A søkte om dispensasjon fra byggeforbudet i strandsonen og kommuneplanens arealdel (LNF-område C) for flere tiltak på eiendommen i Larvik kommune, jf. plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 (plbl.) §§ 7, 17-2 og 20-4. LNF-område C var i kommuneplanen beskrevet som områder hvor «friluftsliv og/ eller natur/ landskapsvern er en svært viktig bruksinteresse». Området var også omfattet av de rikspolitiske retningslinjene for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjordregionen. De omsøkte tiltakene gjaldt plen/ jorde (påkjørt jord), strand (påført sand), bod/ utedo (svalgang, røsting av tak), båthus (røsting av tak, innsetting av vindu og dør, flytting), naust (utbedring av skader) og oppføring av steinmur i tilknytning til dette, brygge og trapp (for tilgang til naust og brygge), samt fjerning av utsprengt stein i sundet. På eiendommen var det registrert ett bolighus og fire uthus/ annekser. Kommunen hadde befart eiendommen før søknaden ble innsendt.
Fylkesmannen i Vestfold, miljøvernavdelingen, uttalte som statlig sektormyndighet blant annet:
«Tiltakene som omsøkt innebærer ikke at man samler bebyggelsen, men opprettholder spredningen av mange bygg på eiendommen. I tillegg vil røsting av båthus og bod/utedo samt utvidelse av bod/utedo med svalgang innebære at disse bygningene blir mer synlige i landskapet. På odden ca 60 meter nordøst for hovedhuset er det i dag et naust/båthus som er i dårlig forfatning. Kommunen er negativ til renovering og mener at naustet bør rives. …
Rehabilitering og opprettholdelse av den spredte bebyggelsen vil etter vår vurdering virke mer dominerende og privatiserende enn dagens bebyggelse. Vi vil derfor fraråde at kommunen tillater røsting av tak på båthus og bod/utedo, samt utvidelse med svalgang, før det foreligger en samlet plan for eiendommen.»
Miljøvernavdelingen hadde «ingen vesentlige merknader» til bryggen, som ble ansett som erstatningsbrygge, trappen og fjerning av stein, men frarådet forstøtningsmur med platting. Fylkesmannen kunne «akseptere» påføringen av sand på stranden, men hadde visse merknader til opparbeidelsen av plenen.
Kommunen ga dispensasjon for fjerning av steiner, bygging av brygge og trapp, røsting av båthus og bod/ utedo, påføring av sand og anleggelse av plen. Søknad om utbedring av naustet på odden og oppføring av steinmur i tilknytning til dette, ble avslått. Dispensasjonen ble gitt på følgende vilkår:
«1. Det plantes stedsvegetasjon for å markere stien.
2. Det anlegges og skiltes adkomst på tvers av bukten til bruk for allmennheten som tilkomst til områdene nord og øst på eiendommen (Ferja).
3. Flaggstang på odden fjernes.
4. Naust på odden rives ned i sin helhet før røsting av tak på båthus og bod/utedo.»
Etter klage fra A fastholdt kommunen avslaget på søknad om steinmur, men endret dispensasjonsvilkår nr. 2 og 4:
«2. Tilrettelegging og skilting/merking av sti mellom plenen og stranda.
4. Naust på odden kan ikke tas i bruk til beboelse. Naustet skal brukes til bod/lager, dvs. til oppbevaring av redskaper og lignende. Det skal ikke foretas endringer av bygningens fasader uten forutgående søknad.»
A fastholdt sin klage hva gjaldt vilkår nr. 3, samt avslaget på søknad om oppføring av mur. Fylkesmannen i Vestfold påklaget kommunens vedtak. Kommunen opprettholdt vedtaket.
Klagesaken ble behandlet av Fylkesmannen i Østfold som settefylkesmann. Fylkesmannen gjennomførte en uformell besiktigelse. Kommunens vedtak ble opphevet, og fylkesmannen ga tillatelse til de samme tiltakene som kommunen hadde gitt i det opprinnelige vedtaket, på noenlunde tilsvarende vilkår:
«1. Det plantes stedsvegetasjon for å markere stien over plen.
