Sakens bakgrunn
Politidistriktet utlyste sommeren 2017 grunnstillinger som politibetjent 3/2/1 ved en bestemt geografisk driftsenhet. Det meldte seg til samme 281 søkere til alle tre stillingskategoriene. 100 kandidater ble intervjuet, og av disse ble 82 innstilt til stilling som politibetjent 1. Av de innstilte fikk 75 kandidater tilbud om enten fast eller midlertidig stilling.
I november 2017 ble ombudsmannen kontaktet av et medlem i ansettelsesrådet ved politidistriktet. Henvendelsen gjaldt utvelgelsen av intervjukandidater og bruken av poengskjemaer ved rangeringen av søkere. Det ble anført at rekkefølgen i innstillingene og det påfølgende ansettelsesvedtaket ikke var i tråd med kvalifikasjonsprinsippet.
Politidistriktet hadde besluttet at alle kandidater som allerede var ansatt i driftsenhetene, skulle kalles inn til intervju. Dette førte til at kandidater som var administrativt ansatte i korte engasjementer, og som ellers ikke ville gått videre etter en vurdering av deres formelle kvalifikasjoner, likevel ble innkalt til intervju.
I henvendelsen hit ble det fremhevet at personlig egnethet ble tillagt for stor vekt i den samlede kvalifikasjonsvurderingen, og at flere av kandidatene dessuten var kjent for de som intervjuet. Interne søkere skal derfor ha blitt rangert uforholdsmessig høyt sammenlignet med hva deres formelle kvalifikasjoner skulle tilsi.
Våre undersøkelser
Vi ba politidistriktet om å oversende saksdokumentene i den konkrete ansettelsessaken. Etter en gjennomgang av dokumentene ble det besluttet å undersøke politidistriktets prosedyrer for å ivareta kvalifikasjonsprinsippet i store ansettelsessaker på generelt grunnlag. Undersøkelsen hadde primært til hensikt å avklare om politidistriktet hadde et system for håndtering av masseansettelser bygget på de forvaltningsrettslige prinsippene likebehandling, rettferdighet og saklighet.
Det var hensiktsmessig å ta utgangspunkt i den aktuelle ansettelsessaken. Vi stilte derfor en rekke spørsmål til politidistriktet, både knyttet til ansettelsesprosesser generelt og til den konkrete saken. Vi ønsket svar på om systemet med et poengskjema var forankret i personal- eller annet reglement. Videre ba vi om mer informasjon om hvordan politidistriktet hadde kommet frem til vektingen av de enkelte elementene i poengskjemaet, og om personlige egenskaper var tillagt for høy vekt i totalvurderingen av kandidatene.
Basert på anførselen om at interne kandidater fikk en urimelig fordel i søknadsprosessen, ønsket vi å få avklart om ansettelse i politidistriktet var avgjørende for om kandidaten gikk videre til intervju. Konkret spurte vi om hvordan avgrensningen av søkere som avsluttet politihøgskolen i 2017 og 2016, ble foretatt.
I svarbrev 7. juni 2018 viste politidistriktet til at Rekrutteringsveileder for politi- og lensmannsetaten, utgitt av Politidirektoratet i januar 2017, benyttes i alle rekrutteringsprosesser. Hvilken kompetanse som kreves for de enkelte stillingene, defineres av en jobbanalyse og av utlysningsteksten. Metodene som benyttes til å måle kompetansen til søkerne, vil variere ut fra den enkelte stilling.
Politidistriktet viste videre til at det i stor grad er opp til den enkelte innstillende myndighet hvor mye vekt som skal legges på de ulike elementene i kompetansevurderingen, og at distriktet ikke har laget noen generelle retningslinjer for hvor stor vekt de enkelte elementene får i den endelige vurderingen.
