Sakens bakgrunn
A (klageren) kom til Norge og søkte beskyttelse i 2003. Han fikk innvilget oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn. Han søkte om norsk statsborgerskap i 2008 og fikk endelig avslag på denne søknaden i 2010. Han søkte på nytt om norsk statsborgerskap i februar 2012. Utlendingsdirektoratet (UDI) avslo søknaden i november 2012 fordi de mente klageren ikke oppfylte vilkåret om dokumentert eller på annen måte klarlagt identitet, se statsborgerloven § 7 første ledd bokstav a. Vedtaket ble påklaget, og saken ble oversendt for klagebehandling hos Utlendingsnemnda (UNE) i februar 2013.
UNE sendte saken tilbake til UDI for ny behandling i juni 2014. De viste blant annet til at klageren nå hadde lagt frem pass, og at det derfor måtte vurderes om identiteten hans nå kunne anses sannsynliggjort. UNE viste til at saken hadde vært lenge til behandling hos dem, og UDI ble bedt om å prioritere saken, om mulig.
På bakgrunn av en anmodning fra UDI innkalte Oslo politidistrikt klageren til forvaltningsintervju i august 2015. I innkallingen skrev politidistriktet at bakgrunnen for innkallingen var at de hadde opplysninger som kunne være av betydning for en vurdering av tilbakekall av klagerens oppholdstillatelse.
Klageren ble dømt for et straffbart forhold i mars 2016. Dette innebar at han ble ilagt karenstid for innvilgelse av statsborgerskap frem til mars 2019. I 2021 opprettet UDI sak om tilbakekall av klagerens oppholdstillatelse. Denne saken ble henlagt i 2023, og klagerens søknad om statsborgerskap ble deretter innvilget. Det hadde da gått nærmere elleve år siden klageren søkte om statsborgerskap, og ni år siden UDI hadde fått saken tilbake fra UNE for ny behandling.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke UDIs behandlingstid i saken. Vi ba om en redegjørelse for UDIs saksbehandling fra UNE sendte saken tilbake til UDI i juni 2014. Hadde UDI prioritert behandlingen av saken, og hadde de behandlet den «uten ugrunnet opphold» i tråd med forvaltningsloven § 11 a?
UDI svarte at etter at de hadde fått statsborgerskapssaken i retur fra UNE, sendte de en anmodning til politiet i mars 2015 om å gjennomføre et forvaltningsintervju med klageren. Forvaltningsintervjuet ble gjennomført i august 2015, og politiet opplyste samtidig at klageren hadde en straffesak som ikke var avgjort. Klageren ble dømt til straff i mars 2016, og politiet sendte dommen til UDI i september 2017. UDI skrev at klageren ikke kunne få innvilget statsborgerskap i tidsrommet fra klagerens straffedom frem til mars 2019 på grunn av karenstid etter statsborgerloven § 7 første ledd bokstav g.
På bakgrunn av opplysningene som kom frem i forvaltningsintervjuet i 2015, blant annet om familierelasjoner, og fordi klageren henvendte seg til UDI og purret på saken i 2021, opprettet UDI i februar 2021 en sak om tilbakekall. UDI anmodet i januar 2022 ambassaden i New Dehli om verifisering av klageren. De purret på svar i juli 2023, men fikk ikke svar og henla tilbakekallssaken, fordi det var lite sannsynlig at det ville komme svar fra ambassaden. UDI innvilget klagerens søknad om statsborgerskap i september 2023.
Når det gjelder spørsmålet om prioritering av saken, viste UDI til at de var forhindret fra å behandle, og dermed prioritere, saken fra de ble orientert om straffesaken frem til karenstiden løp ut i mars 2019. Fra UDI fikk oppdaterte vandelsopplysninger i 2015-2016 frem til tilbakekallssak ble opprettet i februar 2021, foretok de seg ikke noe i saken. UDI skrev at den samlete behandlingstiden for søknaden om statsborgerskap hadde vært svært lang. I perioden 2017-2021 lå saken «med ugrunnet opphold». Fra saken om tilbakekall ble opprettet, skiller ikke saken seg fra andre, lignende saker.