2. Det anlegges og skiltes adkomst på tvers av bukten syd for båthuset til bruk for allmennheten som tilkomst til områdene nord og øst på eiendommen (Ferja).
3. Flaggstang på odden må fjernes.
4. Naust på odden rives ned i sin helhet før røsting av tak på båthus og bod/utedo.» (Forskjellene i forhold til kommunens opprinnelige vedtak er markert herfra.)
Fylkesmannen viste til vurderingen kommunens administrasjon hadde gjort, og sa seg i hovedsak enig i denne. Av administrasjonens innstilling fremgikk blant annet følgende:
«Det kan her ikke være tvil om at nedre halvdel av plenen og stranden ligger i utmark og av den grunn åpen for allmennheten. Ved å opparbeide plen og strand kan man utestenge allmennheten fra et område nord og øst på eiendommen.
Ser man alle tiltakene under ett vil disse tiltakene virke avvisende på allmennheten og av den grunn medvirke til en privatisering av området.
—
En fjerning av flaggstang og naust vil bedre allmennhetens tilgang og bruk av området nord og øst på eiendommen. Både naustet og flaggstangen har en avvisende effekt. …
—
Vilkårene om riving av naustet og flaggstangen for å få tillatelse vil dermed til en viss grad oppveie for de tiltak som vil virke avvisende for allmennhetens tilgang til området. Vilkårene om å fjerne naustet og flaggstangen er vilkår som medførte at Larvik kommune ga tillatelse til etablering av bl.a. brygge, plen og utleggelse av sand på stranden.»
Av fylkesmannens vedtak fremgikk videre:
«I følge de rikspolitiske retningslinjer for Oslofjorden, pkt. 4.4 som gjelder strandsonen, bør mulighetene for allment friluftsliv, basert på båtferdsel, ferdsel til fots og på sykkel og strandopphold trygges og forbedres. Det skal videre legges stor vekt på å opprettholde og forbedre tilgjengeligheten til strandsonen fra landsiden og sjøsiden samt mulighetene for å ferdes langs sjøen. Ved avveininger skal disse hensyn vektlegges sterkt i forhold til videre utvikling av eksisterende bolig- og fritidseiendommer. …
—
De mange tiltak, som det er anbefalt gitt dispensasjon for, gjør at eiendommen fremstår som vesentlig mer privatisert enn tidligere. For å tilfredsstille de rikspolitiske retningslinjer for Oslofjordregionen om å opprettholde, og helst forbedre tilgjengelighet og opphold i strandsonen, må det etter Fylkesmannens vurdering helt klart settes klare vilkår i dispensasjonsvedtaket for å oppveie den økende privatiseringen som ellers ville skjedd. Vi er enig med administrasjonen i at de vilkår som er satt har en naturlig sammenheng med de tiltak det er gitt dispensasjon for. Flaggstangen og naustet ligger på samme eiendom, og ved å fjerne disse vil det oppnås en kompensasjon for privatiserende tiltak andre steder. Vi kan ikke se at kompenserende tiltak annet sted på samme eiendom vil være i strid med regelverket. Ved å fjerne flaggstangen og naustet vil odden fremstå som mindre privat og mer tilgjengelig for allmennheten. …
… Odden ses på som spesielt viktig i rekreasjonssammenheng. …
… [Vi anser] at også en flaggstang er et privatiserende element. I dette tilfellet er flaggstangen heller ikke plassert i tilknytning til en bolig/fritidsbolig som jo vil være naturlig …»
A begjærte vedtaket omgjort. Av fylkesmannens avslag fulgte:
«I vår avgjørelse har vi stilt vilkår for å bedre forholdene for allmennheten på en del av eiendommen, som en kompensasjon for gjennomføring av tiltak annet sted på tomta. Dette på grunn av at det vil være vanskelig å bedre tilgjengelighet for allmennheten og minske privatiseringen, om de kompenserende tiltak skulle være begrenset til det samme snevre området. De vilkår som er satt for dispensasjonen har derfor … ikke noen direkte tilknytning til de enkelte tiltak det er gitt dispensasjon til.»
