Sakens bakgrunn
A (klageren) søkte i 2014 om midlertidig oppholdstillatelse etter regelverket om familieinnvandring. Formålet med søknaden var å gjenforenes med sin mann, B. B fikk fullmakt til å representere sin kone i saken. Søknaden ble avslått ved Utlendingsdirektoratets vedtak 17. desember 2015, fordi underholdskravet ikke ble ansett oppfylt.
Klagerens ektefelle tok etter direktoratets avslag kontakt med Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF), og i brev derfra 1. februar 2016 ble vedtaket påklaget. Utlendingsdirektoratet realitetsbehandlet klagen, men fant ikke grunn til å endre vedtaket. Saken ble 4. juni 2016 oversendt Utlendingsnemnda for klagebehandling.
I en e-post 23. september 2016 til nemnda viste ektefellen til klagebrevet fra SEIF, og ga uttrykk for at han håpet på et positivt utfall av klagebehandlingen.
I brev 22. mars 2017 til SEIF opplyste Utlendingsnemnda at klagen 1. februar 2016 ikke kunne godtas, ettersom SEIF verken var part eller hadde fullmakt til å opptre i saken. SEIF ble gitt frist til 5. april for å fremlegge tilfredsstillende fullmakt. Som alternativ kunne referansepersonen medsignere på SEIFs klage 1. februar 2016. Gjenpart av brevet 22. mars 2017 ble – slik saken er opplyst for ombudsmannen – verken sendt til klageren selv, eller hennes mann.
SEIF ga ikke nemnda noen tilbakemelding på brevet.
I nemndas vedtak 22. mai 2017 ble klagen avvist. Nemnda viste til at det ikke var fremsatt en gyldig klage, fordi SEIF ikke hadde fremlagt fullmakt i saken. Vilkårene for å behandle klagen var derfor ikke oppfylt, jf. forvaltningsloven § 34 første ledd.
Undersøkelsen herfra
Advokatfirmaet Roli ved advokatfullmektig Georg Schjerven Hansen klaget 11. juli 2017 til ombudsmannen på vegne av A, og anførte at det var uriktig av nemnda ikke å realitetsbehandle klagen. Det ble også fremholdt at nemnda hadde endret praksis ved at den tidligere hadde godtatt at referansepersonen ga fullmakten videre til SEIF.
Etter en gjennomgang av klagen og saksdokumentene ble det herfra funnet grunn til å undersøke saken nærmere. Nemnda ble tilskrevet og blant annet bedt om presisere nærmere det rettslige grunnlaget for at ektefellens fullmakt ikke kunne gis videre til SEIF. Uavhengig av om SEIF kunne anses som fullmektig i saken, ble nemda spurt hvorfor den ikke realitetsbehandlet klagen på bakgrunn av e-posten fra ektefellen.
Nemnda svarte på spørsmålene herfra i brev 6. november 2017. Svarene er nærmere omtalt under ombudsmannens syn på saken.
Advokatfullmektig Schjerven Hansen kom 26. november 2017 med merknader til nemndas svar. Merknadene ble kommentert av nemnda 20. desember 2017. Advokatfullmektig Schjerven kom 26. januar 2018 med tilleggsmerknader.
Ombudsmannens syn på saken
1. Ektefellens fullmakt og muligheten til å gi denne videre
Det følger av forvaltningsloven § 28 at et enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse. En part kan la seg bistå av fullmektig, jf. § 12. Det samme følger av utlendingsforskriften § 17-1 annet ledd.
I forbindelse med søknaden ga klageren ektefellen fullmakt til å handle på hennes vegne i saken om oppholdstillatelse. Det er på det rene at SEIF ikke er part eller har rettslig klageinteresse i saken.
