Uttalelse
1. Sakens bakgrunn – innledende bemerkninger
Sivilombudsmannen mottar hvert år mange skriftlige og muntlige henvendelser om lang saksbehandlingstid i Utlendingsdirektoratet. Henvendelsene kommer både fra utlendingene selv og deres nærmeste. De som henvender seg er frustrerte, og enkelte gir uttrykk for at livet blir satt på vent fordi det tar så lang tid å få svar fra direktoratet.
Ombudsmannen kan ikke påskynde behandlingen av enkeltsaker som tar lang tid på grunn av ressurssituasjonen i direktoratet. På sine nettsider gir direktoratet generell informasjon om forventet saksbehandlingstid. Ved å legge inn opplysninger om blant annet statsborgerskap og hva man søker om, er det mulig å få opplyst hvor lang tid saksbehandlingen normalt vil ta. Ombudsmannen vil i utgangspunktet ikke sette i gang undersøkelser i saker der behandlingstiden ikke har overskredet det som må forventes for den aktuelle sakstypen.
Hvis forventet saksbehandlingstid er overskredet, og søkeren selv har purret skriftlig på svar, vil ombudsmannen normalt ta kontakt med direktoratet per telefon. De fleste slike saker avsluttes på bakgrunn av de opplysninger direktoratet da gir, for eksempel om årsaken til forsinkelsen og når svar vil foreligge.
I tilfeller der saksbehandlingstiden er vesentlig lengre enn det som må forventes for sakstypen, eller den uavhengig av dette fremstår som uakseptabel lang, vil ombudsmannen ta opp saken skriftlig med direktoratet. Slike saker ender ofte med at ombudsmannen kommer med kritiske merknader til direktoratets saksbehandling. Et eksempel er ombudsmannssak 2015/2420, som er publisert på ombudsmannens nettsider. I den avsluttende uttalelsen 28. januar 2016 kritiserte ombudsmannen at direktoratet hadde brukt fire og et halvt år på å behandle en søknad om statsborgerskap. På tidspunktet for uttalelsen hadde direktoratet fortsatt ikke fattet vedtak i saken.
Ombudsmannen følger med på utviklingen i direktoratets saksbehandlingstid, blant annet gjennom de henvendelsene som mottas. Dersom ombudsmannen blir oppmerksom på at den generelle saksbehandlingstiden på et saksområde er urovekkende lang, kan det være aktuelt å igangsette en generell undersøkelse av eget tiltak. En slik undersøkelse om direktoratets saksbehandlingstid i klagesaker, spesielt saker om familieinnvandring, ble gjennomført av ombudsmannen i 2010 og 2011. Den avsluttende uttalelsen 3. mars 2011 er publisert på ombudsmannens nettsider (ombudsmannssak 2010/2788).
Mot slutten av 2014 og begynnelsen av 2015 opplevde ombudsmannen en kraftig økning i antallet henvendelser og klager om lang behandlingstid i saker om familieinnvandring. I andre halvår 2014 ble det registrert 13 skriftlige henvendelser om lang saksbehandlingstid i familieinnvandringssaker, mens det i første halvår 2015 ble mottatt 40 slike henvendelser, dvs. en tredobling.
En del av økningen skyldes trolig oppfordringer i blant annet sosiale medier om å klage til ombudsmannen i slike saker. Økningen i antallet henvendelser og innholdet i disse ble imidlertid også oppfattet som et utslag av en bekymringsfull utvikling i direktoratets saksbehandlingstid på familieinnvandringsområdet. Ombudsmannen besluttet derfor å sette i gang en generell undersøkelse om dette. I brev 29. januar 2015 ble direktoratet bedt om besvare spørsmål knyttet til organiseringen av saksbehandlingen, behandlingstiden og den informasjon som gis til søkerne under sakens gang. Ombudsmannens brev, direktoratets svar mottatt 4. mars 2015 og utviklingen i løpet av tiden som har gått etter svaret, er nærmere omtalt nedenfor.
2. Organiseringen av arbeidet
2.1 Ombudsmannens spørsmål og direktoratets svar
Ombudsmannen ba direktoratet om å gi en kort redegjørelse for hvordan arbeidet med familieinnvandringssaker er organisert. Direktoratet ble særskilt bedt om å kommentere opplysninger fra flere klagere om saker som ikke har vært fordelt til en saksbehandler selv om de har vært til behandling i opp mot ett år.
I sitt svar opplyste direktoratet at sakene håndteres av «området for familieinnvandring». Området har fem vedtaksfattende enheter som har ansvar for hver sin gruppe av land. Med sikte på å utjevne utilsiktede forskjeller i arbeidsbelastning mellom enhetene gjennomføres det ukentlige «tavlemøter». Brukerhenvendelser besvares av saksbehandlerne etter en turnusordning. Direktoratet uttalte videre:
«Prinsippet for å behandle saker er at eldste oppgave på hver enhet skal behandles først. Med oppgave forstås da enten å fatte vedtak i saken, eller å innhente flere opplysninger i saken. Formålet med dette er å ha en forutsigbar og rettferdig saksbehandlingstid. Frem til oppgave i en sak er den eldste på enheten, ligger saken i en elektronisk oppgaveboks. Saken får en saksbehandler når noe skal gjøres med saken. Saksbehandlerne skal behandle sakene i samsvar med en felles prosessmal for å sikre at saker blir behandlet etter så lik prosess som mulig.
