i følge departementet i hovedsak innledningen til tabellen i § 3 i forskriftene om avgiftssatser i folketrygden, der det fremgår at avgift beregnet etter satsene i tabellen skal innbetales til trygdemyndighetene, og i tillegg reelle hensyn.

Jeg har ikke funnet grunn til å gå nærmere inn på om det hjemmelsgrunnlag departementet oppgir var tilstrekkelig til å gjøre unntak fra folketrygdlovens kompetansebestemmelser. Dette fordi hjemmelsspørsmålet uansett ble løst mens undersøkelsene herfra pågikk. I den nye forskriften om fastsettelse av inntekt og trygdeavgift er det i § 3 åpnet for at Arbeids- og velferdsetaten kan fastsette differansen mellom «frivillig» og «ordinær», sats hvis et frivillig medlemskap har en høyere avgiftssats enn den ordinære satsen.

Etter skattemessig utflytting krever ikke Skatteetaten lenger inn «ordinær» trygdeavgift, og da gjelder midterste rad i den delen av tabellen fra forskriften om avgiftssatser i folketrygden som er inntatt ovenfor. Den aktuelle ruten angir én sats på 4,7 % der arbeidsgiver plikter å betale arbeidsgiveravgift og én sats på 7 % der arbeidsgiver ikke plikter å betale arbeidsgiveravgift. Både direktoratet og Arbeidsdepartementet gir i  redegjørelsene hit uttrykk for at den omtalte pensjonistgruppen hører hjemme i sistnevnte kategori, med en sats på 7 %. Slik tabellen formulerer differensieringen passer imidlertid ingen av satsene særlig godt på pensjonister, da begge alternativene forutsetter at medlemmet har en arbeidsgiver.

I statsrådsforedragene til de årlige forskriftene har det vært redegjort for hvordan satsene er fastsatt, jf. følgende utdrag fra foredraget til forskriften for 2013:

«Satsene for avgift til folketrygden (trygdeavgift fra medlemmene og arbeidsgiveravgift) blir fastsatt av Stortinget. Disse satsene får virkning for normaltilfellene der vedkommende er pliktig medlem i folketrygden og er bosatt i og skatter til Norge.

I en del tilfeller er det nødvendig med tilpasninger av trygdeavgiften fra medlemmene. Noen grupper har etter loven bare en delvis trygdedekning, for eksempel utlendinger på norske skip i utenriksfart. Denne gruppen har bare rett til ytelser ved yrkesskade og gravferdshjelp. Andre grupper er i utgangspunktet ikke pliktige medlemmer i folketrygden, men kan søke om frivillig medlemskap. Dette gjelder for eksempel personer som er i arbeid i utlandet for en virksomhet med hovedsete i Norge. Når man søker om frivillig medlemskap, kan man samtidig velge hvor omfattende dekning man ønsker. Det minst omfattende medlemskapet gir bare rett til ulike former for sykehjelp.

At en trenger tilpasninger i normalsatsene for trygdeavgift kan blant annet skyldes at dekningen bare skal omfatte deler av trygden, men også at vedkommende ikke er skattepliktig til Norge og/eller ikke har arbeidsgiver som plikter å svare arbeidsgiveravgift for vedkommende til norske myndigheter. Avgiften for frivillig medlemskap skal gjenspeile den ordinære finansieringen av folketrygden. Manglende skatteplikt tilsier således at avgiften kompenserer for statstilskuddet til trygden (som kommer fra ordinære skattemidler). Manglende innbetaling av arbeidsgiveravgift i den konkrete saken tilsier at avgiften kompenserer for den delen av folketrygdens finansiering som skriver seg fra arbeidsgiveravgift. Også trygdeavtaler med andre land kan gi grunnlag for særskilt fastsetting av trygdeavgifter. I forbindelse med satsene må det gis regler om grunnlaget det skal svares avgift av.»

Foredraget gir generelt uttrykk for at de avvikende satsene skal gjelde i situasjoner der det av forskjellige grunner er nødvendig å gjøre tilpasninger i de satsene som gjelder for «normaltilfellene». Normaltilfellene beskrives som personer som er pliktige medlemmer i folketrygden, er bosatt i og skatter til Norge.

For pensjonister bosatt i utlandet som er frivillige medlemmer i folketrygden er det naturlige sammenligningsgrunnlaget pensjonister som er skattemessig bosatt i Norge og pliktige medlemmer i folketrygden. Disse «normaltilfellene» bør ut fra synspunktene i foredraget være utgangspunktet for vurderingen av behovet for tilpasninger i trygdeavgiften.

Ut fra dette synes det noe overraskende at pensjonister som er frivillige medlemmer i folketrygden skal betale 2,3 % mer i trygdeavgift enn pensjonister bosatt i Norge. Heller ikke pensjonister som utvilsomt kan betegnes som «normaltilfellene» har noen arbeidsgiver som betaler arbeidsgiveravgift – men trygdeavgiften for dem er likevel begrenset til 4,7 %. Denne forskjellsbehandling er så vidt jeg kan se ikke nærmere begrunnet i statsrådsforedraget, utover det generelle utsagnet om at manglende innbetaling av arbeidsgiveravgift tilsier at trygdeavgiften må kompensere for den delen av folketrygdens finansiering som skriver seg fra arbeidsgiveravgift.

I Arbeidsdepartementets redegjørelse hit er forskjellsbehandlingen forklart noe bedre. Der pekes det på at de fleste land ikke tilbyr pensjonister som flytter ut noen mulighet til å forbli trygdedekket for helseformål. Når det er åpnet for det mener departementet at det kan beregnes en høyere avgift for de som velger å beholde medlemskapet. Departementet peker også på at det er valgfritt å stå i ordningen, og på at det kan «anføres» at helseutgiftene er høyere for «utenlandstilfellene».