På spørsmålet knyttet til fullmakten og muligheten til å gi den videre, svarte nemnda blant annet:
«Det rettslige utgangspunkt er at en part har rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn i saksbehandlingen, og at en person som ikke er advokat, må legge frem skriftlig fullmakt. Et fullmaktsforhold innebærer at UNE kan henvende seg direkte til fullmektigen, jf. forvaltningsloven § 12 tredje ledd annen setning. UNE må forsikre seg om at opplysninger underlagt taushetsplikt, blant annet sensitive personopplysninger, ikke blir gitt til andre uten partens vilje. Dette er bakgrunnen for at vi ber om klagerens samtykke dersom en fullmakt skal gis videre til en tredjeperson – altså en person (eller organisasjon) som ikke er omtalt i fullmakten. En fullmakt kan ikke overdras til andre personer eller organisasjoner uten partens vilje. En fullmakt er personlig med mindre det fremgår klart av fullmakten selv, eller av sammenhengen med andre dokumenter i saken, at den eventuelt kan overdras til andre.
I denne saken er det fremlagt fullmakt fra klageren til referansepersonen. Klagen er fremsatt av SEIF. Det er ikke fremlagt fullmakt som viser at SEIF kan representere klageren i saken. Det fremgår ikke av fullmakten, eller av dokumentene i saken, at fullmakten kan overdras til andre.
[…]
UNE vil for øvrig også vise til det som står i fullmaktsskjemaet som var vedlagt søknaden
[…]
Skjemaet inneholder ingen punkter om at den som har fått fullmakten kan overføre den til en tredjeperson. Fullmaktsskjemaet omfatter altså bare den som er oppført som fullmektig i skjemaet.
UNE understreker at et familiemedlem som har fullmakt uansett står fritt til å oppsøke for eksempel SEIF for å få bistand til å gå gjennom saken, og at SEIF kan gi råd i forbindelse med eventuell klage, uten å opptre som fullmektig.»
Det nemnda skriver om fullmakter generelt, gir ikke grunn til særskilte merknader herfra.
Omfanget av en fullmakt – herunder muligheten til å gi den videre – må i utgangspunktet bero på en konkret tolkning av ordlyden. Av fullmakten i denne saken fremgår det blant annet at fullmektigen bemyndiges til å:
“act as my agent on my behalf in relation to my application, cf. § 12 of the Public Administration Act.»
Fullmakten er gitt til én navngitt person, og er begrenset til håndteringen av én konkret søknad. Det er intet i selve fullmakten som gir anvisning på eller trekker i retning av at den skal kunne gis videre til noen annen. Klageren synes heller ikke på annen måte å ha gitt uttrykk for at fullmakten kan gis videre. Som nemnda anfører, vil en utlendingssak jevnlig inneholde personsensitive og taushetsbelagte opplysninger. Utlendingsnemnda synes derfor å ha tatt et riktig utgangspunkt når den la til grunn at fullmakten ikke kunne overdras fra klagerens ektefelle til SEIF uten etter samtykke fra klageren selv, og at SEIF derfor ikke hadde rettslig grunnlag for å representere henne.
2. Endring i Utlendingsnemndas praksis
Det er opplyst at Utlendingsnemnda etter tidligere praksis har godtatt at fullmakter ble gitt videre fra herboende ektefelle til SEIF. Om dagens praksis skriver nemnda i redegjørelsen hit blant annet:
«Vi har også sett at det er behov for at vi er tydelige når vi henvender oss i en sak der det mangler gyldig fullmakt. I brev vi sender ut nå, fremgår det at dersom klageren ønsker at klagen skal realitetsbehandles, er det to alternative fremgangsmåter. Det ene alternativet er at fullmaktsforholdet repareres, ved at klageren gir SEIF fullmakt direkte eller gir referansepersonen ny fullmakt der det fremgår at denne kan gis videre til SEIF. Det andre alternativet er at fullmaktsforholdet ikke repareres, men at referansepersonen skriftlig gir uttrykk for å stille seg bak innholdet i klagen. I sistnevnte tilfeller vil vedtak ikke bli sendt til SEIF, men kun til referansepersonen.
