Utlendingsnemndas saksbehandlingstid i asylsak

Jeg har kommet til at Utlendingsnemnda må kritiseres for lang behandlingstid i asylsaken. Det var også uheldig at nemnda ikke hadde sendt ytterligere forsinkelsesmeldinger til klageren.

Oppfølging

Sakens bakgrunn:

A henvendte seg i juli 2012 til ombudsmannen om saksbehandlingstiden i en asylsak, som på det tidspunktet hadde vært til klagebehandling i Utlendingsnemnda i ca. ett år og ni måneder. Klagerens søknad om asyl eller opphold på humanitært grunnlag var fremsatt 5. oktober 2008.

For å få opplyst saken noe nærmere, ble det i første omgang tatt kontakt med Utlendingsnemnda per telefon. Nemnda opplyste at klagen var registrert som mottatt 8. november 2010. Det kunne ikke sies noe konkret om når saken ville bli ferdigbehandlet, men nemndas representant ga uttrykk for et håp om at den ville bli avsluttet «før årsskiftet».

Det ble deretter funnet grunn til å be om en skriftlig redegjørelse fra Utlendingsnemnda. Under henvisning til at det på nemndas nettsider fremgikk at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden i asylsaker var ni måneder, ble nemnda bedt om å redegjøre nærmere for hvordan saken hadde vært behandlet. Årsaken til den lange saksbehandlingstiden ble etterspurt. Nemnda ble også bedt om å svare på om det var tatt hensyn til at behandlingstiden i Utlendingsdirektoratet hadde vært lang. Videre ble nemnda bedt om å redegjøre for sakens videre fremdrift, samt svare på hvordan klageren var holdt orientert om behandlingstiden.

Spørsmålene ble besvart i brev 1. oktober 2012. Innholdet i svarbrevet er nærmere omtalt nedenfor. Kopi av saksdokumentene ble også oversendt.

Nemndas svar ble sendt til klageren, men han har ikke kommet med merknader.

Nemnda har opplyst at klagesaken ble avgjort 16. januar 2013.

Jeg har følgende merknader til saken:

1. Saksbehandlingstiden

Det følger av utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 § 80 at forvaltningsloven gjelder for behandlingen av utlendingssaker med mindre noe annet er særskilt bestemt. Etter forvaltningsloven § 11 a første ledd skal en sak forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og til hva som er akseptable årsaker til lang behandlingstid. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til forsvarlig opplysning av saken i § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre behandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.

As klage over Utlendingsdirektoratets avslag ble registrert mottatt av Utlendingsnemnda 8. november 2010. Klagebehandlingen i nemnda tok således ca. to år og to måneder. Dette overstiger i betydelig grad det som på klagetidspunktet var opplyst på nemndas nettsider om gjennomsnittlig behandlingstid i slike saker. For at en så vidt lang behandlingstid skal kunne aksepteres, må det kreves en særskilt begrunnelse for tidsbruken.

Det fremgår av nemndas redegjørelse hit at det er «sammensatte årsaker» til at saken har tatt lang tid å behandle. Det er vist til den aktuelle seksjonens «omfattende restansesituasjon» og at «bemannings/ressurssituasjonen til seksjonen [har] vært særlig utsatt gjennom det siste året». Videre forstår jeg nemnda slik at saken ikke er prioritert ettersom den ikke tilhører en sakstype som i henhold til Justis- og beredskapsdepartementets årlige tildelingsbrev skal prioriteres særskilt. Utgangspunktet for saksavviklingen er «prinsippet om behandling av eldste sak først». Jeg har for øvrig notert meg at nemnda ikke har opplyst at den lange behandlingstiden skyldtes at saken var spesielt komplisert, at den var av prinsipiell art, eller at den krevde videre undersøkelser.

En behandlingstid på ca. to år og to måneder fremstår som klart uheldig. En så vidt lang behandlingstid kan ikke aksepteres ut fra de årsaker nemnda har oppgitt. Jeg har merket meg at den aktuelle seksjonen nå foretar «nedarbeiding av restanser generelt», og at den i første omgang behandler saker «over to år gamle». Dette forstås slik at denne klagesaken langt fra er enestående, men at mange har måttet vente på endelig avgjørelse i lang tid. Dette er bekymringsfullt.

Det er naturlig at nemnda ved vurderingen av hvilke saker som skal prioriteres ser hen til føringer gitt av Justis- og beredskapsdepartementet. Det må imidlertid forventes at også saker som etter sin art faller utenfor slike gitte føringer ferdigbehandles innen rimelig tid. At ulike porteføljer har forsvarlig behandlingstid, og at utfordringer og saksavvikling håndteres godt på ulike seksjoner, er for øvrig et overordnet ledelsesansvar.

Jeg har notert meg nemndas opplysning om at den ikke har «ansvar for sakens saksbehandlingstid i UDI» og at den «forholder seg forøvrig til den dato saken ble registrert inn til UNE». Behandlingstiden hos direktoratet er etter min oppfatning et forhold nemnda bør se hen til ved vurderingen av hvilke klagesaker som bør prioriteres. For den enkelte søker vil den totale behandlingstiden for asylsøknaden i alminnelighet være av stor betydning. Klageren fremsatte sin søknad om asyl så tidlig som 5. oktober 2008. Den totale saksbehandlingstiden her ble altså over fire år og tre måneder, noe som er klart uheldig.

2.Orientering til søkeren

Dersom det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det snarest mulig gis underretning (foreløpig svar) om dette med angivelse av grunnen, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd. Det skal så vidt det er mulig også meddeles om når svar kan ventes. God forvaltningsskikk tilsier at det foreløpige svaret følges opp med eventuelle forsinkelsesmeldinger, med korrigerte opplysninger om forventet saksbehandlingstid.

