Sakens bakgrunn
Bymiljøetaten i Oslo kommune avslo 27. mai 2015 As søknad om drosjeløyve. Advokat B påklaget Bymiljøetatens vedtak på vegne av A. Oslo kommunes klagenemnd kom i likhet med Bymiljøetaten til at A ikke oppfylte vandelskravet for drosjeløyve fordi han i 2013 var ilagt straff for overtredelse av straffeloven 1902 § 228 om legemsfornærmelse. Klagenemnda stadfestet 7. februar 2017 Bymiljøetatens vedtak.
A ved advokat B klaget til ombudsmannen. I klagen anførte han blant annet at overtredelser av regler om vold ikke er relevant for vandelskravet for drosjeløyve.
Ombudsmannens undersøkelser
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere og rettet undersøkelsene mot både Samferdselsdepartementet og klagenemnda. Ombudsmannen ba først departementet redegjøre for om det er fastsatt nasjonale vilkår for krav til god vandel for drosjeløyve utover hva som følger av EUs forordning nr. 1071/2009 artikkel 6 nr. 1. Departementet fikk også spørsmål om det er anledning til å legge vekt på overtredelser på andre rettsområder enn de som følger av forordningen artikkel 6 nr. 1 tredje ledd bokstav a og b. Ombudsmannen stilte videre spørsmål om forholdet mellom vandelskravet ved tildeling av løyve og av kjøreseddel.
Departementets svarte følgende:
«Når det gjelder de to spørsmålene om forståelsen av vandelskravet i yrkestransportloven § 4, jf. yrkestransportforskriften § 6 første ledd, viser vi til følgende:
1) Det er ikke fastsatt nasjonale vilkår for kravet til god vandel utover de som følger av rådsforordning (EF) nr. 1071/2009 art. 6 nr. 1.
2) Departementet anser at kravene til god vandel listet opp i art. 6 nr. 1 tredje ledd ledd bokstav a og b er uttømmende.
—
Vandelskrav for å kunne få løyve, yrkestransportloven § 4, jf. yrkestransportforskriften § 6 og vandelskrav for å kunne få kjøreseddel, yrkestransportloven Kap. 7A.
Vandelskravet for søkere til gods- eller turvognløyve (buss) framgår av forordning (EF) nr. 1071/2009 art. 6. I yrkestransportforskriften § 6 har Samferdselsdepartementet gitt forordningen tilsvarende anvendelse for søkere til drosjeløyve, løyve for transport av funksjonshemmede og selskapsvognløyve. Løyvekravene regulerer yrkesadgangen for næringsdrivende.
Av yrkestransportloven § 37 a fremgår det at fører av kjøretøy som driver løyvepliktig persontransport må ha kjøreseddel. Yrkestransportloven § 37 c fastslår at den som skal få kjøreseddel må ha slik vandel at politiet ikke finner vedkommende uskikket til å virke som fører av kjøretøy som nevnt i § 37 a.
Grunnlaget for å vurdere vandel til en løyvesøker og vurdering av vandel med sikte på om fører av kjøretøy i løyvepliktig persontransport kan anses skikket til å få kjøreseddel har ikke samme formål.
Når det gjelder kjøreseddel, foretar politiet en vurdering av vedkommendes vandel i forhold til om vedkommende kan anses skikket til å virke som fører av kjøretøy i løyvepliktig persontransport. Ved denne vurderingen står hensynet til passasjerene sentralt. Førere av kjøretøy i løyvepliktig persontransport vil ha ansvar for transport av alle typer passasjerer, bl.a. skolebarn, eldre og personer med ulike funksjonshemminger.
Vurderingen av vandel ved løyvetildeling har som hovedformål å sikre at løyvesøker er skikket til å drive næring. Kravene skal bidra til å sikre seriøsitet i transportnæringen, samt like konkurransevilkår, gjennom å luke ut de som er ilagt straff for alvorlige eller gjentatte brudd på vegtrafikklovgivning eller næringslovgivning.