En saksbehandler får ikke nødvendigvis tilbake en sak som denne saksbehandleren har innhentet flere opplysninger i. En søknad tildeles altså ikke en fast saksbehandler. Grunnen til dette er at vi mener at dersom søknadene skulle bli fordelt til faste saksbehandlere, så ville det gjøre det vanskeligere å ha en forutsigbar saksbehandlingstid. Det er mer utfordrende å utjevne saksbehandlingstid mellom saksbehandlere enn mellom enheter. Vi mener også at en ordning der hver sak skal ha en fast saksbehandler vil være mindre effektiv da det gjør det vanskeligere å samle sammen flere liknende saker og behandle disse sammen.»
Direktoratet kommenterte ikke uttrykkelig opplysningene om at det kan gå over ett år før en søknad blir tildelt en saksbehandler.
2.2 Ombudsmannens merknader
Ombudsmannen forstår direktoratets svar slik at en sak ikke blir fordelt til en saksbehandler før «noe skal gjøres» med den. Direktoratet har videre opplyst at dersom det besluttes å innhente flere opplysninger, er det ikke nødvendigvis samme saksbehandler som vil behandle saken videre når det senere skal fattes vedtak i saken. Saksbehandlerne får sine oppgaver tildelt fortløpende fra en elektronisk oppgaveboks på den enkelte enhet.
Direktoratets organisering av saksbehandlingen synes i hovedsak å tilsvare det som tidligere har blitt omtalt som en silo- eller køordning. Ombudsmannen har flere ganger tidligere uttalt seg om slike saksbehandlingsordninger, både i Utlendingsdirektoratet og andre steder i forvaltningen. Det vises blant annet til omtalen i ombudsmannens årsmelding for 2001 side 40, der ombudsmannen uttalte:
«Slike ordninger innebærer et avvik fra de ordinære saksbehandlingsrutinene i forvaltningen, og rettslig sett er de ikke uproblematiske. Til vanlig vil kravene til forsvarlig saksbehandling slik de kommer til uttrykk i forvaltningsloven, ligningsloven og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, best kunne ivaretas dersom den enkelte sak umiddelbart fordeles til en saksbehandler som står ansvarlig for å følge saken opp. Det må antas å styrke folks tillit til forvaltningen at de har en ansvarlig person som de kan henvende seg til med spørsmål og opplysninger, og som de vet senere skal tilrettelegge den avgjørelsen som skal fattes. Unntaksvis kan det likevel være nødvendig å etablere særordninger.
—
Terskelen for å etablere slike avvikende ordninger bør være høy. Det må foretas en streng og konkret vurdering av om ordningen kan aksepteres i det enkelte tilfelle.»
Ombudsmannen kom til at den praksisen som var etablert i Skattedirektoratet kunne aksepteres, mens ordningen som var etablert i Utlendingsdirektoratet vanskelig kunne forsvares ut fra de krav forvaltningsloven stiller. Ombudsmannen la blant annet vekt på at den enkeltes behov for å ha en saksbehandler å kunne henvende seg til er særlig viktig i de sakstypene som var omfattet av ordningen i Utlendingsdirektoratet. De aktuelle sakene er nærmere omtalt i årsmeldingen for 2001 side 178 og 180, se også meldingen for 2004 side 166 flg. (sak 2004/1281). I sistnevnte sak uttalte ombudsmannen blant annet:
«Jeg finner likevel grunn til å understreke at terskelen for å etablere ordninger der ikke alle innkomne saker straks blir fordelt til en saksbehandler bør være høy og at ordningen bør søkes avviklet så snart Oppholdsavdelingens restansesituasjon er bedret.»
I en senere sak om en lignende ordning i plan- og bygningsetaten i Oslo kommune (sak 2006/1418) understreket ombudsmannen mange av de samme synspunktene. Saken er omtalt i årsmeldingen for 2007 på side 279 flg. (se særskilt side 283 – 285), der ombudsmannen under henvisning til saken om Utlendingsdirektoratet blant annet uttalte:
«Disse synspunktene må gjelde også for den ordning som praktiseres ved plan- og bygningsetaten. De nevnte svakhetene gjenspeiles også av at dette er et forhold som blir tatt opp i flere av klagene hit på etaten og som synes å skape stor frustrasjon hos søkerne.
Siloordningen bør derfor søkes avviklet så snart restansesituasjonen er bedret. Praktiseringen av en slik ordning medfører også at kommunen må ha gode rutiner for hvordan den gir informasjon til søkerne om relevante forhold ved saksbehandlingen, og for håndteringen av muntlige og skriftlige henvendelser fra parter.»
En lignende ordning i Norsk pasientskadeerstatning (sak 2007/2381) er omtalt i ombudsmannens særskilte melding til Stortinget 6. oktober 2008, jf. Dok. nr. 4:1 (2008 – 2009).
Ombudsmannen har merket seg direktoratets argumenter om at organiseringen av arbeidet med en felles portefølje gjør det lettere å styre saksavviklingen og sikre en forutsigbar saksbehandlingstid. Selv om dette isolert sett er positivt, har det også har flere uheldige konsekvenser at det ikke er en bestemt saksbehandler som har ansvaret for den enkelte sak under søknadsbehandlingen. Tilbakemeldinger til ombudsmannen tyder på at dette oppfattes som frustrerende av mange søkere. I praksis vil det kunne bli vanskeligere for søkerne å få oppfylt sine rettigheter under saksbehandlingen, blant annet retten til veiledning. Muntlige henvendelser besvares av saksbehandlerne etter en turnusordning, og den som besvarer en henvendelse vil normalt ikke ha noen kunnskap om saken fra tidligere. Det må antas at dette vil begrense mulighetene for individuell veiledning og øke risikoen for at det gis informasjon som ikke er tilpasset situasjonen i den enkelte sak. Dette er i så fall uheldig ettersom behovet for mest mulig fullstendig og korrekt informasjon må antas å være stor på utlendingsfeltet.