Vi spurte også om UDI hadde holdt klageren orientert om sakens fremdrift i tråd med forvaltningsloven § 11 a annet ledd og alminnelige normer for god forvaltningsskikk. Hadde UDI angitt årsaken til forsinkelsen av saken, og burde de eventuelt ha gjort det? Burde UDI ha sendt forsinkelsesmeldinger oftere?
UDI viste blant annet til orienteringer til klagerens advokat i forbindelse med at saken ble sendt til ny behandling og i forbindelse med forvaltningsintervjuet hos politiet, samt til kontakt på telefonen med advokaten og klageren gjennom UDIs veiledningstjeneste mellom 2017 og 2022. De viste til at de hadde sendt forsinkelsesbrev i februar 2021, januar 2022 og juli 2023, samt at klageren i juli 2023 hadde blitt orientert om at de hadde vurdert å tilbakekalle oppholdstillatelsen hans.
UDI skrev at de burde ha orientert klageren skriftlig om overskredet behandlingstid i perioden fra juni 2014 frem til det ble sendt brev til klageren om lang behandlingstid i 2021. UDI opplyste at de i forsinkelsesmeldingene ikke orienterte klageren om årsaken til forsinkelsene, men at de kunne ha gjort det.
På spørsmål om klageren hadde en særlig interesse i å bli holdt orientert om sakens fremdrift fordi det ved innkallingen til forvaltningsintervju ble orientert om at det kunne være aktuelt å tilbakekalle klagerens tillatelse, svarte UDI at de ikke hadde opprettet tilbakekallssak før i 2021.
Sivilombudets syn på saken
Saken reiser spørsmål om UDI har brukt for lang tid på å behandle søknaden om statsborgerskap. Dette blir behandlet i punkt 1 under. Spørsmålet om UDI har holdt klageren godt nok orientert om sakens fremdrift, blir behandlet i punkt 2.
1. Har UDI brukt for lang tid på å behandle søknaden om statsborgerskap?
1.1 Rettslige utgangspunkter
Forvaltningsloven gjelder også i statsborgersaker, se forvaltningsloven § 1. Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at «[f]orvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». Kravet er beskrevet slik i forarbeidene, se Ot.prp. nr. 75 (1993-1994) s. 59:
«Kriteriet ‘uten ugrunnet opphold’ er utpreget skjønnsmessig, og betydningen vil kunne variere fra sak til sak. Departementet vil understreke at oppfyllelse av de rettssikkerhetsgarantier som ligger i forvaltningslovens saksbehandlingsregler, nødvendigvis vil medføre at saksbehandlingen etter omstendighetene kan bli tidkrevende. Hva som i det enkelte tilfellet vil være en forsvarlig saksbehandlingstid, vil som tidligere måtte variere med sakens art og omfang, tilgjengelige ressurser m.v.»
Innholdet i forvaltningsloven § 11 a første ledd har videre blitt presisert slik i tidligere ombudssaker, se bl.a. SOM-2016-1377:
«Bestemmelsen stiller krav til både saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre behandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»
1.2 UDIs behandlingstid
I denne saken har UDI brukt omtrent ni år (2014 – 2023) fra de fikk sendt saken tilbake fra UNE før de fattet vedtak om statsborgerskap. Det skal svært mye til for at en så lang behandlingstid kan sies å være «uten ugrunnet opphold» etter forvaltningsloven § 11 a. UDI skriver i redegjørelsen hit at den samlete behandlingstiden er svært lang, og at saken har ligget «med ugrunnet opphold» fra 2017 til 2021 (altså både før og etter karenstidens utløp). Ombudet er enig i dette, og den samlete saksbehandlingstiden er klart i strid med kravene i forvaltningsloven § 11 a.
