Sakens bakgrunn
A var blant søkerne til stillingen som pleie- og omsorgssjef i X kommune, som ble lyst ut i slutten av november 2017. Hun hadde tidligere hatt denne stillingen fra 2002 til 2014. A ble innkalt til førstegangsintervju, men kom ikke videre til annengangsintervju.
I utlysningsteksten sto det at kommunen søkte etter kandidater med helsefaglig utdanning og erfaring, fortrinnsvis offentlig godkjent sykepleier. Det ville være en fordel med administrativ erfaring. Det gikk videre frem av utlysningen at «annen type utdanning kan vurderes dersom øvrige kvalifikasjoner og lederegenskaper tilsier at du er egnet til stillingen».
A mente seg forbigått ved ansettelsen. I klagen til ombudsmannen påpekte hun at hun hadde helsefaglig utdanning, lang erfaring fra den samme stillingen, og tilsammen 25 års erfaring fra kommunal forvaltning. Hun fremhevet at han som ble ansatt i stillingen, ikke hadde noen slik erfaring fra kommunal forvaltning eller offentlig saksbehandling.
Våre undersøkelser
Etter å ha innhentet saksdokumentene tok vi opp saken med kommunen. Vi spurte blant annet om formuleringen i utlysningsteksten om at kommunen «fortrinnsvis» søkte etter offentlig godkjent sykepleier, likevel måtte forstås som et absolutt krav. Til dette svarte kommunen at teksten ikke skulle forstås slik. Fordi det var fire søkere som var offentlig godkjente sykepleiere, ble klageren – som ikke hadde slik helsefaglig bakgrunn – ikke funnet aktuell til stillingen.
På spørsmål om hvorfor det ikke var utarbeidet noen sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av alle de intervjuede kandidatene, svarte kommunen at en slik vurdering kun utarbeides for kandidater som innstilles til stillingen. I dette tilfellet hadde to av de tre kandidatene som gjennomførte annengangsintervju trukket sine søknader.
Vi ba kommunen likevel gjøre en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering mellom klageren og han som ble ansatt opp mot kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten. Kommunen svarte at de ikke kunne utarbeide en slik kvalifikasjonsvurdering nå, fordi klageren ikke var kommet videre til annengangsintervju. De kunne bare foreta en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering for kandidater som hadde gjennomført annengangsintervju, gjennomført tester og kommunen hadde innhentet referanser for.
Ombudsmannens syn på saken
1. Utlysningstekstens betydning for kvalifikasjonsvurderingen
Målet ved en ansettelse er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for stillingen. Sammen med eventuelle lov- og avtalefestede krav er det utlysningsteksten som danner utgangspunktet for denne vurderingen, og som bestemmer hva som skal vektlegges ved kvalifikasjonsvurderingen. Utlysningsteksten skal gjøre vilkårene som er bestemmende ved ansettelsen kjent, slik at det er mulig for potensielle søkere å ta standpunkt til om stillingen passer til deres kvalifikasjoner.
I utlysningsteksten sto det at kommunen søkte kandidater med helsefaglig utdanning og erfaring, fortrinnsvis offentlig godkjent sykepleier. Det sto også at «annen type utdanning kan vurderes dersom øvrige kvalifikasjoner og lederegenskaper tilsier at du er egnet til stillingen». I lys av kvalifikasjonsprinsippet er det naturlig å forstå denne teksten slik at kommunen forpliktet seg til også å vurdere søkere som hadde annen helsefaglig utdanning enn sykepleierutdanning, gitt at deres «øvrige kvalifikasjoner og lederegenskaper» tilsa at de var egnet for stillingen. Ut fra klagers opplyste kvalifikasjoner synes hennes søknad å passe inn i den kategorien.
Klager gjennomførte førstegangsintervju med et rekrutteringsbyrå, men kom ikke videre til annengangsintervju. Det fremgår av ansettelsesvedtaket at tilsettingsutvalget besluttet at kandidater med annen helsefaglig utdanning enn sykepleierutdanning ikke skulle tas med videre. Grunnen til det var at kommunen fortrinnsvis ønsket søkere med sykepleierutdanning. De innhentede saksdokumentene viser at kommunen unnlot å vurdere om klagers øvrige kvalifikasjoner og lederegenskaper tilsa at hun var egnet for stillingen, selv om hun ikke var utdannet sykepleier.
I brevene til ombudsmannen har kommunen sterkt fremhevet at de hadde behov for en pleie- og omsorgssjef med sykepleierfaglig bakgrunn. Et slikt behov er både legitimt og forståelig, og er noe kommunen står fritt til å bestemme selv. Det er likevel uheldig at kommunen i denne tilsettingsprosessen synes å ha sett bort fra at det i utlysningsteksten ble angitt alternative kvalifikasjonskrav. Tilsvarende er det uheldig at det ikke er samsvar mellom kommunens presisering i brev hit av at kravet til sykepleierutdanning ikke var absolutt, og forklaringen samme sted om at det var manglende sykepleierutdanning som gjorde at blant annet klager ble utelukket fra annengangsintervju. For fremtidige ansettelser bør derfor kommunen sikre at kommunens kompetansebehov går klarere frem av utlysningsteksten enn i denne saken.
2. Manglende kvalifikasjonsvurdering og skriftlighet
Kravene til en forsvarlig ansettelsesprosess forutsetter at arbeidsgiver foretar en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av aktuelle kandidater. Det er nødvendig for å finne frem til den som er best kvalifisert til den utlyste stillingen. Ansettelsesmyndigheten har ikke plikt til å kalle inn alle kvalifiserte søkere til intervju, men må gjøre en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering opp mot krav og ønsker i utlysningsteksten – samt eventuelle lov- og avtalefestede krav for stillingen – av alle søkere som er intervjuet. Det er utfallet av den kvalifikasjonsvurderingen som gir begrunnelsen for hvem som innstilles og i hvilken rekkefølge, og som også forklarer hvorfor øvrige kandidater ikke nådde opp til å bli innstilt.