Ombudsmannen finner grunn til å understreke at dersom saksbehandlingen organiseres på en slik måte som direktoratet har gjort på familieinnvandringsområdet, må det være en forutsetning at søkerens rettigheter under saksbehandlingen blir like godt ivaretatt som i et system der en fast saksbehandler følger opp saken i hele den tiden den er under behandling.
Utlendingsdirektoratet har gitt uttrykk for at prinsippet for å behandle saker er at «eldste oppgave» på hver enhet skal behandles først. At saker av samme type behandles etter den rekkefølge de kommer inn i, er som hovedregel et naturlig og forsvarlig utgangspunkt. Dette kan imidlertid ikke følges uten unntak. Det må legges til rette for at saker der det gjør seg gjeldende helt spesielle forhold, blir prioritert hvis det er grunn til det. Ombudsmannen forutsetter at direktoratet er bevisst på dette og følger opp dette i praksis.
I sitt svarbrev opplyste direktoratet at det i større grad ville bli lagt opp til å kategorisere sakene og dele disse inn i forskjellige saksbehandlingsspor – et spor for kompliserte og tidkrevende saker som trenger ytterligere utredning, og et spor for særlig prioriterte og kurante saker der det i mindre grad hersker tvil om at vilkårene for en tillatelse er oppfylt.
I Utlendingsdirektoratets årsrapport for 2015, avgitt 25. februar 2016, heter det blant annet følgende om dette på side 43:
«I tråd med føringene i tildelingsbrevet for 2015 har vi arbeidet videre med differensieringen av familieinnvandringssaker i ulike saksløp. Vi prioriterer saker hvor det ikke innhentes ytterligere informasjon, herunder DNA-testing, slik at disse skal få kortere saksbehandlingstid enn saker hvor innhenting av tilleggsinformasjon er nødvendig. I 2015 har 55 prosent av sakene fra land hvor vi normalt ikke trenger å innhente ytterlige informasjon fått vedtak innen seks måneder. Dette gjelder bare 48 prosent av saker fra land som normalt sendes til uttalelse og/eller DNA-testing.
Fra høsten har vi imidlertid hatt en positiv utvikling som gjør at vi har kunnet sette ned forventet saksbehandlingstid i noen kategorier, dvs. den tiden brukeren får opplyst at saken kan forventes å ta. Denne utviklingen knytter seg til sakstyper som anses som tilstrekkelig opplyste når UDI mottar sakene. Dette gjelder blant annet familieinnvandringssaker til ektefelle i Norge der søker er fra Thailand, Filippinene og USA. I tillegg gjelder det eksempelvis saker om familieinnvandring med student, fornyelser og klager.»
Det heter videre på side 44:
«Antall ubehandlede familieinnvandringssaker i landporteføljer hvor vi ikke trenger å innhente ytterligere tilleggsinformasjon har gått ned i løpet av 2015. Ved utgangen av 2014 var det 4 500 slike saker til behandling, mens det ved utgangen av 2015 var 3 807. I saker som er fra land som går til uttalelse og/eller DNA-testing har restansene økt fra 7 959 til 8 418 i samme periode.»
Utlendingsdirektoratet hadde ved utgangen av 2015 omtrent like mange ubehandlede familieinnvandringssaker som ved inngangen av året (12 225 mot 12 459 saker). Det har i løpet av 2015 har vært en viss nedgang i antall ubehandlede saker i landporteføljer hvor det ikke er nødvendig å innhente tilleggsinformasjon. I samme periode har det imidlertid vært en nesten like stor økning i antall ubehandlede saker fra land der det må gjennomføres DNA-testing eller innhentes ytterligere informasjon. Samlet sett synes dermed kategoriseringen av saker i liten grad å ha hatt en positiv effekt på de samlede restansene så langt. Ombudsmannen har for øvrig merket seg at den prosentvise andelen av saker som har vært til behandling i 17 måneder eller mer, har økt for begge sakskategorier i løpet av 2015, se Utlendingsdirektoratets årsrapport 2015 side 44. Dette er foruroligende – selv om det isolert sett er positivt at kurante søknader blir behandlet raskt.
Kategorisering av sakene kan tenkes å kunne ha en viss effektiviseringsgevinst, i alle fall dersom kategoriseringen foretas kort tid etter at søknaden er mottatt, men det gjenstår å se dette i praksis. Det er i alle tilfelle viktig at det så fort som mulig etter at en sak kommer inn, avklares om det er nødvendig med ytterligere utredning. Dersom dette først avdekkes når saken kommer opp som en «vedtaksoppgave», vil saksbehandlingstiden lett kunne bli uforholdsmessig lang.
Direktoratet må løpende vurdere hvordan arbeidet med familieinnvandringssaker kan organiseres på en mest mulig hensiktsmessig og effektiv måte, samtidig som søkernes rettigheter blir fullt ut ivaretatt.