Selv om UDI synes å være enige i at de har brutt forvaltningsloven § 11 a, finner ombudet grunn til å gå inn på enkelte særlige spørsmål knyttet til fremdriften i saken. Et gjennomgående tema for hele tidsperioden søknaden om statsborgerskap har vært til behandling, er nødvendigheten av å avklare klagerens identitet, se punkt 1.3. Fremdriften har også vært påvirket av at klageren har vært under etterforskning for et straffbart forhold og senere ilagt straff for dette, se punkt 1.4. Ombudet ser deretter på om UDI har prioritert saken i tilstrekkelig grad, se punkt 1.5.
1.3 Avklaring av klagerens identitet
Utlendingsforvaltningens vurdering av klagerens identitet fremstår som hovedgrunnen til den lange behandlingstiden i saken. Det synes å ha vært usikkerhet rundt klagerens identitet helt fra UDI avslo klagerens søknad om statsborgerskap i 2012, da de mente klagerens identitet ikke var tilstrekkelig klarlagt.
Hvis loven krever at visse fakta skal foreligge eller visse betingelser skal være oppfylt for at det skal kunne treffes vedtak, må forvaltningen undersøke om disse er oppfylt, se Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 5. utgave, Universitetsforlaget, 2019 s. 450. Avklaring av klagerens identitet har i denne saken vært avgjørende for vurderingen av vilkåret om klarlagt identitet i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav a, og i utgangspunktet kan det derfor være i overensstemmelse med forvaltningsloven § 11 a å stanse behandlingen av søknaden om statsborgerskap for en periode frem til identiteten er avklart. Forvaltningsloven § 11 a setter samtidig en grense for hvor lang tid forvaltningen kan bruke på å avklare identiteten før de må behandle søknaden om statsborgerskap.
I denne saken opprettet utlendingsforvaltningen sak om tilbakekall først i 2021. Ut fra sakens dokumenter og UDIs redegjørelse hit, synes bakgrunnen for tilbakekallssaken først og fremst å være de opplysningene utlendingsforvaltningen hadde mottatt forut for forvaltningsintervjuet i august 2015, samt klagerens forklaring i selve intervjuet. UDI har også vist til at de opprettet tilbakekallssaken fordi klageren purret på søknaden om statsborgerskap i 2021. Ombudet legger derfor til grunn at spørsmålet om tilbakekall av oppholdstillatelsen på grunn av usikkerhet om klagerens identitet var aktuelt allerede fra august 2015. Etter ombudets oppfatning har UDI i sin redegjørelse ikke oppgitt vektige grunner til at de ventet med å opprette tilbakekallssak helt til 2021. I punkt 1.4 og 1.5 vil det det derfor bli knyttet noen bemerkninger til den manglende fremdriften i saken i perioden frem til 2021.
I perioden fra 2021 til 2023 vurderte UDI tilbakekall, og ombudet finner ikke grunn til å nærmere vurdere sakens fremdrift i denne perioden. Ombudet vil likevel kort kommentere det forhold at UDI viser til at behandlingstiden også skyldes saksbehandling i «eksterne etater». Blant annet ble det sendt verifiseringsanmodning til en ambassade. Ombudet viser her til sin uttalelse 7. juni 2022 (SOM-2022-1232). Her går det frem at i tilfeller der deler av behandlingen foretas av andre organer enn det som fatter avgjørelsen, vil også saksbehandlingstiden i de andre organene inngå i vurderingen av om saken totalt sett er behandlet uten «ugrunnet opphold».
