Sakens bakgrunn
A startet utdanningen sin ved X hvor han hadde studieplass for bachelor i rettsvitenskap. To år senere fikk han plass på masterstudiet i rettsvitenskap ved Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet (UiT). Fordi han hadde bestått første-, annen- og etter hvert også tredjeavdeling ved X, fikk han godskrevet disse ved UiT. Han fikk imidlertid avslag på søknad om å få starte rett på studiets fjerdeavdeling. I stedet ble han satt i studiepermisjon for to år, frem til kullet hans nådde samme studieprogresjon som han selv.
Etter klage fra A opprettholdt universitetets klagenemnd fakultetets standpunkt om at han ikke hadde rett til studieplass på fjerdeavdeling før kullet han var tilordnet ved studieinntaket, nådde samme progresjon. A måtte derfor vente i to år før han kunne fortsette studiene. Klagenemnda viste til juridisk fakultets retningslinjer for overgang fra andre studiesteder hvor det slås fast at «når en student som tidligere har fått studierett på første avdeling får godkjent ekstern utdanning vil vedkommende måtte stå i permisjon inntil studiekullet som han fikk opptak sammen med starter på den aktuelle avdelingen».
A mener at fakultetets retningslinjer er i strid med universitet- og høyskoleloven, og klaget saken inn for ombudsmannen. I klagen fremholdt han at universitetenes rett til å regulere adgangen til hele eller deler av et studium ut fra kapasitet- og ressurshensyn kun gjelder ved opptak av nye studenter. Bestemmelsen gir etter A vurdering ikke universitetene en mulighet til å regulere adgangen til deler av studiet for studenter som allerede har fått studierett til et helt studieprogram.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere. I brev 10. august 2018 ba vi om Kunnskapsdepartementets vurdering av hvilke rammer universitets- og høyskoleloven setter for universitetenes mulighet til å regulere adgangen til deler av et studium for studenter som har fått studieplass ved hele studieprogram, herunder om studieretten i noen tilfeller er knyttet til bestemte årskull.
I svarbrev 5. november 2018 viste Kunnskapsdepartementet til at universitetenes rett til å regulere adgangen til det enkelte studium eller deler av det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-7 femte ledd. Bestemmelsen gir institusjonen mulighet til å regulere opptaket til studiet innenfor de rammer departementet har fastsatt, på bakgrunn av effektivitets- og kapasitetshensyn. Etter departementets vurdering er det klart at muligheten for adgangsregulering både gjelder selve opptaket til utdanningen, og opptak til de ulike studieårene dersom adgangsreguleringen begrunnes i obligatoriske emner, praksis mv., som gjør det ressurskrevende for institusjonen å gi innpass midt i studiet. Departementet viste også til forskrift om opptak til høgre utdanning § 1-1 fjerde ledd.
Når det gjaldt UiTs behov for å regulere adgangen til fjerdeavdeling, pekte departementet på at universitetet har obligatorisk praksis som en del av første semester på fjerdeavdeling og at dimisjoneringen av arbeidet med å skaffe praksisplasser, veiledere og øvrige spørsmål om kapasitet, skjer med utgangspunkt i det antall studenter som starter utdanningen hvert år. Antall studenter som starter hvert år, er også en faktor som spiller inn på de økonomiske rammene universitetet gis.
A kommenterte departementets svar 18. november 2018. Han stod ved at han mente at juridisk fakultet ikke hadde anledning til å regulere adgangen til deler av studiet for studenter som hadde fått opptak til studieprogrammet i sin helhet. Han mente også at ressurshensyn ikke kunne begrunne et behov for å regulere adgangen til deler av studiet, da universitetene i Bergen og Oslo, som tilbyr tilsvarende utdanning, klarer å håndtere flytting av studenter mellom ulike avdelinger på en mer smidig måte. Videre ga han uttrykk for at departementets brev ikke ga svar på spørsmålet om hvorvidt studieretten er knyttet til bestemte årskull.
Kunnskapsdepartementet fikk oversendt A merknader, og utdypet svaret om hvorfor UiT ikke har kapasitet til å ta inn flere studenter på fjerdeavdeling uten først å ta høyde for det ved undervisningsplanleggingen.
Klager har ikke hatt ytterligere merknader i saken.
Ombudsmannens syn på saken
Saken gjelder hvorvidt universitetene lovlig kan regulere adgangen til deler av studieprogram for studenter som har fått opptak til hele studieprogrammet. Spørsmålet er særlig aktuelt for studenter som har fått godskrevet tidligere utdanninger fra andre utdanningsinstitusjoner som en del av et studieprogram, og som dermed får en raskere studieprogresjon enn de øvrige studentene på kullet.
Hovedregelen etter universitets- og høyskoleloven (uhl.) er at opptak av studenter som oppfyller inntakskravene, skjer ved bruk av den nasjonale opptaksmodellen og gjennom tjenesten Samordna opptak. Klager har anført at studieretten som gis gjennom dette opptaket gjelder hele studieprogrammet, og at plassen ikke er bundet til et fastlagt studieløp.
Ombudsmannen finner ikke rettslig grunnlag for et slikt syn. Selv om studenter har fått plass ved et helt studieprogram, er det klart at studentene ikke alltid står fritt til selv å avgjøre når de skal starte på de ulike delene av studieprogrammet. De fleste studieprogram, særlig profesjonsstudiene, er lagt opp slik at studentene må avlegge eksamener i en viss rekkefølge. Det er først etter eksamenene er bestått at man kvalifiserer for videre utdanningsløp.