3. Saksbehandlingstiden og ressurssituasjonen mv.
3.1 Ombudsmannens spørsmål og direktoratets svar
Ombudsmannen ba direktoratet om å gi en oversikt over antallet innkommende og avsluttede saker om familieinnvandring de siste fem årene, og utviklingen i gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Det ble også stilt spørsmål om antall uavsluttede saker, sakenes alder og gjennomsnittlig og median saksbehandlingstid. Videre ble det bedt om en tilbakemelding på om direktoratet anser saksbehandlingstiden som akseptabel, og i tråd med forvaltningsloven § 11 a. Dersom mulig, ble det bedt om en kort oversikt over saker der saksbehandlingstiden i vesentlig grad har oversteget det som er gjennomsnittet. Det ble også stilt spørsmål om hvor gamle de eldste familieinnvandringssakene direktoratet har til behandling er. Direktoratet ble også bedt om å opplyse hvilke tiltak som var eller ville bli satt i verk for å redusere saksbehandlingstiden.
I sitt svar oppga direktoratet følgende tall over innkomne søknader, fattede vedtak og median og gjennomsnittlig saksbehandlingstid i perioden 2010 – 2014:
År | Innkomne søknader | Vedtak fattet | Median behandlingstid |
Gjennomsnittlig behandlingstid |
2010 | 15972 | 15708 | 186 | 233 |
2011 | 17108 | 20174 | 117 | 184 |
2012 | 20740 | 18717 | 87 | 137 |
2013 | 22204 | 18412 | 119 | 150 |
2014 | 20744 | 16539 | 164 | 202 |
Direktoratet uttalte videre:
«Median saksbehandlingstid gir best uttrykk for saksbehandlingstiden for de fleste søkerne. Vi har noen saker som etter UDIs tildelingsbrev skal behandles raskere enn andre saker. I familieinnvandringssaker der referansepersonen er arbeidsinnvandrer skal 80 % av sakene behandles raskere enn 2 måneder, og ingen saker skal bli eldre enn 6 måneder med mindre det foreligger særskilte grunner. Disse sakene blir derfor skilt ut og blir behandlet raskere enn gjennomsnittet.
Motsatt så har vi også saker der utredning i førstelinjen medfører at sakene blir langt eldre enn median saksbehandlingstid. Vi har en del saker til behandling som er mellom 30 og 40 måneder gamle. Vi har også enkelte saker til behandling som er enda eldre. Typisk i disse sakene er tillatelsen til referansepersonen i Norge er i en tilbakekallsprosess, eller at referansepersonen vurderes utvist.»
Ifølge direktoratet er det typisk for sakene som går over saksbehandlingstiden at man er avhengig av utredning av saken i førstelinjen. Direktoratet pekte på at saksbehandlingstiden for å få gjennomført intervju av referansepersonen i Norge, er svært varierende. Det er blant annet vist til at Oslo politidistrikt i en lengre periode har hatt opp til åtte måneders ventetid for intervjuer. Direktoratet viste også til at det kan være krevende for flere ambassader og konsulater å prioritere disse sakene.
Om forholdet til forvaltningsloven § 11 a uttalte direktoratet:
«Vi mener at vi innenfor den budsjettrammen vi har, og innenfor de prioriteringene UDI må gjøre, overholder forpliktelsen i forvaltningsloven § 11a om å behandle saker uten ugrunnet opphold. Søknadene behandles i dag etter et aldersprinsipp som vi mener er forsvarlig og rettferdig. Ventetiden skyldes i hovedsak forholdet mellom antall oppgaver og antall personer til å utføre oppgavene. Hovedgrunnen til at saker tar lenger tid enn estimert saksbehandlingstid, er at det er nødvendig å undersøke saken nærmere i førstelinjen. Samtidig vil alltid situasjonen være slik at deler av saksbehandlingsprosessen kan forbedres. Vi jobber kontinuerlig med små og større forbedringer for å forenkle saksbehandlingsprosessen og for å korte ned tiden saken ligger uten aktiv saksbehandling.»
Til spørsmålet om den nåværende ressurssituasjonen og om denne anses som tilfredsstillende for å kunne redusere saksbehandlingstiden, uttalte direktoratet:
«UDI må forholde seg til det budsjettet Stortinget bevilger og de retningslinjer for prioritering av saker som departementet gir i tildelingsbrevet. Søknader om asyl, arbeidsinnvandring, visum og studier blir prioritert foran familieinnvandringssaker. Vedtak om utvisning av kriminelle blir også prioritert foran familieinnvandringssaker. For asylsaker skyldes dette at det er kostnadskrevende å ha asylsøkere som skal avslås boende på mottak, og uheldig at personer som skal få asyl ikke får behandlet saken sin og kommer i gang med livet sitt i Norge. For arbeids- og studiesaker skyldes dette at arbeids- og studietilbud ofte faller bort ved lang saksbehandlingstid. Prioritering av visumsaker skyldes internasjonale forpliktelser. Utvisning av kriminelle blir prioritert av kriminalitetsbekjempende samfunnsmessige hensyn. Vi oppfatter derfor at vi har lite rom til å kunne prioritere søknader om familieinnvandring høyere enn i dag.»
Direktoratet redegjorde for en del tiltak for å få ned saksbehandlingstiden som er rettet mot førstelinjen. Det er blant annet vist til at direktoratet i flere perioder har bistått Den norske ambassaden i Addis Abeba (Etiopia) med egne medarbeidere. Ambassaden har etter det opplyste også fått økt bemanning av Utenriksdepartementet.