Poengskjemaet som ble benyttet i vurderingen av den enkelte kandidat, var utarbeidet med utgangspunkt i jobbanalysen og utlysningsteksten. Skjemaet var basert på en mal som fremgikk av Politidirektoratets rekrutteringsveileder. Ansettelsesrådet i den konkrete ansettelsessaken hadde fått en muntlig gjennomgang av skjemaet, og hver enkelt innstilt kandidat var gitt en kort beskrivelse i innstillingen. I innstillingen var også den totale poengsummen kandidaten hadde oppnådd angitt. Ombudsmannen fikk oversendt et renskrevet eksempel på et ferdigutfylt skjema, der det fremgikk hvilke elementer som inngikk i den totale poengsummen.
Hva gjaldt utvelgelsen av kandidater til intervju fra 2017-kullet på Politihøgskolen viste politidistriktet til at det var utarbeidet en liste over kandidater som ble kalt inn. Det ble opplyst at det ble vedtatt en minste snittkarakter for 2017-kandidatene, men hva snittet var ble ikke opplyst og fremgikk heller ikke av de tilsendte dokumentene.
Til stillingen som politibetjent 1 ble det dessuten kalt inn tre kandidater fra 2017-kullet, som hadde engasjementer i politidistriktet. Begrunnelsen for at disse tre kandidatene ble kalt inn, til tross for at de hadde dårligere karaktersnitt enn andre fra sitt kull, var arbeidserfaringen deres. For 2016-kullet var svaret fra politidistriktet en henvisning til en vedlagt intervjuliste for sammenligning med tidligere oversendt utvidet søkerliste.
Ombudsmannens syn på saken
Rettslige utgangspunkter
Ansettelser i det offentlige skal skje i medhold av kvalifikasjonsprinsippet. Dette prinsippet ble lovfestet i statsansatteloven 2017 § 3, som lyder:
«(1) Den best kvalifiserte søkeren skal ansettes eller utnevnes i ledig stilling eller embete, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift.
(2) Ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert, skal det legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningen.»
At det offentlige skal ansette den eller de best kvalifiserte søkerne i ledige stillinger, sikrer at hensynet til likebehandling og saklighet ivaretas. Prinsippet styrker tilliten til forvaltningens upartiskhet og nøytralitet, samt tilliten til at det offentliges ressurser benyttes på en god og hensiktsmessig måte.
For å sikre forutsigbarhet og likebehandling av søkerne må det fremgå av utlysningsteksten hvilke krav som er satt for å være kvalifisert til stillingen. Dette gjelder krav til utdanning og erfaring, eventuelle lov- og forskriftsbestemte krav og de personlige egenskapene som vil bli vektlagt ved vurderingen av kandidatene. Dersom det er spesielle helsekrav for stillingen, krav om politiattest, krav om spesielle språkkunnskaper eller sikkerhetsklarering, skal dette også fremgå av utlysningsteksten.
Utvelgelsen av kandidater til intervju
I en ansettelsesprosess skal det etter søknadsfristens utløp gjøres en foreløpig kvalifikasjonsvurdering ut fra søkernes utdanning, erfaring og dokumenterte personlige egenskaper. Vurderingen må ta utgangspunkt i de kravene og ønskene som er oppstilt i utlysningsteksten.
Det er i utgangspunktet ingen formelle krav til hvordan den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen av søkerne skal foretas. Den metoden som velges, må imidlertid sikre at kvalifikasjonsprinsippet blir ivaretatt og at søkerne behandles likt, ut fra de forutsetningene arbeidsgiver har til å vurdere kandidatene opp mot hverandre.
Dette innebærer blant annet at de enkelte elementene som danner grunnlag for vurderingen av hvilke kandidater som skal kalles inn til intervju, må være vektet på en saklig og hensiktsmessig måte. For grunnstillinger, hvor det primært ansettes nyutdannede, kan det være naturlig å ta utgangspunkt i eksamensresultater, men også relevant arbeidserfaring eller dokumenterte personlige egenskaper det vil være behov for i slike stillinger, kan tas med i totalvurderingen.
I større ansettelser kan det med hell utarbeides poengsystemer, som benyttes i vurderingen av den enkelte søknad. Et slikt system må baseres på saklige vurderingskriterier, og sikre at sammenlignbar erfaring tillegges samme vekt ved den endelige vurderingen av hvilke kandidater som skal kalles inn.