Slik forskriften er formulert er det vanskelig å lese ut av den hvilken trygdeavgift pensjonister som er frivillige medlemmer i folketrygden skal belastes. At motivene for fastsettingen av satsene også er lite tilgjengelige, bidrar ytterligere til tolkningsproblemene.

Etter en helhetsvurdering av de aktuelle forskriftsreglene er jeg imidlertid kommet til at nevnte tolkningsproblemer ikke kan medføre at avgiften som denne gruppen belastes kan anses ikke å ha tilstrekkelig hjemmel. Det følger av forskriften § 3 c) at frivillige medlemmer i folketrygden skal betale trygdeavgift etter satsene i oversikten. Språklig sett er det mer nærliggende å anse den aktuelle pensjonistgruppen som omfattet av oversiktens satser for kategorien «arbeidsgiver plikter ikke å betale arbeidsgiveravgift» enn satsene for kategorien «arbeidsgiver plikter å betale arbeidsgiveravgift». Skal noen uten arbeidsgiver plasseres inn i én av disse kategoriene, må det nødvendigvis bli den førstnevnte.

Selv om avgiften anses for å ha nødvendig hjemmel, er det uheldig at reglene der satsene er fastsatt er så lite tilgjengelige. Dette særlig fordi departementet har gitt satser som innebærer at en gruppe frivillige medlemmer i folketrygden må betale høyere avgift enn den nærmest sammenlignbare gruppen pliktige medlemmer, uten at denne forskjellsbehandlingen eller grunnlaget for den kan anses å være særskilt omtalt i statsrådsforedragene.

3. Tolkningsproblemer i forskriftene om fastsettelse av avgiftssatser i folketrygden for 2012 og 2013 som følge av endringene i folketrygdlovens bestemmelse om Navs myndighet til å fastsette trygdeavgift

Satsene som fastsettes i oversikten i forskriften § 3 bokstav c) annet ledd gjelder etter ordlyden trygdeavgift «som innbetales til trygdemyndighetene». Denne formuleringen tilsier at satsene ikke gjelder avgift som skal innbetales til Skatteetaten sammen med skatten.

Som nevnt ovenfor gir folketrygdloven § 24-1 etter lovendringen 22. juni 2012 kompetansen til å fastsette trygdeavgift til det skattekontoret som Skattedirektoratet bestemmer. Inntil forskriften om tildeling av myndighet til Arbeids- og velferdsetaten ble vedtatt 29. april 2013, var det derfor problematisk at satsene i den aktuelle avgiftsforskriften § 3 ble betegnet som avgiften «som innbetales til trygdemyndighetene». Dette fordi ordlyden i folketrygdloven § 24-1 tilsa at det kun var Skatteetaten som hadde myndighet til å beregne og innkreve trygdeavgift.

Legalitetsprinsippet innebærer at en generell avgift som trygdeavgiften skal ha en tilstrekkelig klar lovhjemmel. At en eventuell hjemmelsmangel oppstår som en utilsiktet konsekvens av andre endringer i regelverket innebærer ikke i seg selv at man uten videre kan se bort fra en slik mangel. Hjemmelsmangelen i dette tilfellet gjelder imidlertid satser som kun gis for ett år av gangen, og avgift som skal beregnes ut fra samlet personinntekt i det aktuelle året. Det gir da liten mening å anse en avgift som hjemlet for omlag halvparten av det aktuelle året. I tillegg kommer at avgiften kan anses å ha karakter av betaling for trygdeytelser fra staten. Dette gjør at det kanskje kan stilles noe lempeligere hjemmelskrav for trygdeavgift enn for eksempel for skatt. Jeg er derfor kommet til at de aktuelle trygdeavgiftssatsene for 2012 og 2013 må anses som tilstrekkelig hjemlet.

Det er likevel grunn til å påpeke at disse uklarhetene rundt Navs myndighet med hensyn til fastsettelse og beregning av trygdeavgift i en periode på 10 måneder, og de tolkningsproblemene dette medførte, burde vært unngått. Det var neppe noen grunn til at den aktuelle forskriften ikke kunne vært vedtatt rett etter endringene i folketrygdloven, eventuelt at ikrafttredelsen av endringene i folketrygdloven kunne vært utsatt til forskriften var på plass.

4. Avslutning

Undersøkelsene her har vist at forskriftsbestemmelsene som regulerer avgiftssatser for pensjonister som er frivillig medlemmer i folketrygden er uklare og vanskelige å forstå. Dette til tross for at de har relativt store økonomiske konsekvenser for dem de gjelder. I tillegg tyder mye på at disse reglene vil få stadig større praktisk betydning, i den forstand at antallet frivillige medlemmer i trygden vil øke. Det er nærliggende at disse vil være personer med høyst ulike ressurser. Det bør derfor si seg selv at det er viktig at reglene er lett tilgjengelig i enhver forstand.

Den forskjellsbehandlingen som ligger i at pensjonister som betaler kildeskatt og er frivillige medlemmer i folketrygden må betale 2,3 % høyere trygdeavgift fordi de ikke har arbeidsgiver som betaler arbeidsgiveravgift, mens pensjonister bosatt i Norge slipper dette, gjør det ekstra betenkelig at reglene er vanskelig tilgjengelig.

Arbeidsdepartementet har i redegjørelsen hit opplyst at regjeringen har igangsatt et arbeid hvor det blant annet skal sees nærmere på fastsettelsen av avgifter for frivillige medlemmer i folketrygden. Jeg imøteser resultatet av dette arbeidet, som jeg forutsetter også bør kunne gi grunnlag for utvikling av et klarere og bedre tilgjengelig regelverk på dette området.