Videre har direktoratet jobbet opp mot de ulike politidistriktene for å få kartlagt deres saksbehandlingstider og prioriteringer. Direktoratet har også kvartalsvise møter med distriktene rundt Stor-Oslo. Hver måned sender direktoratet et nyhetsbrev til alle politidistriktene. Det opplyses dessuten at Politidirektoratet har pålagt alle distrikter å opplyse om sine saksbehandlingstider på deres respektive nettsider, og at dialogen med politiet er tett.
Direktoratet opplyste videre at medarbeidere har hospitert hos utlendingsavsnittet i Oslo politidistrikt for å finne egnede løsninger for å utføre oppgaven med intervjuer og informasjonsinnhenting i sakene.
Om interne tiltak het det videre:
«UDI jobber kontinuerlig med å forbedre saksflyt og øke effektiviteten for å redusere saksbehandlingstiden. Søknader om familieinnvandring har samtidig stor variasjon i kompleksitet, og vi planlegger og i større grad å kategorisere sakene og dele disse inn i forskjellige saksbehandlingsspor. Et spor for kompliserte og tidkrevende saker som trenger ytterligere utredning, og et spor for saker som er særlig prioriterte og kurante saker der det i mindre grad hersker tvil om at vilkårene for en tillatelse er oppfylt. Kategorisering i tydelig definerte grupper gir oss bedre mulighet til aktiv styring av ressurser, og til å foreta nødvendige prioriteringer. Ut fra en vurdering av hva som er mulig innen dagens rammer ser UDI for seg at saksbehandlingstidene i familieinnvandringssakene stabiliseres på kort sikt, samtidig som det er en målsetting med en viss nedgang i løpet av 2015 for særlig prioriterte og kurante saker.
Vi ser at vi fortsatt har en jobb å gjøre med tanke på å utligne eventuelle forskjeller mellom sammenlignbare land eller sammenlignbare saker, men mener at vi har kommet langt på vei i dette arbeidet gjennom 2014 og implementering av ny saksflyt 23. februar 2015.»
3.2 Utviklingen i løpet av 2015
Det har ikke vært noen forbedring av saksbehandlingssituasjonen på familieinnvandringsområdet i løpet av 2015. Ved utgangen av året hadde direktoratet omtrent like mange ubehandlede familieinnvandringssaker som ved inngangen av året. I årsrapporten for 2015 skriver Utlendingsdirektoratets direktør blant annet følgende på side 5:
«På familieinnvandringsområdet har imidlertid antall saker til behandling ikke gått ned siden årsskiftet 2014/15, men etter en økning i de første åtte månedene av 2015, har vi sett en nedgang i restansene i høst. Vi har totalt sett ikke behandlet så mange familieinnvandringssaker som vi tidligere har forutsatt. En lavere andel saker har dessuten blitt behandlet innen seks måneder enn i 2014, men vi har kortere forventet saksbehandlingstid innenfor flere av de prioriterte porteføljene. Det er flere årsaker til at vi ikke har behandlet så mange saker som forutsatt. Vi ser at vi i tidligere anslag har vært for optimistiske når det gjelder antall vedtak og produktivitetsutvikling.»
Det heter videre på side 38 i rapporten:
«Vi hadde 12 225 ubehandlede saker om familieinnvandring [ved utgangen av 2015]. Dette er om lag det samme som ved inngangen til 2014 [2015], men det er langt høyere enn forventet.»
Om direktoratets måloppnåelse på området heter det blant annet følgende på side 43:
«Vi har ikke nådd målet om å ha kortere saksbehandlingstid i 2015 enn i 2014. I 2015 ble 51 prosent av sakene behandlet innen seks måneder. I 2014 var 60 prosent behandlet innen seks måneder.»
Det heter videre på side 45:
«I 2015 hadde vi større forventninger til hvor mange saker vi kunne behandle enn hva vi faktisk klarte. UDI behandlet 21 640 familieinnvandringssaker i 2015. Det er 3 952 færre enn forutsatt etter bevilgningen i RNB [Revidert nasjonalbudsjett], og 1 348 færre vedtak enn vi antok at vi skulle klare da vi rapporterte i andre tertial. Ved utgangen av 2015 hadde vi 12 225 ubehandlede saker.
Vi er ikke tilfreds med resultatene totalt sett. Samtidig ser vi en utvikling i tredje tertial 2015 og i januar 2016, som peker i riktig retning. Antallet ubehandlede saker har gradvis gått ned fra september og som omtalt ovenfor har vi en kortere forventet saksbehandlingstid på enkelte prioriterte sakstyper. Samtidig har vi færre brukerhenvendelser på familieinnvandringsområdet enn i 2014, og ventetiden har blitt noe kortere.
Det er flere grunner til at vi ikke behandlet det antallet saker som vi hadde forventet. Vi har i tidligere anslag vært for optimistiske når det gjelder antall vedtak. Vi hadde tre ansettelsesrunder i løpet av året for å øke saksbehandlingskapasiteten. Omstillingen og opplæringen av nyansatte til behandling av familieinnvandringssaker har trolig påvirket produktiviteten negativt i større grad enn vi hadde anslått.»
Om utviklingen i tiden fremover skriver direktoratet:
«Det er usikkerhet knyttet til utviklingen fremover i saksinngangen for familieinnvandringssaker. Vi kan forvente en økning i antall saker på grunn av flere innvilgelser i asylsaker knyttet til de høye ankomstene høsten 2015, men økningen kommer ikke nødvendigvis i 2016. Videre vil de foreslåtte innstramningstiltakene kunne påvirke saksinngangen.»
