Sakens bakgrunn
A søkte på en 100 % stilling som fagkonsulent ved Y i X kommune. Hun var intern søker og ble innkalt til intervju. Kommunen ansatte to personer, da det etter utlysningen ble ledig en tilsvarende stilling ved Y. A var ikke blant dem som fikk tilbud. I etterkant av ansettelsen fikk A vite av ledelsen at de mente hun ikke ville passe til stillingen.
A mente seg forbigått ved ansettelsen, og klaget til ombudsmannen. Ettersom det av de innhentede saksdokumentene ikke var mulig å vurdere anførslene hennes, fant ombudsmannen grunn til å ta saken opp med kommunen.
Våre undersøkelser
I vår undersøkelse ba vi kommunen om å foreta en vurdering av klagers kvalifikasjoner opp mot kravene i utlysningsteksten, og foreta en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av de tre søkernes kvalifikasjoner.
Vi ba også om en redegjørelse for hvordan klagers personlige egnethet var vurdert, med særlig henblikk på anførselen om at kommunen hadde vektlagt hennes engasjement knyttet til bemanning og forsvarlighet i Y, fravær fra jobb og at kommunen ikke trodde hun ville trives med arbeidsoppgavene for den aktuelle stillingen.
Kommunens svar på undersøkelsen fremgår av redegjørelsen nedenfor.
Ombudsmannens syn på saken
1. Kravet til skriftlighet
I oversendelsen av saksdokumentene gikk det frem at det manglet skriftlig innstilling og ansettelsesvedtak. Kommunen opplyste at den ikke opererer med innstillinger ved ansettelser, ettersom den ikke har en ansettelsesnemnd. Nærmeste leder er gitt fullmakt til å foreta ansettelser.
Ombudsmannen har av eget tiltak og på generelt grunnlag tatt opp med kommunen deres rutiner og praksis knyttet til skriftlighet i ansettelsessaker. Det vises derfor til ombudsmannens synspunkter i den uttalelsen. Kommunen har erkjent at skriftligheten i ansettelsessaker ikke har vært god nok.
Vedtak om ansettelse er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 annet ledd. Forvaltningslovens regler om saksbehandling gjelder med de unntak som følger av loven § 3 med tilhørende forskrift.
Det er et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelsene skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Når forvaltningen ikke utarbeider skriftlig begrunnelse til partene, er det særlig viktig å se hen til de kravene som ulovfestede regler stiller til skriftlig nedtegning av vurderingene som ligger til grunn for avgjørelsene. Både hensynet til god forvaltningsskikk og til kontroll av ansettelsesprosessen tilsier at hovedpunktene må nedtegnes skriftlig. Manglende skriftlighet kan dessuten føre til svekket tillit til at avgjørelsen ikke bygger på usaklige eller utenforliggende hensyn.
Det fremgår ikke av saksdokumentene hvordan kommunen har vurdert klagers og de to ansattes kvalifikasjoner, og hvorfor de to ansatte ble ansett best kvalifisert. Kvalifikasjonsvurderingen antas å være utarbeidet i og med ombudsmannens undersøkelser. Kommunen har derfor ikke opptrådt i samsvar med kravene de ulovfestede reglene stiller til skriftlige nedtegninger.
2. Kvalifikasjonsprinsippet
Kvalifikasjonsprinsippet er styrende for offentlige ansettelser. Dette er lovfestet for ansatte i staten, men gjelder på ulovfestet grunnlag for ansettelser i kommunene. Prinsippet går ut på at det er den søkeren som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for stillingen som skal ansettes.
Vurderingen av hvem som er best kvalifisert, tar utgangspunkt i kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten og eventuelle lov- og avtalefestede krav. Andre sentrale momenter er utdanning og praksis, i tillegg til personlig egnethet. Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til å utføre de oppgavene som hører til stillingen.
2.1 Formelle kvalifikasjoner
Av formelle kvalifikasjonskrav var det i utlysningsteksten blant annet stilt krav til relevant universitetsfaglig utdanning. Det var ønskelig med videreutdanning i veiledning eller tilsvarende, men relevant erfaring kunne kompensere for slik videreutdanning. Videre var det ønskelig med en særskilt type arbeidserfaring. I tillegg var det i utlysningsteksten oppstilt krav til personlige egenskaper.
Klager har anført at hun var den kandidaten med best formell kompetanse i henhold til utlysningsteksten, og at hun var den med mest realkompetanse og erfaring. Det var klagers oppfatning at kommunen hadde lagt vekt på usaklige hensyn, og hun fryktet at hennes engasjement knyttet til et riksdekkende initiativ for å sette fokus på bemanning og forsvarlighet i Y kunne ha blitt vektlagt negativt.
Kommunen har i svaret til ombudsmannen foretatt en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av klager og av de to ansatte, der klager er rangert som nummer to. Ombudsmannen forstår det slik at dette er basert på vurderingen av de formelle kvalifikasjonene. Videre forstås det at årsaken til at klager ble rangert som nummer to, var at hun ble ansett ikke å ha videreutdanning i veiledning, men at hun likevel hadde noe erfaring med veiledning. Både ut fra dette, og ut fra sakens dokumenter for øvrig, synes det altså som at klager ble ansett formelt kvalifisert.