1.4 Betydningen av etterforskningen, straffedommen og karenstiden
UDI har vist til at de først stanset behandlingen av (berostilte) søknaden om statsborgerskap i 2015, fordi de ble informert om at klageren var under etterforskning for et straffbart forhold. Klageren ble i 2016 straffedømt for dette forholdet, noe som medførte en karenstid i statsborgersaken på tre år. Ombudet er enig med UDI i at de ikke kunne innvilge søknaden om statsborgerskap i denne perioden. Dersom de skulle ha avsluttet saken på daværende tidspunkt, måtte de ha fattet et avslagsvedtak, se statsborgerloven § 7 første ledd bokstav g, og ombudet har ikke innvendinger mot at de ikke gjorde dette. Ombudet har heller ikke innvendinger mot at UDI ikke fattet vedtak i statsborgersaken i perioden fra de ble informert om at klageren var under etterforskning til han ble dømt for forholdet, se statsborgerloven § 30 andre ledd.
Selv om UDI ikke hadde anledning til å innvilge statsborgerskap i karenstiden, kunne de likevel ha iverksatt undersøkelser knyttet til vilkåret om klarlagt identitet i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav a. UDI avslo som nevnt ikke søknaden om statsborgerskap, og visste derfor at de skulle fatte vedtak i saken etter utløpet av karenstiden i mars 2019. Som vist, hadde UDI informasjon som gjorde at de måtte være klar over at det kunne bli aktuelt med ytterligere undersøkelser knyttet til klagerens identitet for å vurdere om vilkåret i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav a var oppfylt. Slike undersøkelser kan være tidkrevende, og UDI skulle derfor ha startet dette arbeidet selv om karenstiden løp.
Det har derfor ikke vært tilstrekkelig fremdrift i saken frem til karenstiden utløp i mars 2019. Det er videre også vanskelig å forstå hvorfor UDI ikke gjenopptok arbeidet med å avklare klagerens identitet umiddelbart etter karenstidens utløp. Det vises her til at saken da allerede var svært gammel, og at det var grunn til å prioritere saken, se punkt 1.5 under.
1.5 Manglende prioritering av saken
Videre er det et spørsmål om UDI hadde særlig grunn til å prioritere behandlingen av denne saken, og om de i så tilfelle har prioritert saken i tråd med dette.
Grunnleggende likhetshensyn tilsier at saker i utgangspunktet bør behandles i den rekkefølgen de kommer inn. Etter omstendighetene kan det imidlertid være nødvendig og i tråd med god forvaltningsskikk at enkelte saker eller sakstyper gis særlig prioritet, se blant annet Høyesteretts avgjørelse i Rt-2006-1519 avsnitt 38.
At det kan være grunn til å prioritere saker som har blitt sendt tilbake for ny behandling i førsteinstansen, går også frem av ombudets uttalelse 22. juni 2015 (SOM-2015-1395), samt uttalelsene 9. mai 2018 (SOM-2017-2935), 15. desember 2020 (SOM-2020-2152) og 16. desember 2022 (SOM-2022-4160).
Da UNE sendte saken tilbake til UDI i 2014, ba de dem samtidig om å prioritere å behandle saken. På det tidspunktet hadde det gått over to år fra klageren hadde søkt om statsborgerskap, og det var derfor god grunn til å prioritere behandlingen av saken foran andre saker. Imidlertid gikk det hele ni måneder før politiet ble anmodet om å gjennomføre et forvaltningsintervju, og det er heller ikke øvrige indikasjoner i saken på at UDI har prioritert å behandle saken foran andre saker da de fikk saken i retur av UNE.
Et annet forhold som etter ombudets syn tilsier at UDI skulle gitt saken prioritet, er opplysningene som ble gitt til klager i innkallingen til forvaltningsintervjuet i august 2015. Klageren ble da gjort oppmerksom på at det kunne være aktuelt å tilbakekalle tillatelsen hans. Ombudet har tidligere uttalt seg om hvilken betydning slik informasjon har for saksbehandlingstiden til UDI, og viser til uttalelsen 14. desember 2022 (SOM-2022-3856):
«Ombudet ønsker også å bemerke at klageren fikk informasjon allerede under intervjuet i oktober 2017 om at direktoratet hadde mottatt opplysninger om at han hadde oppgitt uriktig identitet. Dette er en alvorlig anklage som kan få store konsekvenser for en persons videre rett til lovlig opphold i landet. Følgelig har klageren i om lag fem år blitt gående i uvisse om han ville bli fratatt sin rett til opphold i Norge. Det er ikke en holdbar situasjon. Klageren har hatt en sterk interesse over mange år på snarlig avklaring av mistanken mot ham.»