3.3 Ombudsmannens merknader til direktoratets behandlingstid mv.
Utlendingsloven § 80 slår fast at forvaltningsloven gjelder for behandlingen av utlendingssaker, med mindre noe annet er særskilt fastsatt. Det fremgår av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Bestemmelsen stiller krav både til behandlingstiden og til hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere. Sakens art og omfang samt tilgjengelige ressurser mv., vil være relevante omstendigheter.
Retten til familieliv er nedfelt blant annet i Grunnloven § 102 og Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8. Saker om familieinnvandring er av stor betydning for de personene det gjelder. Dette kommer tydelig frem i de henvendelsene ombudsmannen mottar. I mange saker er barn berørt. Lang behandlingstid kan medføre familiesplittelse og manglende mulighet for å utøve et ønsket familieliv. Det er en stor påkjenning for de det gjelder å måtte vente på en avklaring fra direktoratet i lang tid. Dette tilsier at saker om familieinnvandring i utgangspunktet bør behandles rimelig raskt.
I forbindelse med at ombudsmannen i 2004 og 2005 gjennomførte en generell undersøkelse om direktoratets saksbehandlingstid, ga direktoratet i brev 28. januar 2005 uttrykk for at en saksbehandlingstid på 10 – 13 måneder i familieinnvandringssaker ikke er akseptabel, se ombudsmannens årsmelding for 2005 side 211 flg. (sak 2004/3128). Dette kan gi en viss veiledning for når saksbehandlingstiden i slike saker i alle fall må anses som uakseptabel lang. Siktemålet bør selvsagt være enda kortere saksbehandlingstid.
Utlendingsdirektoratets saksbehandlingstid i familieinnvandringssaker har vært lang i mange år, og situasjonen har ikke bedret seg i løpet av 2015. Antallet ubehandlede saker har ikke gått ned, og direktoratet har behandlet færre saker enn det direktoratet selv har forutsatt og antatt. I 2015 har en lavere andel av sakene blitt behandlet innen seks måneder enn i 2014. Det har vært en viss positiv utvikling innenfor enkelte prioriterte saksområder, men samtidig har restansene økt innenfor gruppen av saker der det er nødvendig med ytterligere undersøkelser. Andelen saker der saksbehandlingstiden ligger mellom 13 og 16 måneder, synes å ha økt vesentlig fra 3. tertial 2014 til 3. tertial 2015, se årsrapporten for 2015 side 43 (figur 12). Det samme gjelder andelen saker med en saksbehandlingstid på 17 måneder eller mer. For flere søkergrupper, for eksempel fra Somalia og Etiopia, oppgir direktoratet på sine nettsider nå en forventet saksbehandlingstid på 20 måneder. Slike saksbehandlingstider er svært foruroligende.
Direktoratet har i sitt svar opplyst at «en del» saker er mellom 30 og 40 måneder gamle, og at «enkelte saker» er enda eldre. Dette gir grunn til alvorlig bekymring. Så vidt lange behandlingstider kan ikke anses som akseptable, med mindre behandlingstiden skyldes helt eksepsjonelle forhold utenfor utlendingsforvaltningens kontroll. Det kan i utgangspunktet ikke forsvare en så lang saksbehandlingstid at referansepersonen eventuelt vurderes utvist eller at det vurderes å tilbakekalle vedkommendes oppholdstillatelse. Saksbehandlingstiden må i slike tilfeller sees i sammenheng. Hvis behandlingstiden har vært lang i saken vedrørende referansepersonen, må behandlingstiden i familieinnvandringssaken være tilsvarende kortere, slik at den samlede tidsbruken ikke blir uforholdsmessig.
Hva som ligger i kravet om at en sak skal behandles uten ugrunnet opphold, jf. forvaltningsloven § 11 a, vil blant annet avhenge av ressurssituasjonen. I svaret hit har direktoratet vist til at den lange behandlingstiden «i hovedsak [skyldes] forholdet mellom antall oppgaver og antall personer til å utføre oppgavene». Det er videre vist til at direktoratet må forholde seg til Stortingets bevilgninger og de prioriteringer departementet gir anvisning på. Innenfor disse rammene mener direktoratet at det «er lite rom til å kunne prioritere søknader om familieinnvandring høyere enn i dag».
Utviklingen i 2015 og direktoratets manglende måloppnåelse synes klart å vise at ressurssituasjonen i direktoratet heller ikke dette året har vært tilstrekkelig for å kunne redusere saksbehandlingstiden merkbart. Det faller utenfor ombudsmannens område å uttale seg om bevilgningsmessige spørsmål – det er opp til Stortinget å bestemme hvilke bevilgninger som skal gis. Likevel er det grunn til å understreke det overordnede ansvaret som blant annet det ansvarlige departementet har til å ta nødvendig initiativ for å sørge for at det blir stilt tilstrekkelig ressurser til disposisjon for virksomheten, slik at den kan håndtere de ulike sakstypene innenfor en forsvarlig tidsramme. Justis- og beredskapsdepartementet må anses å være godt orientert om saksbehandlingssituasjonen, blant annet gjennom direktoratets årsrapport for 2015 og øvrig rapportering. I tildelingsbrevet 17. februar 2016 til Utlendingsdirektoratet for 2016 peker da også departementet på at lang saksbehandlingstid i disse sakene er problematisk, se side 8. Resultatkravet oppstilt av departementet er at direktoratets saksbehandlingstid i familieinnvandringssaker skal være kortere i 2016 enn i 2015, uten at dette er nærmere konkretisert. I lys av dagens situasjon bør målsettingen være en ikke uvesentlig reduksjon i saksbehandlingstiden.