I forordningen art. 6 a underpunkt vi) er det i tillegg særskilt nevnt at ilagte straffer eller sanksjoner for alvorlige overtredelser av nasjonale regler om menneskehandel eller narkotikahandel kan føre til at vandelskravet ikke er oppfylt.
Art 6 oppgir minstekrav til vandel for å kunne få løyve, men er ikke til hinder for at det kan settes strengere nasjonale vilkår. Som nevnt over har Norge ikke fastsatt ytterligere/strengere vandelskrav enn de som fremgår av art. 6.
Oppsummert skal vandelsvurderingen ved løyvetildeling og ved tildeling av kjøreseddel ivareta ulike formål, og innholdet i vandelskravene er forskjellige. Det er ulike forvaltningsmyndigheter som foretar selvstendige vurderinger av vandel. Politiet vurderer vandel for utstedelse av kjøreseddel. Fylkeskommunene og Oslo kommune vurderer vandel for utstedelse av drosjeløyve, og Nasjonal Transportløyveseksjon i States vegvesen vurderer vandel for utstedelse av gods- og turvognløyver.»
På bakgrunn av departementets svar ba ombudsmannen klagenemnda besvare enkelte spørsmål. Ombudsmannen spurte blant annet om klagenemndas forståelse av yrkestransportforskriften § 6 i klagevedtaket er forenelig med Samferdselsdepartementets redegjørelse.
Til spørsmålet svarte klagenemnda blant annet at den tidligere hadde oppfattet det slik at straffbare handlinger kunne vurderes under vandelskravet. Videre uttalte klagenemnda:
«Etter presiseringen fra Samferdselsdepartementet 18.10.2017 blir det imidlertid tydeliggjort at løyvemyndigheten kun kan vurdere forhold som sikrer at søker til drosjeløyve er skikket til å drive næring. Det betyr at løyvemyndigheten kun har ansvar for å vurdere sikker administrativ drift av løyvene. Kravet skal bidra til å sikre seriøsitet i transportnæringen samt like konkurransevilkår gjennom å luke ut de som er ilagt straff for alvorlige eller gjentatte brudd på vegtrafikklovgivningen, næringslovgivningen, menneskehandel eller narkotikahandel. Disse presiseringene og retningslinjene fra Samferdselsdepartementet kommer løyvemyndighetene i Oslo kommune til å følge i fremtidige vandelsvurderinger.
—
Regelverket var relativt nytt på vedtakstidspunktet, og det fremstod ikke som klart for løyvemyndigheten at innføringen av forordningen medførte realitetsendringer av betydning på drosjeområdet.
—
Det har ikke lyktes klagenemnda å finne ut hva lovgiver har ment å innfortolke i begrepet «særlige grunner», men slik klagenemnda tolker bestemmelsen, er det adgang til å nekte en søker løyve selv om han oppfyller alle vilkårene i a-d, forutsatt at det foreligger ‘særlige grunner’. … Det klagenemnda skriver i sin begrunnelse, er slike forhold som løyvemyndigheten mener bør falle inn under begrepet ‘særlige grunner’. I denne konkrete saken er det sterke samfunnsmessige hensyn, publikums sikkerhet, likebehandlingsprinsippet og allmennpreventive hensyn som tilsier at vedkommende på daværende tidspunkt ikke burde inneha drosjeløyve på grunn av alvorligheten i den straffbare handlingen.»