UDI har vist til at de først opprettet tilbakekallssak i 2021. De opplyste at de antok at tilbakekall ble nevnt i innkallingen til forvaltningsintervjuet som del av en standardformulering, som trolig var ment som en opplysning til klageren om at uriktige opplysninger som er av vesentlig betydning for vedtak kan medføre tilbakekall, og at det muligens også hadde sammenheng med at man er pålagt opplysningsplikt. Ombudet forstår dette som at UDI her mener forholdene som tilsa at saken burde prioriteres i SOM-2022-3856 nevnt over, ikke gjorde seg gjeldende i denne saken før de opprettet tilbakekallssaken i sitt saksbehandlingssystem. Ombudet er ikke enig i dette.
Det avgjørende for om UDI skulle ha prioritert saken, er hvordan opplysningene i innkallingen til forvaltningsintervjuet med rimelighet kunne tolkes av klageren. Det ble der informert om at utlendingsmyndighetene hadde opplysninger som kunne være avgjørende for vurdering av tilbakekall av klagerens oppholdstillatelse, og at dette var bakgrunnen for at han ble innkalt til intervjuet. Det er den usikkerheten denne kunnskapen medfører for klageren som er avgjørende sett opp mot ombudets uttalelse nevnt over, og ikke hvorvidt UDI har opprettet en tilbakekallssak i sitt saksbehandlingssystem eller om klageren har fått et formelt forhåndsvarsel om tilbakekall. UDI skulle derfor prioritert å behandle saken på grunn av opplysningene som ble gitt klager i innkallingen til forvaltningsintervjuet.
Da karenstiden løp ut i 2019, hadde det allerede gått nærmere fire år siden klageren hadde blitt varslet om at oppholdstillatelsen kunne bli tilbakekalt, og omtrent fem år siden UNE hadde returnert saken til UDI og bedt dem om å prioritere den. Det forelå dermed tungtveiende grunner for å prioritere behandlingen av saken. Det fremgår av UDIs redegjørelse hit at de ikke foretok seg noe i saken frem til de opprettet tilbakekallssak i februar 2021, og det er heller ingen øvrige indikasjoner på at saken ble prioritert i perioden. Det er vanskelig å forstå hvorfor det tok hele to år før UDI opprettet tilbakekallssak – og da fordi klageren purret på behandlingen av statsborgersøknaden, ikke fordi UDI prioriterte å behandle saken.
Det er heller ingen ting som tyder på at saken ble særskilt prioritert etter opprettelsen av tilbakekallssaken. Det tok for eksempel nesten ett år før UDI sendte verifiseringsanmodning til ambassaden. Ifølge UDIs redegjørelse hit purret de først på svar fra ambassaden i juli 2023, det vil si nesten ett og et halvt år etter at de hadde sendt verifiseringsanmodningen.
På bakgrunn av dette mener ombudet at UDI ikke prioriterte saken slik de skulle ha gjort.
2. Har UDI orientert klageren godt nok om sakens fremdrift underveis?
2.1 Rettslige utgangspunkter
Det følger av forvaltningsloven § 11 a andre ledd at dersom det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal forvaltningen snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det redegjøres for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig oppgis når svar kan ventes. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av én måned, se tredje ledd.
Ombudet har ved flere anledninger uttalt at forvaltingen, i tråd med god forvaltningsskikk, skal sende forsinkelsesmelding dersom fristen som ble angitt i det foreløpige svaret ikke kan overholdes, se blant annet ombudets uttalelser 28. juni 2017 (SOM-2016-2957) og 6. februar 2017 (SOM-2016-419). I forsinkelsesmeldingen skal forvaltingen angi årsaken til forsinkelsen og når saken kan antas ferdigbehandlet, se blant annet ombudets uttalelse 14. januar 2020 (SOM-2019-4150).