Det er departementets ansvar å sørge for at det blir fremmet forslag om å tilføre direktoratet tilstrekkelige midler til å kunne få redusert saksbehandlingstiden på familieinnvandringsområdet. Uten tilførsel av ytterligere ressurser er det vanskelig å se at saksbehandlingstiden i slike saker vil kunne reduseres til et akseptabelt nivå.
Behandlingstiden i familieinnvandringssakene skyldes ikke bare forhold hos direktoratet, men også den tiden det tar å forberede saken i førstelinjen, det vil si hos utenriksstasjonene og de ulike politidistriktene. Det er uheldig at behandlingstiden er så vidt ulik i førstelinjen, avhengig av hvilket politidistrikt eller hvilken utenriksstasjon som forbereder saken. Det bør tilstrebes å utjevne disse ulikhetene. Ombudsmannen har merket seg de tiltak direktoratet har satt i gang i denne forbindelse. Det overordnede ansvaret for å sørge for å få ned og utjevne saksbehandlingstiden i førstelinjen ligger hos Justis- og beredskapsdepartementet, for så vidt gjelder politiet, og Utenriksdepartementet, for så vidt gjelder utenriksstasjonene.
Direktoratet har ikke opplyst om saker som tar lang tid i førstelinjen, prioriteres særskilt når de kommer til behandling i direktoratet. Gode grunner taler for at slike saker gis prioritet, slik at den totale saksbehandlingstiden ikke blir uforsvarlig lang, og at søkerne i mindre grad er prisgitt hvilken instans i førstelinjen som mottar søknaden. Tett dialog, samarbeid og erfaringsutveksling mellom direktoratet og førstelinjen, og mellom de ulike instansene i førstelinjene, synes for øvrig å være sentralt for å kunne redusere den samlede saksbehandlingstiden i familieinnvandringssaker.
4. Informasjon til søkerne og deres fullmektiger under sakens gang
4.1. Spørsmålene herfra og direktoratets svar
Mange av de som henvender seg til ombudsmannen om direktoratets behandlingstid, er opptatt av den informasjonen som gis under sakens gang. Ombudsmannen ba på denne bakgrunn direktoratet om å redegjøre for hvilke muligheter søkerne og deres fullmektiger har til å kommunisere med direktoratet mens saken er under behandling. Direktoratet ble blant annet bedt om å redegjøre for hvilke rutiner som foreligger for å sikre en forsvarlig behandling og besvarelse av henvendelser om forventet saksbehandlingstid. Det ble også bedt om svar på om det gis konkret og individuell informasjon om når saken kan forventes ferdigbehandlet, og eventuelt årsaken til at behandlingen er forsinket.
Direktoratet viste i sitt svar til at søkerne og deres fullmektiger kan kontakte direktoratet skriftlig via webskjema og per post. Det ble videre opplyst at direktoratet kan kontaktes per telefon, og at det i 2014 ble besvart 68 989 henvendelser om familieinnvandring på telefon. Ifølge direktoratet gjaldt omtrent 70 % av henvendelsene «status på sak».
Direktoratet ga følgende redegjørelse om foreløpige svar:
«Vi gir foreløpige svar av eget tiltak til søkerne flere ganger under saksgangen. Svarene blir sendt til registrert e-post eller telefonnummer. Når en søknad om familieinnvandring blir oversendt til UDI, så sendes det ut en melding til søkeren om at saken er oversendt og forventet saksbehandlingstid. For vanlige saker har forventet saksbehandlingstid vært oppgitt til å være 9 måneder. Forventet saksbehandlingstid er nå endret til 12 måneder for denne gruppen. Forventet saksbehandlingstid bygger på hvor lang tid det har tatt å behandle de sakene vi behandler i dag.
Søkere som kommer fra land der man må forvente at det tas DNA test har fått beskjed om at forventet saksbehandlingstid er 15 måneder. De får fra denne uken beskjed om 18 måneder. Søkere fra Somalia har fått beskjed om at forventet saksbehandlingstid er 18 måneder. Nå får både søkere fra Somalia og søkere fra Etiopia beskjed om 20 måneders saksbehandlingstid.
Dersom en sak ikke er behandlet to uker før forventet saksbehandlingstid er utløpt, sendes det ut ny beskjed om at saksbehandlingstiden vil bli oversittet. Deretter sendes det ut ny melding når vedtak er fattet i saken. Vi sender ikke ut melding om årsaken til at behandlingen er forsinket. Dersom vi får konkrete henvendelser i en sak, og vi har konkrete grunner til at saken går over oppgitt saksbehandlingstid, f.eks. at søknaden har manglet informasjon, at det ventes på intervju i førstelinjen, at søkeren ikke har møtt til avtalt intervju eller lignende, så informeres det om det.
Oppfordringen på nettsiden om ikke å ta kontakt med UDI har stått på nettsiden vår fordi vi får mange henvendelser om status i sak, og at vi normalt ikke kan gi brukerne annen informasjon enn oppgitt saksbehandlingstid. Denne oppfordringen er ikke noe vi har ønsket å ha på nettsiden permanent, men som vi har sett behov for da vi trenger å bruke en større andel av ressursene våre til å behandle saker i stedet for å svare på brukerhenvendelser.»