Advokat B brakte på vegne av A saken inn for ombudsmannen. Fylkesmannen i Østfold ble ved brev bedt blant annet om å vurdere nærmere hvorvidt vilkårene knyttet til flaggstang og naust var saklige og forholdsmessige, herunder i forhold til om de omsøkte tiltakene medfører økning i volum eller endring i utnyttelse av bygningsmassen. Av fylkesmannens svar fremgikk blant annet:
«I denne saken er det søkt om å få gjennomføre en rekke ulike tiltak over et stort område, og det er faglig enighet mellom kommunens administrasjon, statlig fagmyndighet (som også er klager) og Fylkesmannen som klageinstans, at disse tiltakene medfører en vesentlig økt grad av privatisering, med derav blant annet en avvisende effekt på allmennhetens bruk av området. …
Blant annet på grunn av at tiltakene er plassert over et stort areal, vil det gi liten effekt overfor de aktuelle hensyn (som blant annet allmennhetens ferdsel og oppholdsmuligheter) å sette vilkår knyttet til de enkelte tiltak. Den mest aktuelle løsningen her var derfor først og fremst å redusere privatiseringen annet sted på eiendommen, ved å kreve fjerning av flaggstang og naust. …
Vi anser at de vilkår som er satt, både er forholdsmessige og saklige i forhold til de relativt omfattende tiltak som det er gitt dispensasjon til. … Båthus og utedo/bod får økt høyde, endrede fasader og delvis økt areal. De vil derfor fremstå som vesentlig mer dominerende enn opprinnelig.»
A kom med merknader i brev hit, der blant annet følgende fremgikk:
«Dersom bygningsmyndighetene mente det var noe i veien med utformingen av uthusbyggene eller de øvrige omsøkte tiltakene, måtte de eventuelt stilt krav til denne utformingen/tiltakene. Når de ikke har gjort det, tyder det på at de omsøkte tiltakene i realiteten er uproblematiske. …
—
Det er under enhver omstendighet i strid med saklighetskravet å kreve revet naustet som (også ifølge fylkesmannen) står et ‘annet sted’ på eiendommen, og som av publikum oppleves som et adskilt forhold uten sammenheng med de omsøkte tiltakene. Dette gir ingen avbøting av de påståtte ulemper ved tiltakene.»
Merknadene ble kommentert av fylkesmannen, der hun blant annet viste til at det var et viktig hensyn at bygninger skulle virke minst mulig dominerende og privatiserende. Ut fra dette hensynet ville de opprinnelige bygninger med pulttak være å foretrekke. «En lav enkel bygning med pulttak, få og små vinduer gir … et klart signal til omgivelsene om at bygningen er et uthus, og ikke en bygning beregnet for beboelse eller opphold», fremhevet fylkesmannen. A kom med ytterligere bemerkninger i saken. Fylkesmannen kom ikke tilbake til saken etter dette.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Adgangen til å gi dispensasjon og til å sette vilkår fremgår av plbl. § 7 første ledd:
«Når særlige grunner foreligger, kan kommunen, dersom ikke annet er fastsatt i vedkommende bestemmelse, etter søknad gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser i denne lov, vedtekt eller forskrift. … Det kan settes vilkår for dispensasjonen.»
Hvilke vilkår som kan oppstilles, er omtalt i forarbeidene til plbl. § 7, jf Ot.prp. nr. 56 (1984-1985) s. 102:
«Det er ikke hvilke som helst vilkår som kan settes, disse må ligge innenfor rammen av de hensyn loven skal ivareta. Det må også være en naturlig sammenheng mellom dispensasjon og vilkår, f.eks. slik at vilkår så langt som mulig kompenserer for ulemper o.l. dispensasjon ellers kan medføre.»
Forarbeidenes krav om en «naturlig sammenheng mellom dispensasjon og vilkår» er et utslag av det alminnelige forvaltningsrettslige kravet til saklighet. Hvorvidt dette er oppfylt, vil bero på en konkret og skjønnmessig helhetsvurdering i det enkelte tilfellet.