Til orientering kan vi opplyse at UNE, etter samråd med SEIF, har orientert Justis- og beredskapsdepartementet om problemstillingen, nemlig om noen kan påberope seg en fullmakt når den er gitt videre uten samtykke av fullmaktsgiver.»
Det Utlendingsnemnda her skriver, synes å være i samsvar med god forvaltningsskikk, og gir ikke grunn til innvendinger fra ombudsmannens side.
3. Klagebehandling på bakgrunn av ektefellens e-post
På spørsmålene knyttet til hvorfor nemnda – uavhengig av fullmaktsforhold – ikke behandlet klagesaken på grunnlag av e-posten 23. september 2016 fra fullmektigen, svarte nemnda blant annet:
«I e-posten har referansepersonen redegjort for livssituasjonen til klageren. Referansepersonen har ikke bekreftet formelt at han stiller seg bak SEIFs klage. Av den grunn ba UNE uttrykkelig om at referansepersonen signerte på en kopi av klagen fra SEIF. Dette ble fremholdt som et alternativ til at SEIF fikk fullmakt i saken. Det ble gitt en frist til 5.4.2017, men da UNE ikke mottok noe ytterligere i saken, ble saken tatt til behandling og vedtak fattet 22.5.2017.»
Dette punktet i saken gir grunn til bemerkninger herfra.
Det er ikke opplagt at nemndas tolkning av e-posten er den eneste eller mest naturlige. Ombudsmannen viser til at ektefellen har vist til SEIFs klage, og kalt den «klagen min». Uansett ga brevet uttrykk for at klagerens mann og fullmektig var innforstått med at en klage var sendt og ventet på utfallet. Det synes å være enighet i saken om at fullmaktshaveren da skulle varsles og få anledning til å rette feilen, når det viste seg at klagen ikke kunne realitetsbehandles fordi SEIF ikke hadde gyldig fullmakt.
Utlendingsnemnda skriver i sitt svar hit at den ikke mottok noen tilbakemelding på henvendelsen 22. mars 2017, «verken fra SEIF eller referansepersonen». Deretter ble det truffet vedtak om avvisning. Feilen i denne saken synes å bero på at nemnda har gått ut fra at brevet – eller i alle fall innholdet i det – ble formidlet videre til klageren eller fullmektigen. Det synes ikke å ha vært gjort. De synes heller ikke å ha fått noen annen henvendelse fra nemnda angående fullmaktsforholdet. Dette gir en naturlig forklaring på hvorfor ektefellen ikke har gitt noen tilbakemelding. Hvorfor SEIF ikke besvarte henvendelsen er uklart, men uten betydning for saken.
Korrekt fremgangsmåte i denne saken ville vært at Utlendingsnemnda henvendte seg direkte til ektefellen og eventuelt også klageren selv for å få avklart fullmaktsspørsmålet. Det var ingen feil å underrette SEIF, men hovedbrevet skulle ha gått til de personene som ifølge nemda selv representerte partsrettighetene i saken, dvs. klageren og hennes mann. I det minste da SEIF ikke svarte, burde klageren og fullmektigen ha vært kontaktet.
Ettersom nemnda ikke på noe tidspunkt henvendte seg til parten eller fullmektigen om at fullmakt manglet, ber ombudsmannen om at nemnda vurderer saken på nytt.
4. Konklusjon
Omfanget av en fullmakt – herunder muligheten til å gi den videre – må i utgangspunktet bero på en konkret tolkning av ordlyden. Ombudsmannen har ikke funnet grunn til å kritisere nemnda for ikke å ha ansett SEIF som fullmektig i saken.
Utlendingsnemnda skulle imidlertid ha avklart fullmaktsforholdet med klageren eller hennes ektefelle, som hadde fullmakt, og som var i den tro at klagesaken var til klagebehandling i nemnda.
Ombudsmannen ber Utlendingsnemnda om å vurdere saken på nytt.