Deretter spurte ombudsmannen om det straffbare forholdet er relevant ved utøvelsen av drosjeyrket. Til dette spørsmålet svarte klagenemnda blant annet:
«Den straffbare handlingen (volden) hadde et stor skadepotensiale, og retten la vekt på omfanget av volden i skjerpende retning samt at vedkommende var i et serviceyrke som dørvakt. I et slikt yrke må man kunne håndtere ruspåvirkede mennesker og være fleksibel, løsningsorientert og litt ‘rund i kantene’. Ettersom man som løyvehaver og drosjesjåfør, i stor grad kan komme i kontakt med ruspåvirkede passasjerer eller mennesker med atypisk adferd som krever en nennsom og storsinnet behandling, krever det en god evne til besinnelse og løsningsorientering. Som nyoppstartet løyvehaver velger mange å kjøre skiftene selv, og så lenge løyvehaver innehar kjøreseddel, kan heller ikke løyvemyndigheten nekte dem løyve hvis de oppfyller de øvrige vilkårene. Har løyvehaver ikke kjøreseddel, kan løyvemyndigheten kreve at vedkommende dokumenterer ansettelsesforhold for sjåfører for å få tildelt løyve. Ettersom A hadde en dom som gikk på legemsfornærmelse etter en mindre provokasjon av en beruset person, gjorde løyvemyndigheten en konkret helhetsvurdering, som konkluderte med at han på grunn av sitt reaksjonsmønster under og etter en opphetet situasjon, var uskikket til å være i drosjebransjen.»
Til slutt stilte ombudsmannen spørsmål om saksbehandlingstiden. Klagenemndas svarte:
«Som påpekt av Sivilombudsmannen, klaget A på Bymiljøetatens avslag 10. juni 2015. Saken ble av førsteinstansen behandlet og oversendt til Oslo kommunes klagenemnd 15. september 2015. Etter denne dato har saken blitt liggende i klagenemndas faglige sekretariat, Byrådsavdeling for miljø og samferdsel, før klagenemnda fattet sitt vedtak 07.02.2017. Et foreløpig svar om at klagen er mottatt og ville bli behandlet, ble sendt 29. september 2015. Tilleggsbemerkning til klagen ble mottatt fra klagers advokat 21. desember 2015.
Utover dette må det beklageligvis anføres at kravet til saksbehandlingstid er oversittet i betydelig grad i denne saken. Årsaken synes å være stor utskiftning av saksbehandlere i faglig sekretariat. I denne saken sees fire saksbehandlere å ha hatt saken til behandling til ulike tidspunkt. Det arbeides nå bevisst for å rette opp denne situasjonen ved å allokere økte ressurser til behandling av klager i det faglige sekretariatet.»
Klageren fikk anledning til å inngi merknader til departementet og klagenemndas svar.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet er om en søknad om drosjeløyve kan avslås fordi søkeren er domfelt for overtredelse av straffeloven 1902 § 228 om legemsfornærmelse.
Rettslig utgangspunkt
Det følger av yrkestransportlova § 4 første ledd første punktum at den som mot vederlag vil drive nasjonal persontransport med motorvogn, må ha løyve. De generelle vilkårene for løyve er nærmere angitt i yrkestransportlova § 4 annet ledd og yrkestransportforskriften § 4 første ledd. Forskriften § 4 første ledd lyder:
«Dersom ikke særlige grunner taler mot det kan løyve tildeles søker som:
a) driver en fast og varig virksomhet i Norge,
b) har god vandel,
c) har tilfredsstillende økonomisk evne, og
d) har tilstrekkelig faglig kompetanse.»
Bestemmelsen oppstiller i likhet med yrkestransportlova § 4 annet ledd fire kumulative vilkår som alle må være oppfylt før løyve kan tildeles. Søkeren må drive fast og varig virksomhet i Norge, ha god vandel, tilfredsstillende økonomisk evne og tilstrekkelig faglig kompetanse. Dersom disse fire vilkårene er til stede, kan løyve tildeles hvis ikke særlige grunner taler mot det. Vilkåret om «særlige grunner» følger kun av forskriften og ikke av loven.
I vedtaket avslo Oslo kommunes klagenemnd søknaden om drosjeløyve begrunnet i at vandelskravet ikke var oppfylt fordi søkeren var ilagt straff for overtredelse av straffeloven 1902 § 228 om legemsfornærmelse. I svaret på undersøkelsen herfra fremholdt klagenemnda at straffedommen utgjorde «særlige grunner» som talte mot å gi løyve.