Videre redegjorde direktoratet for den «kalkulatoren» for saksbehandlingstid i familieinnvandringssaker som er utviklet. Den tar høyde for 13 ulike saksløp, og gir brukerne en mer presis angivelse av forventet saksbehandlingstid. Direktoratet opplyste at saksbehandlingstiden vil bli vurdert månedlig, og justert hvis det er behov for det.
4.2. Ombudsmannens merknader til den informasjon som gis til søkerne og deres fullmektiger
Dersom det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det snarest mulig gis underretning (foreløpig svar) om dette, med angivelse av grunnen, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned, jf. tredje ledd. Så vidt det er mulig skal det angis når svar kan ventes. God forvaltningsskikk tilsier at det foreløpige svaret om nødvendig følges opp med nye foreløpige svar (forsinkelsesmeldinger), med korrigerte opplysninger om forventet saksbehandlingstid. Skriftlige henvendelser som fremsettes under sakens gang, skal besvares innen rimelig tid. Dette følger av god forvaltningsskikk.
At direktoratet ved mottatt søknad sender et foreløpig svar, med angivelse av forventet saksbehandlingstid, er på sin plass. Det er imidlertid ikke tilfredsstillende at det i forsinkelsesbrev som sendes ved oversittet frist ikke som en fast praksis opplyses om årsaken til forsinkelsen, og heller ikke antydes noe om ny forventet saksbehandlingstid. En forsinkelse har alltid en årsak. Dersom forsinkelsen skyldes den generelle ressurssituasjonen, bør det opplyses om dette. Er det andre grunner til at saken er forsinket, bør søkeren få informasjon om dette. Det er forståelig at det i visse saker kan være vanskelig å antyde en eksakt behandlingstid. Direktoratet bør likevel tilstrebe å gi så konkret og realistisk informasjon om ny forventet behandlingstid som mulig i den enkelte sak. Dersom saken ikke ferdigbehandles innen det som er oppgitt, må det sendes nytt forsinkelsesbrev – med angivelse av ny forventet saksbehandlingstid og årsaken til den ytterligere forsinkelsen.
Behovet for å holde seg løpende orientert om sakens fremdrift er ekstra stort der saksbehandlingstiden er spesielt lang. Sakstypen, og betydningen sakene har for de berørte parter, tilsier også at direktoratet bør gi oppdatert og riktig informasjon om sakens fremdrift.
At forventet saksbehandlingstid kan endre seg under sakens løp må aksepteres av søkerne og deres fullmektiger. Samtidig er det lett å forstå at det er utfordrende og frustrerende å oppleve at forventet saksbehandlingstid stadig forlenges, noe som har vært situasjonen for mange de siste årene. Direktoratet må gi realistisk informasjon om forventet saksbehandlingstid, ikke bare ut fra hvor lang tid det tar å behandle saker i dag, men hvor lang tid det kan forventes å behandle den konkrete saken, slik at søkerne og deres familier kan innrette seg etter dette.
Det er forståelig at direktoratet har en stor utordring med å håndtere de mange henvendelsene fra søkerne om hvordan saken ligger an. Svært mange av henvendelsene må imidlertid antas å ha sin årsak i den lange behandlingstiden, og den mangelfulle informasjonen som gis om årsaken til forsinkelsene og ny forventet saksbehandlingstid. Bedre og mer konkret informasjon antas å kunne redusere antallet henvendelser, noe som igjen kan ha positiv innvirkning på behandlingstiden.
Innføringen av «saksbehandlingstidskalkulatoren» på direktoratets nettsider er et positivt grep, og gir noe mer konkret informasjon om forventet saksbehandlingstid for den enkelte. Det er viktig at det tidsperspektiv som her angis er realistisk. Ombudsmannen ser det som positivt at forventet saksbehandlingstid oppdateres månedlig. Dette er imidlertid ikke alene nok til å være tilfredsstillende for den enkelte søker. Direktoratet bør som nevnt over samtidig påse at den enkelte får konkret tilpasset informasjon i sin sak.
En del klagere har opplyst til ombudsmannen at de ikke har fått noen bekreftelse på at direktoratet har mottatt henvendelser innsendt via webskjemaet på direktoratets nettsider. Dersom det ikke allerede er på plass, bør det etableres en ordning hvor det gis en automatisk bekreftelse på at slike henvendelser er mottatt.
Oppfordringen på direktoratets internettsider om ikke å ta kontakt med direktoratet for å forhøre seg om hvordan saken ligger an, synes nå å være fjernet. Det er på sin plass.
5. Oppsummering
Direktoratets behandlingstid er i dag svært lang for mange søkergrupper. Dette er uheldig med tanke på den store betydningen saker om familieinnvandring har for søkerne og deres familier. Situasjonen har i liten grad bedret seg i løpet av 2015, og det synes heller ikke å være utsikt til noen vesentlig bedring i nærmeste fremtid. De tiltak som direktoratet har iverksatt synes bare i mindre grad å kunne bedre situasjonen, som først og fremst skyldes manglende ressurser. Det er i første rekke Justis- og beredskapsdepartementet som må ta initiativ overfor Stortinget for å få bevilget tilstrekkelige ressurser til saksbehandling i direktoratet. Uten økte bevilgninger er det vanskelig å se at situasjonen vil kunne bedre seg i vesentlig grad.
Det er fortsatt rom for forbedring når det gjelder informasjonen direktoratet gir til søkerne og deres fullmektiger under sakens gang. Dersom behandlingen av en sak blir forsinket, bør årsaken til forsinkelsen oppgis. Direktoratet bør også gi så konkret og realistisk informasjon som mulig om ny forventet saksbehandlingstid.