Klarest vil sammenhengen normalt være når vilkåret er knyttet direkte til det tiltaket dispensasjonen gjelder. Vilkår må imidlertid også kunne knyttes til andre tiltak, dersom det er en naturlig sammenheng mellom dem. Geografisk nærhet vil her være et relevant moment, men også for eksempel nærhet i funksjon, dvs. om tiltakene tjener samme formål eller dekker de samme behovene. Normalt må det kreves at vilkårene er egnet til å påvirke de samme hensynene som bærer den bestemmelsen det dispenseres fra.
Vilkårene i denne saken er knyttet til andre innretninger enn de dispensasjonen gjelder. Naustet og flaggstangen som kreves fjernet, er opplyst å ligge om lag 160 meter unna hovedhuset (men på samme eiendom og langs samme strandlinje). Videre har flaggstangen en annen funksjon enn de øvrige innretningene. Disse forholdene taler isolert sett mot at det foreligger tilstrekkelig sammenheng. På den annen side kan naustet på odden sies å ha (delvis) tilsvarende funksjoner som båthuset på stranden og/ eller bod/ utedo på tunet (for eksempel lagring). Fylkesmannen har videre lagt til grunn at flaggstangen og naustet, i likhet med tiltakene det er søkt om, har en privatiserende effekt, og at vilkåret om fjerning kompenserer for ulemper dispensasjonen medfører. Med «privatiserende effekt» synes fylkesmannen å sikte dels til at tiltakene vil ha en negativ virkning på ferdselsretten, dels til det visuelle inntrykket tiltakene vil gi.
Fylkesmannen har vurdert vilkårene som forholdsmessige. Etter den såkalte vilkårslæren må vilkåret stå i forhold til de hensyn det skal ivareta. Det kreves også en viss balanse mellom vilkårene som er satt, og tiltakene det er gitt tillatelse til.
I svaret hit har fylkesmannen karakterisert tiltakene som «relativt omfattende», og understreket at uthusbygningene blir «vesentlig mer dominerende enn opprinnelig». Klageren har imøtegått fylkesmannens beskrivelse av tiltakenes virkninger, både med hensyn til de generelle virkningene på omgivelsene og i forhold til ferdselsretten. Han har imidlertid ikke bestridt fylkesmannens beregninger av økt takhøyde, volum og synlig fasadeareal for bod/ utedo og båthus, selv om han mener tallene «gir et uriktig inntrykk av hvordan bygningene vil fremstå i omgivelsene».
Selv om det er sendt inn et forholdsvis omfattende billedmateriale, kan jeg vanskelig uttale meg om hvordan tiltakene konkret vil virke i lokalmiljøet. Saksbehandlingen hos ombudsmannen er skriftlig, og egner seg ikke til å avklare uenighet mellom partene om faktiske forhold. Jeg konstaterer imidlertid at fylkesmannen har vært på stedet slik at hun har kunnet danne seg et umiddelbart inntrykk av forholdene. Det synes derfor ikke å være noe å si på saksbehandlingen eller sakens opplysning på dette punkt.
Ut fra begrunnelsen i vedtaket og den etterfølgende redegjørelsen fylkesmannen har gitt, må jeg også legge til grunn at fylkesmannen har hatt et korrekt rettslig utgangspunkt for sine vurderinger. Når saken ble tatt opp herfra, var det blant annet fordi det ut fra vedtaket var vanskelig å bedømme hvilken sammenheng det ble ansett å være mellom de tyngende vilkårene og de tiltak det ble gitt dispensasjon til. Dette er nå nærmere beskrevet, og så vidt jeg kan se, fremstår de hensynene som fylkesmannen har trukket frem, som saklige. Således fremstår hensynene vilkårene skal ivareta, som helt sentrale for bestemmelsene fylkesmannen har dispensert fra. Den konkrete avveiningen har jeg som nevnt ikke grunnlag for å gå inn på. Etter en gjennomgang av saken i lys av fylkesmannens redegjørelse hit, har jeg ikke funnet grunn til å rette avgjørende rettslige innvendinger mot fylkesmannens fastsetting av vilkår knyttet til flaggstang og naust.»