Vandelskravet for drosjeløyve
Vandelskravet i yrkestransportlova § 4 annet ledd bokstav b og yrkestransportforskriften § 4 første ledd bokstav b utdypes i yrkestransportforskriften § 6. Av bestemmelsen følger at kravet til god vandel er fastsatt i EUs forordning (EF) nr. 1071/2009 («forordningen») artikkel 6:
«For den som har eller søker om løyve for godstransport og turvogn er kravene til god vandel fastsatt i forordning (EF) nr. 1071/2009 art. 6. For selskapsvognløyve, løyve for transport for funksjonshemmede og drosjeløyve gjelder tilsvarende krav for den som har, den som søker om løyve eller, hvis søker er et selskap, daglig leder.»
Det følger av forordningen artikkel 6 nr. 1 første ledd første punktum at nasjonale myndigheter fastsetter hvilke betingelser en virksomhet og en transportleder skal oppfylle for å ha god vandel. I nr. 1 tredje ledd bokstav a og b angis hva slags overtredelser de nasjonale kravene minst skal omfatte. Etter bokstav a skal det ikke være noen tungtveiende grunn til å nære tvil om vandel, f.eks. med hensyn til straff eller sanksjoner for alvorlige overtredelser av nasjonale regler om handelsrett, konkurslovgivning, lønn- og arbeidsvilkår innen yrket, veitrafikk, yrkesansvar, menneskehandel eller narkotikahandel. Av bokstav b fremgår at man ikke skal være ilagt straff eller sanksjoner for overtredelse av fellesskapsreglene, og da især regler om kjøre- og hviletider og installasjon og bruk av kontrollapparater, vekt og dimensjoner for yrkestransportkjøretøy, kvalifikasjonskrav for sjåfører, kjøretøyets tekniske tilstand, adgang til internasjonale markeder for godstrafikk, sikkerhet ved transport av farlig gods, installasjon og bruk av hastighetsbegrensere, førerkort, adgang til veitransportyrket og dyretransport. I artikkel 6 nr. 2 gjøres det nærmere rede for hvordan kravene til vandel i nr. 1 tredje ledd bokstav b skal anvendes.
Forordningen ble gjennomført i Norge ved en lov- og forskriftsendring som trådte i kraft 1. januar 2015. Endringen innebar blant annet en forandring i vandelskravet for drosjeløyve. Tidligere fulgte det av yrkestransportforskriften § 6 at kravet til vandel ikke skulle anses oppfylt dersom søkeren var ilagt straff for en «alvorlig lovovertredelse». Av någjeldende § 6 fremgår som nevnt at kravet til god vandel er fastsatt i forordningen artikkel 6. I forarbeidene til lovendringen Prop. 124 L (2012-2013) s. 11 omtales det nye vandelskravet slik:
«For det andre vert det stilt krav til vandel som både transportøren, transportleiaren og ein eventuell annan relevant person må oppfylle, jf. art. 3 (1) bokstav b) jf. art. 6. Forordninga listar opp kva område kravet om god vandel er knytt til, og slår fast kva forhold som gjer at kravet til god vandel ikkje lenger er oppfylt.»
Artikkel 6 nr. 1 tredje ledd retter seg mot overtredelser av regelverket innen handel, næringsvirksomhet, veitrafikk, transportvirksomhet, menneskehandel og narkotikahandel. Bestemmelsen må, slik ombudsmannen ser det, forstås som en uttømmende liste over hvilke områder minstekravene til vandel skal omfatte. Riktignok angir bestemmelsen kun eksempler på nasjonale rettsområder og områder innen fellesskapsretten som skal ha betydning, jf. bruken av begrepene «f.eks.» og «især». Bruken av disse begrepene kan tilsi at også andre områder kan være aktuelle. Det fremgår imidlertid tydelig av tredje ledd første punktum at bestemmelsen angir minstekrav, noe som taler mot å tolke bestemmelsen utvidende. Også hensynet til forutberegnelighet og klarhet tilsier varsomhet med å innfortolke rettsområder som ikke angis uttrykkelig i bestemmelsen. En slik forståelse understøttes også av de norske forarbeidene der det heter at artikkel 6 «listar opp kva område kravet om god vandel er knytt til», jf. Prop 124 L (2012-2013) s. 11.