I sitt svarbrev uttalte nemnda følgende om hvordan søkeren var blitt holdt orientert om behandlingstiden:

«Etter gjeldende rutiner mottok klageren standard automatisk melding om saksbehandlingstid da saken ble overført til UNE. Saksbehandlingstiden ble i automeldingen oppgitt til ni måneder. Etter at denne fristen var oversittet ble det sendt en ny automelding til klager med beskjed om at saken normalt skal avgjøres innen 16 uker. Prosedyren skal gjentas etter eventuelt ny oversittet frist. På grunn av en feil har dette beklageligvis ikke skjedd i saken her.»

Det er uheldig at nemnda etter at fristen i forsinkelsesmeldingen hadde utløpt ikke sendte søkeren meldinger om at behandlingen av saken var ytterligere forsinket. En søker må antas å ha et særlig behov for å motta informasjon der saksbehandlingstiden strekker seg vesentlig ut over det som er normalt i tilsvarende saker, eller vesentlig ut over den angitte behandlingstiden.

Jeg har videre merket meg at nemnda etter det opplyste skal ha en prosedyre for å sende ut ny forsinkelsesmelding når fristen oversittes, og at det skyldes en feil at denne prosedyren ikke ble fulgt i denne saken. En nærmere konkretisering av hvilken feil som ble begått er ikke gitt. Nemnda bes vurdere om den etablerte prosedyren i tilstrekkelig grad sikrer at forsinkelsesmelding(er) sendes i tråd med kravet om god forvaltningsskikk.

 

 

Forvaltningens oppfølging

Utlendingsnemnda kom tilbake til saken i brev 12. juni 2013 og skrev blant annet:

«Generelt om saksbehandlingstid i beskyttelsessaker i UNE

UNE sier seg enig i SOMs vurderinger om betydningen av rask saksbehandling i beskyttelsessaker, og behovet for orientering til klagere dersom saksbehandlingsfrister overskrides.

UNE er i dag i en prosess med restansenedbygging og jobber mot det uttalte målet fra Justis- og beredskapsdepartementet om at i løpet av 2015 skal den totale saksbehandlingstiden for beskyttelsessaker i utlendingsforvaltningen som hovedregel ikke overstige ett år.

Når det gjelder SOMs oppfatning om at UNE bør se hen til UDIs saksbehandlingstid ved vurderingen av hvilke saker som skal prioriteres, bemerkes at UNEs utgangspunkt har vært at vår saksbehandlingsfrist beregnes fra den dato saken registreres inn hos oss. Lang saksbehandlingstid i UDI kan imidlertid være et relevant moment når spørsmål om prioritet skal vurderes, men har ikke vært en avgjørende føring. For øvrig vises til avsnittet over.

Videre har UNE besluttet å organisere arbeidet med saker på en ny måte fremover, ved bruk av såkalt «trekkstyring». Dette innebærer som før at saker vil bli behandlet ut fra prioritet og alder, men saker vil fordeles til første ledige saksbehandler. Dette vil sikre at faktorer som fravær, skjevfordeling eller lignende hos enkelte saksbehandlere ikke vil få innvirkning på saksbehandlingstiden. Videre skal dette sikre at alle saker følger de samme rutiner, herunder rutiner for orientering til klageren ved forlenget saksbehandlingstid.

Om saksbehandlingstiden i den aktuelle seksjonen

UNE har satt i gang flere konkrete tiltak for å avhjelpe restansesituasjonen i seksjonen og dermed redusere saksbehandlingstiden for asylsakene:

Det har bl.a. blitt satt inn ressurser fra andre seksjoner i avdelingen på den aktuelle porteføljen. Saksbehandlingstiden har derfor gått jevnt ned siden årsskiftet 2012/2013 og det forventes en fortsatt nedgang fremover.

Orientering til klageren

Generelt mener UNE at rutinene for å sende orientering til klagere dersom tidligere fastsatt saksbehandlingsfrist ikke lar seg overholde i en konkret sak er gode. Likevel er dette et system som dels er basert på at saksbehandlere skal sende ut slike brev, og det er derfor rom for at dette i enkelttilfeller kan ta lenger tid en forutsatt, eller at det ikke gjøres. Det er derfor en jevnlig bevisstgjøring på viktigheten av at slike brev sendes i de tilfeller der saksbehandlingsfristen overskrides. Det er fra UNEs side vurdert som ønskelig at saksbehandler skal skrive slike brev, fremfor et rent automatisk varsel, dels for å bli oppmerksom på saker som skal prioriteres, dels for at klageren kan få en så konkret og riktig frist som mulig å forholde seg til.

Den aktuelle seksjonen har innskjerpet rutinene for å sende orientering til klageren ved forlenget saksbehandlingstid. Alle saksbehandlere har blitt bedt om å kontrollere at dette er gjort i alle foreliggende saker hvor fristen er oversittet og i alle saker hvor fristen oversittes fremover.

UNE har merket seg den kritikken som fremsettes av SOM, og vi har gjennomført tiltak som vi mener avhjelper de forholdene det pekes på.»

I brev til nemnda ga ombudsmannen uttrykk for at det var positivt at Utlendingsnemnda hadde innskjerpet rutinene for å sende orienteringer til klagerne ved «forlenget saksbehandlingstid». Ombudsmannen merket seg videre nemndas redegjørelse knyttet til saksbehandlingstiden i beskyttelsessaker.