2.2 UDIs orientering til klageren i denne saken
Ombudet er enig med UDI i at de burde ha orientert klageren skriftlig om overskredet behandlingstid i perioden fra juni 2014 frem til det ble sendt brev til klageren om lang behandlingstid i mai 2021. Dette er svært lang tid uten å bli holdt skriftlig orientert. I denne perioden har ikke klageren blitt orientert utover at klagerens advokat ringte UDI en gang i 2017. UDI skulle i denne perioden av eget tiltak ha orientert klageren skriftlig med jevne mellomrom om forsinkelsen og forventet behandlingstid.
UDI har erkjent at de «kunne ha orientert om årsakene til forsinkelsen» i saken. Slik saken fremstår fra sakens dokumenter, mener ombudet at UDI både kunne og skulle ha orientert klageren om årsakene til forsinkelsene. Først i juli 2023 ble klageren informert om hva som var årsaken til den årelange forsinkelsen i saken.
I redegjørelsen hit har UDI opplyst at de nå har bedre rutiner for orientering om forsinkelser i behandlingstiden. Ombudet forutsetter at rutinene også omfatter orientering om årsaken til forsinkelsen, der dette er mulig, og at UDI i fremtiden orienterer om forsinkelser i tråd med forvaltningsloven § 11 a og normer for god forvaltningsskikk.
2.3 Betydningen av spørsmålet om tilbakekall
En påstand om, eller undersøkelse av om, man har oppgitt uriktige opplysninger til utlendingsmyndighetene, kan få svært store konsekvenser for en utlendings livssituasjon og mulighet til lovlig opphold for utlendingen og eventuell familie. Sivilombudet har tidligere uttalt at klageren i slike tilfeller vil ha en særlig sterk interesse av å bli holdt oppdatert og orientert om fremdriften i saken, se uttalelse 14. desember 2022 (SOM-2022-3856).
UDI har vist til at de først opprettet tilbakekallssak 2021. Det vises til punkt 1.5 over, og det avgjørende i denne saken er den utryggheten som ble introdusert for klageren i forbindelse med forvaltningsintervjuet i 2015. Etter dette hadde klageren en særlig sterk interesse av å bli holdt oppdatert og orientert om fremdriften i saken.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at UDI ikke har behandlet saken «uten ugrunnet opphold», slik forvaltningsloven § 11 a krever. Det skal svært mye til før en behandlingstid på nærmere ni år er akseptabel. Det tok 11 år fra søknad ble sendt til saken var avgjort. UDI både kunne og skulle ha arbeidet med avklaring av klagerens identitet langt tidligere, herunder i perioden de ikke kunne innvilge statsborgerskap på grunn av karenstid (2016-2019).
UDI har videre ikke prioritert saken slik de skulle ha gjort ut ifra omstendighetene i saken. Blant annet hadde det allerede gått over to år fra søknadstidspunktet da UNE returnerte saken til UDI i 2014, samt at klageren ved innkalling til forvaltningsintervju hos politiet i 2015 ble varslet om at utlendingsmyndighetene hadde informasjon som kunne føre til at de ville tilbakekalle oppholdstillatelsen hans. Klageren hadde derfor et klart behov for en avklaring av saken.
Sivilombudet har også kommet til at UDI ikke har holdt klageren orientert om sakens fremdrift og årsakene til forsinkelsene, slik forvaltningsloven og god forvaltningsskikk tilsier. UDI sendte ikke brev til klageren om dette, slik de skulle ha gjort, fra de fikk saken til ny behandling i 2014 frem til klageren purret på saken i 2021. De opplyste ikke om årsakene til forsinkelsene før i 2023.