Ombudsmannen har gjentatte ganger påpekt at hovedpunktene i ansettelsesprosessen skal nedtegnes skriftlig, se for eksempel uttalelsen i sak 2015/938 som er tilgjengelig på ombudsmannens hjemmeside www.sivilombudsmannen.no. I den saken tok ombudsmannen opp av eget tiltak og på generelt grunnlag kravene til skriftlighet i ansettelsessaker. Erfaring viser at skriftlighet er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakerne, og sikre at det treffes korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Fordi partene i ansettelsessaker ikke har krav på begrunnelse, er det viktig at det i ettertid er mulig å kontrollere at ansettelsesprosessen har vært saklig og forsvarlig. Dette er spesielt viktig for at ombudsmannskontrollen skal bli effektiv.
Klager er blant annet utdannet vernepleier, og var ansatt som pleie- og omsorgssjef i kommunen i perioden 2002 til 2014. Etter kravene i utlysningsteksten fremstår klager som en aktuell kandidat til stillingen ut fra hennes formelle kvalifikasjoner og dokumenterte arbeidserfaring.
Kommunen har ikke utarbeidet en skriftlig vurdering av klagers kvalifikasjoner. Ut over å vise til at hun ikke hadde den ønskelige sykepleierutdanningen, har kommunen heller ikke i forbindelse med at ombudsmannen undersøkte saken gitt en skriftlig vurdering av kvalifikasjonene hennes. Dersom kommunen mente at klagers «øvrige kvalifikasjoner og lederegenskaper» ikke tilsa at hun var egnet for stillingen, burde dette ha kommet frem i en utførlig skriftlig kvalifikasjonsvurdering. Fordi en slik skriftlig nedtegnet vurdering mangler, er det vanskelig for ombudsmannen å få til en effektiv kontroll av tilsettingsprosessen. Denne svikten i tilsettingsprosessen åpner også lett for spørsmål om kommunen kan ha lagt vekt på usaklige hensyn da det etter første intervju ble besluttet ikke å ta med klageren videre i prosessen. Dette er i seg selv uheldig.
I svaret til ombudsmannen har kommunen forklart at deres praksis er kun å utarbeide kvalifikasjonsvurderinger av søkere som innstilles til den aktuelle stillingen. I kommunens ansettelsesreglement står det bare at skriftlig innstilling skal utarbeides etter at intervju er gjennomført og referanser innhentet. Som påpekt ovenfor har kvalifikasjonsvurderingen flere formål. Den skal både begrunne innstillingsrekkefølgen og gi forklaring på hvorfor øvrige kandidater ikke nådde opp. Kravene til en forsvarlig ansettelsesprosess tilsier derfor at når kommunen benytter annengangsintervjuer, må de vurderingene som ligger bak utvelgelsen av kandidater til intervju nummer to nedtegnes skriftlig. Dette gjelder selv om gjennomføringen av førstegangsintervjuene er satt bort til et rekrutteringsfirma.
Under sakens gang her ble ombudsmannen orientert av klager om at han som opprinnelig ble ansatt trakk seg før han tiltrådte. Derfor var en av de andre søkerne nå ansatt i stillingen. Da det ble tatt opp med kommunen i brev herfra, kom det frem at han som først ble ansatt hadde sagt opp stillingen like i forkant av at ombudsmannen tok As klage opp med kommunen. Ombudsmannen mener kommunen burde ha forstått at den opplysningen kunne være relevant for saken her. God forvaltningsskikk tilsier da at kommunen i svarbrevet hit på eget initiativ skulle ha opplyst om oppsigelsen og den nye ansettelsen. Ombudsmannen ber kommunen merke seg dette.
Konklusjon
Ombudsmannen mener kommunen handlet i strid med kravene til en forsvarlig ansettelsesprosess da den unnlot å vurdere om klagers kvalifikasjoner og lederegenskaper kunne veie opp for at hun ikke var utdannet sykepleier. Tilsvarende var det feil av kommunen å ikke utarbeide noen sammenlignende kvalifikasjonsvurdering til bruk ved utvelgelsen av kandidater til annengangsintervju. At det ikke ble utarbeidet en skriftlig kvalifikasjonsvurdering av klager – heller ikke i forbindelse med undersøkelsene herfra – har gjort det vanskelig for ombudsmannen å gjennomføre en effektiv kontroll av denne ansettelsesprosessen. Ombudsmannen har derfor ikke kunnet ta standpunkt til om kommunen tok usaklige hensyn ved vurderingen av klagers søknad.
Ombudsmannen ber om at kommunen endrer praksis med hensyn til når i ansettelsesprosessen det skal utarbeides skriftlige kvalifikasjonsvurderinger. Kommunen bør også vurdere å endre ansettelsesreglementet slik at retningslinjene der blir mer detaljerte og i samsvar med ombudsmannens synspunkter ovenfor. For fremtidige ansettelser må kommunen sørge for at søkerne blir vurdert på likt grunnlag opp mot de krav og ønsker som står i utlysningsteksten.
Ombudsmannen har ikke kunnet ta stilling til om A ble forbigått ved ansettelsen. Ansettelsesprosessen er gjennomført, og den ansatte er ikke part i saken for ombudsmannen. Denne uttalelsen påvirker derfor ikke den ansattes rettsstilling.