Politidistriktet synes å ha valgt ut kandidater til intervju primært basert på eksamenskarakterer fra Politihøgskolen, men med noe innslag av relevant erfaring. Videre fremgår det av saksdokumentene at det ble besluttet å kalle inn alle kandidater uteksaminert før 2016, samt alle 2016- og 2017-kandidater som allerede jobbet i de driftsenhetene som skulle ansette personell.
Ombudsmannen har ingen innvendinger mot politidistriktets beslutning om å kalle inn alle kandidater som var uteksaminert før 2016. Hva gjelder beslutningen om å kalle inn alle interne kandidater, også de som var administrativt tilsatt, kan en slik praksis gi et urimelig fortrinn til kandidater som allerede jobbet i politidistriktet. Dette gjelder særlig dersom det ikke var foretatt en vurdering av om det var andre kandidater, med sammenlignbar erfaring fra andre politidistrikter, som også skulle vært innkalt til intervju.
Ut fra saksdokumentene synes det som at de kandidatene som ikke sto på den opprinnelige intervjulisten, men som likevel ble kalt inn til intervju, var interne søkere. Det må legges til grunn at det var avgjørende for at disse kandidatene ble plukket ut til intervju, at de allerede hadde et arbeidsforhold i politidistriktet. Dette selv om de kan synes å ha et karaktersnitt som var lavere enn det minstesnittet som var lagt til grunn for utvelgelsen blant øvrige kandidater.
Ombudsmannen har forståelse for at man ønsker å tilby kandidater som allerede er ansatt i politidistriktet, mulighet til å komme på intervju når de søker på utlyste stillinger. Det er likevel viktig at arbeidsgiver gjør en konkret vurdering av om det da er andre kandidater som også må kalles inn til intervju fordi de har en like relevant erfaring fra andre politidistrikter.
En beslutning om å alltid kalle inn alle interne kandidater, uavhengig av deres formelle kvalifikasjoner, vil kunne være i strid med likebehandlingsprinsippet og vil kunne føre til at det ansettes i strid med kvalifikasjonsprinsippet. Dersom man ønsker å kalle inn alle interne kandidater, må det godtgjøres at erfaringen disse kandidatene har fått internt, innebærer at deres formelle kvalifikasjoner må anses bedre enn eksterne kandidater. Det anbefales at politidistriktet gjennomgår rutinene knyttet til innkalling av intervjukandidater før neste større ansettelsesrunde.
Bruken av poengskjemaer ved vurderingen av de enkelte kandidatene
Ansettelsen av et stort antall personer i samme ansettelsesrunde er ressurskrevende. Ombudsmannen ser derfor at det er en fordel å ha et poengsystem som benyttes både ved utvelgelsen av kandidater som skal kalles inn til intervju, og ved den sammenlignende vurderingen av kandidater som har vært intervjuet.
Politidirektoratets Rekrutteringsveileder for politi- og lensmannsetaten tar hensyn til de utfordringene en arbeidsgiver står overfor ved rekrutteringen av nye medarbeidere, og er et godt utgangspunkt også ved ansettelsen av et større antall kandidater.
Ombudsmannen har ingen innvendinger mot at det gjøres en konkret vurdering av hvordan de enkelte elementene i poengskjemaet skal vektes opp mot hverandre. Det forutsetter at vektingen fremstår som saklig og nødvendig, og ivaretar prinsippet om at det er den best kvalifiserte søkeren som skal ansettes.
Det er anledning til å legge stor vekt på søkernes personlige egnethet ved ansettelse i stillinger der personlige egenskaper er av vesentlig betydning. Dette fremgår også av forarbeidene til statsansatteloven § 3, Prp. 94 L (2016-2017), hvor departementet blant annet skriver følgende om sakligheten av å legge vekt på personlig egnethet ved vurderingen:
«Når det gjelder hvilke personlige egenskaper som kreves, og vektlegging av disse, vil dette avhenge av hvilken type stilling det er snakk om. Dersom en stilling som har en utadrettet funksjon, for eksempel at arbeidstakeren skal arbeide med forhandlinger eller i internasjonalt arbeid, vil det kunne være saklig å legge vekt på andre personlige egenskaper enn hva som kreves for eksempel i en stilling som utreder. Dersom arbeidsgiver mener det skal legges stor vekt på personlig egnethet må dette fremkomme av kunngjøringen.»