Uhl. § 3-5 første ledd første punktum sier at institusjonene skal godskrive beståtte emner, fag og eksamener fra andre universiteteter og høyskoler som oppfyller de faglige krav for en bestemt eksamen, grad eller utdanning ved institusjonen, slik at studentene slipper å ta disse på nytt ved oppstart på nytt lærested. Bestemmelsen gir imidlertid ikke studenten rett til å flytte sin studierett til en plass lenger ut i studieprogrammet ved den nye institusjonen etter opptak.
Universitetenes rett til å regulere adgangen til de ulike delene av et studium følger av uhl.
§ 3-7 femte ledd. I denne bestemmelsen har utdanningsinstitusjonene fått delegert myndighet til selv å «regulere adgangen til det enkelte studium eller deler av det, innenfor de rammer og mål som gis av departementet». Forutsetningen er at slik regulering kun skjer når «kapasitetshensyn eller ressurshensyn krever det». Etter ordlyden gjelder retten til å regulere adgangen til studiet ikke bare selve opptaket til utdanningen/studieprogrammet, men også til «deler av det».
Videre viser forskrift om opptak til høyere utdanning § 1-1 at utdanningsinstitusjonene har fått delegert myndighet til selv å fastsette regler om opptak og rangering av søkere til studier som bygger på grunnstudier, og at dette omfatter innplassering etter studieår i flerårige profesjons- og yrkesutdanninger, profesjonsdelen av studium og videreutdanninger. Hvorvidt UiT lovlig kan begrense adgangen til de ulike studieårene på masterstudiet i rettsvitenskap ved å knytte studieplassen til det kullet studenten fikk opptak sammen med, er etter dette avhengig av om begrensningen er nødvendig av «kapasitetshensyn eller ressurshensyn».
På sine nettsider oppgir UiT at opptak til 2., 3., 4., og 5. avdeling i rettsvitenskap er besluttet adgangsregulert på grunn av at studiet er fullt. Har man avlagt eksamener i deler av studieprogrammet (avdelinger) fra andre læresteder, kan man søke seg inn og få disse godskrevet, men man vil på grunn av kapasiteten ved UiT ikke kunne begynne umiddelbart på de senere avdelingene.
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter finner ombudsmannen ingen grunn til å betvile at universitetets adgangsbegrensninger i masterstudiet i rettsvitenskap er begrunnet i kapasitet- og ressurshensyn. Selv om universitetene og høyskolene har en stor grad av autonomi, er handlingsrommet begrenset ved at de blir finansiert gjennom bevilgninger over statsbudsjettet. Bevilgningene må disponeres til hele den samlede virksomheten innenfor utdanning og forskning. En forsvarlig forvaltning av midlene tilsier at universitetet ikke bør dimensjonere utdanningene slik at det oppstår noe særlig ledig kapasitet på de ulike avdelingene. Dette er særlig viktig når det gjelder plasser ved studieår hvor undervisningen krever ekstra planlegging og ressurser, slik som er tilfellet her.
Universitetene bør kunne planlegge og dimensjonere kapasiteten på de enkelte avdelingene i et studieløp med utgangspunkt i det antall studenter som starter på utdanningen. En automatisk rett til å starte direkte på for eksempel 4. avdeling for studenter som har fått godkjent tidligere eksamener fra en annen institusjon, vil gjøre planleggingen vanskeligere. Det er videre slik at studieprogrammer som er dimensjonert for mange studenter, gjerne vil ha enklere mulighet til å ta inn nye studenter underveis i studieløpet. At andre og større læresteder som tilbyr samme masterstudium som i denne saken eventuelt har bedre kapasitet til å innplassere studenter som ikke har fulgt ordinært studieløp, gir ikke grunn til å betvile UiTs vurdering av egen ressurssituasjon og kapasitet.
At universitetenes adgang til å regulere opptak til deler av et studium kun gjelder i tilfeller hvor begrensningen er nødvendig av «kapasitetshensyn eller ressurshensyn» innebærer imidlertid at universitetene ikke uten videre kan avslå alle søknader om å få begynne på en senere avdeling fra studenter som har godkjente relevante eksamener fra andre læresteder. Hver søknad må tas opp til vurdering, og det må undersøkes hvorvidt det er kapasitet og ressurser til å gi studenten en tidligere oppstart ved ønsket avdeling. I denne saken har UiT opplyst at klager vil bli gitt tilbud om tidligere oppstart dersom studentfrafall medfører ledig kapasitet på den aktuelle avdelingen.
Ombudsmannen har etter dette ikke grunnlag for å rette innvendinger mot departementets generelle lovforståelse, eller den konkrete klageavgjørelsen fra UiT.
Konklusjon
Universitetene har fått delegert myndighet til å begrense adgangen til studier. Denne retten omfatter også muligheten til å begrense adgangen til deler av et studieprogram når ressurs- og kapasitetshensyn tilsier det. Ombudsmannen er enig i Kunnskapsdepartementets forståelse av regelverket, og betviler ikke universitetets vurdering av kapasitet- og ressurssituasjonen. Det er på denne bakgrunn ikke grunnlag for rettslige innvendinger mot universitetets klagevedtak.