En av de to ansatte er vurdert til ikke å ha erfaring med veiledning. Kommunen har trukket frem at hun har videreutdanning i ledelse og teknologi. I utlysningsteksten sto det at det var «ønskelig» med videreutdanning i veiledning «eller tilsvarende», men det var ikke et absolutt krav. Derimot kunne relevant erfaring kompensere for kravet om videreutdanning. Klager har jobbet ved Y i kommunen siden 2007. De to andre søkerne har også erfaring fra samme sted. Det er usikkerhet knyttet til klagers veiledningskompetanse, og det er uklart om kommunen på ansettelsestidspunktet hadde – eller burde hatt – kjennskap til hennes dokumenterte kompetanse.
Ombudsmannen har ikke forutsetninger for å gjøre en selvstendig vurdering av kandidatenes veiledningskompetanse, deres roller/ansettelsesforhold i Y og hva slags betydning deres erfaring har for stillingene som fagkonsulent. Det er noe kommunen skulle ha gjort, og det skulle ha vært gjort skriftlig før ansettelsesvedtaket ble truffet. Dette illustrerer viktigheten av skriftlige nedtegnelser i ansettelsesprosesser. Redegjørelsen av de tre kandidatenes kvalifikasjoner i svaret på ombudsmannens undersøkelser er heller ikke oppklarende.
Etter dette finner ombudsmannen det ikke mulig å konkludere på om klager var best formelt kvalifisert for stillingen.
2.2 Personlige egenskaper
Vurderingen av hvem som samlet sett var best kvalifisert til stillingene beror imidlertid også på en vurdering av personlige egenskaper.
Ved redegjørelsen av klagers personlige egenskaper, har kommunen utarbeidet to versjoner av svaret på ombudsmannens undersøkelser. Versjonen som klager har fått se, inneholder ikke alle vurderinger slik som den til ombudsmannen. Dette er i tråd med forvaltningslovforskriften kapittel 5, hvor det er gitt begrensninger i hva søkere i en ansettelsesprosess har krav på innsyn i.
Kommunen har vurdert klager ut fra kriteriene i utlysningsteksten, som var ansvarsbevissthet og stabilitet, selvstendighet, samarbeidsevne/teamarbeid, fleksibilitet, nytenkning, evne til å være løsningsorientert og bidrag til et faglig og sosialt fellesskap. Dette er gjort på bakgrunn av kjennskap til henne som intern søker. Etter en helhetsvurdering ble klager vurdert til ikke å være personlig egnet til en slik ansvarsposisjon som en fagkonsulentstilling innebærer.
I den versjonen som er sendt til ombudsmannen fremgår en utfyllende begrunnelse av disse kriteriene. Det er lagt vekt på relevante og saklige hensyn. Ut fra dokumentene i saken er det ikke holdepunkter for at andre hensyn har vært tillagt vekt i prosessen. Ombudsmannen har ikke rettslige innvendinger til kommunens vurdering av klagers personlige egenskaper, eller til at deres kjennskap til henne som intern søker ble vektlagt.
Klager fikk forklart i et møte at grunnen til at hun ikke fikk stillingen var at man ikke trodde hun ville trives med arbeidsoppgavene som stillingen inneholdt. Etter ombudsmannens syn er det forståelig at klager reagerte på den begrunnelsen. Vurderingen av hvem som er best kvalifisert skal som nevnt gjøres ut fra utlysningsteksten, i tillegg til eventuelle lov- og avtalefestede krav og en vurdering av personlige egenskaper. Vedtak om ansettelse er ikke underlagt begrunnelsesplikt, jf. forvaltningsloven § 3 annet ledd, og den som er part i en ansettelsessak har heller ikke krav på å få noen nærmere begrunnelse for innstillingen, jf. forvaltningslovforskriften § 19 tredje ledd. Likevel; når ansettelsesmyndigheten først velger å gi en begrunnelse til parten, bør det være en begrunnelse som ikke etterlater tvil om det er lagt vekt på utenforliggende hensyn ved ansettelsen.
3. Andre forhold etter at ansettelsene ble gjennomført
Fra klagers side har det blitt lagt frem dokumentasjon i form av møter og korrespondanse mellom klager/fagforbundet og kommunen ved Y i etterkant av ansettelsen. Klager har overfor ombudsmannen gitt uttrykk for at hun har følt seg stadig dårligere behandlet fra sin arbeidsgiver, særlig etter at hun klaget til ombudsmannen, og mener seg utsatt for gjengjeldelse. Det er uheldig at hun opplever det slik. Forhold som har inntrådt i etterkant av ansettelsen har imidlertid ikke vært gjenstand for ombudsmannens undersøkelser.
Ombudsmannen kan for øvrig ikke avklare hva som er blitt sagt i møter når dette ikke er nedtegnet i referat som begge parter har sluttet seg til.
Konklusjon
Kvalifikasjonsvurderingen er ikke tilfredsstillende dokumentert, og det har ikke vært mulig å konkludere med om klager var best formelt kvalifisert. Ombudsmannen har imidlertid ikke innvendinger til vurderingen av klagers personlige egnethet. Det er derfor ikke grunnlag for å konstatere at klager ble forbigått ved ansettelsen.
De kravene som gjelder til skriftlighet har ikke vært fulgt. Kommunen ved Y bes merke seg de synspunktene som fremgår her, og sørge for at ansettelsesprosessene for fremtiden er i tråd med dette.