Det er likevel en forutsetning for at personlig egnethet skal gis avgjørende vekt, at det følger av stillingens karakter, eller at kandidatene ellers har relativt sammenlignbare formelle kvalifikasjoner. Videre er det en forutsetning for å kunne legge avgjørende vekt på personlig egnethet, at utvelgelsen av intervjukandidater sikrer at det kun er de søkerne som fremstår som formelt best kvalifiserte som kalles inn til intervju. Dette betyr blant annet at arbeidsgiver må sørge for at det i gruppen som intervjues, kun er kandidater som ville vært kalt inn til intervju uavhengig av hvor de har opparbeidet seg erfaring.
At en kandidat har bedre akademiske resultater, eller mer relevant erfaring enn andre kandidater, vil ikke nødvendigvis måtte tillegges avgjørende vekt i den samlede kvalifikasjonsvurderingen. Der arbeidsgiver har gjort en siling av kandidater til intervju som må sies å være i tråd med kvalifikasjonsprinsippet, vil en kandidats dokumenterte egnethet for stillingen kunne være utslagsgivende for innstillingsrekkefølgen.
Det er samtidig viktig at vurderingen av personlig egnethet gjøres på en slik måte at kandidatene vurderes på ellers likt grunnlag. Det må være dokumentert at vurderingen har vært forsvarlig og saklig. Bruken av poenggivningsskjemaer, der det gis en nærmere beskrivelse av hvordan det skal testes for de egenskapene det søkes etter, samt en beskrivelse av hvordan poengene skal gis, er et godt virkemiddel for å sikre likebehandling. Dersom man velger å benytte poenggivning i vurderingen av kandidatene, bør innstillingen, som i ansettelsessaken vi undersøkte, inneholde en gjennomgang av hvordan enkeltelementene er vurdert. Videre bør de enkelte poengskjemaene følge med saksdokumentene til ansettende myndighet.
I saken som ble undersøkt her, fikk ombudsmannen oversendt et poengskjema hvor disse elementene fremgikk, og dette skjemaet, sammenholdt med beskrivelsen i innstillingen, gjorde det mulig å forstå hvordan den enkelte kandidat hadde blitt vurdert. Selv om ansettelsessaken ellers var meget godt dokumentert, var det en svakhet at ansettelsesorganet ikke hadde fått mulighet til å gjennomgå de enkelte poengskjemaene, men kun hadde fått poenggivningen beskrevet muntlig.
Det er ombudsmannens vurdering at det poengsystemet politidistriktet benyttet i den aktuelle ansettelsessaken, var et velegnet virkemiddel for å ivareta sentrale hensyn i en ansettelsesprosess med mange søkere. Vektingen av de ulike elementet i poengskjemaet har forankring i jobbanalysen og utlysningsteksten, og ivaretar kravene til saklighet og likebehandling i en ansettelsessak av et slikt omfang.
Konklusjon
Å bruke poengskjemaer basert på en stillingsanalyse, utlysningstekst og sentralt gitte retningslinjer, er et godt egnet virkemiddel for å ivareta kvalifikasjonsprinsippet. Det forutsetter at kvalifikasjonsprinsippet er fulgt allerede ved utvelgelsen av kandidater til intervju.
Undersøkelsen viser at det er grunn til å anta at enkelte interne kandidater har blitt valgt ut til intervju utelukkende fordi de var interne søkere. Dette kan føre til at det er enkelte søkere som kommer til intervju og eventuelt innstilles, men som ikke samlet sett er best kvalifisert for stillingen. Ombudsmannen anbefaler politidistriktet å foreta en gjennomgang av rutinene for utvelgelse av kandidater til intervju, for å sikre at det er de formelt best kvalifiserte kandidatene som går videre til intervjurunden.