Forordningen åpner imidlertid for at de nasjonale vandelskravene kan omfatte også andre rettsområder, jf. artikkel 6 nr. 1 første ledd første punktum. I så fall må dette inntas i det nasjonale regelverket.
Verken yrkestransportlova eller yrkestransportforskriften angir ytterligere krav til god vandel for drosjeløyve enn de som fremgår av forordningen artikkel 6. I svaret på undersøkelsen herfra skrev Samferdselsdepartementet at det ikke er fastsatt nasjonale vilkår for kravet til god vandel utover kravene som følger av forordningen artikkel 6 nr. 1. Departementet presiserte videre at kravene til god vandel i artikkel 6 nr. 1 tredje ledd er uttømmende.
Hvilke rettsområder som omfattes av vandelskravet for drosjeløyve i yrkestransportlova § 4 annet ledd bokstav b og yrkestransportforskriften § 4 første ledd bokstav b, må derfor anses uttømmende angitt i forordningen artikkel 6. Ombudsmannens kan ikke se at det er tilstrekkelig rettslig grunnlag for å innfortolke andre rettsområder. Vandelskravet retter seg følgelig mot overtredelser av regelverket innen handel, næringsvirksomhet, veitrafikk, transportvirksomhet, menneskehandel og narkotikahandel.
I vedtaket avslo klagenemnda søknad om drosjeløyve med begrunnelse at domfellelsen for legemsfornærmelse medførte at vandelskravet ikke var oppfylt. Voldsutøvelse er imidlertid ikke et rettsområde som omfattes av forordningen artikkel 6. Som nevnt er det heller ikke inntatt ytterligere krav til vandel i det norske regelverket. Etter ombudsmannens oppfatning utgjorde det en mangel ved klagenemndas vedtak at søknaden ble avslått med denne begrunnelsen.
«Særlig grunner» i yrkestransportforskriften § 4 første ledd første punktum
Av yrkestransportforskriften § 4 første ledd første punktum følger at hvis «særlige grunner» ikke taler mot det, kan løyve tildeles søker som oppfyller vilkårene i bokstav a til d. Lovgiver har med «særlige grunner» åpnet for at også andre forhold enn de som angis i forskriften § 4 første ledd bokstav a til d skal kunne spille inn ved tildeling av løyve.
Verken forskriften eller forarbeidene utdyper hva som kan utgjøre «særlige grunner». Hvorvidt det foreligger slike grunner, må derfor avgjøres ut fra hva som er relevant og saklig hensett til formålet med den aktuelle bestemmelsen, dvs. tildeling av drosjeløyve.
For drosjeløyve stilles det krav om varig virksomhet i Norge, tilfredsstillende økonomisk evne, tilstrekkelig faglig kompetanse og god vandel innen blant annet handel, næringsvirksomhet, veitrafikk, transportvirksomhet, jf. yrkestransportforskriften § 4 første ledd bokstav a til d. Videre følger det av forskriften § 10 at det er daglig leder som må fylle kravene til vandel og faglige kvalifikasjoner når søkeren er et selskap eller annen juridisk person. Krav om drosjeløyve retter seg altså mot den næringsmessige delen av drosjeyrket, med andre ord mot det å drive virksomhet. I svaret på undersøkelsen herfra skrev Samferdselsdepartementet at vandelskravet ved løyvetildeling har som hovedformål å sikre at løyvesøker er skikket til å drive næring. Kravene skal ifølge departementet bidra til seriøsitet ved å luke ut dem som er ilagt straff for alvorlige eller gjentatte brudd på vegtrafikk- eller næringslovgivning.
Den som skal føre drosje, altså være drosjesjåfør, må imidlertid ha kjøreseddel, jf. yrkestransportlova § 37 a. Også for kjøreseddel stilles det krav om vandel. Av § 37 c første ledd følger at den som skal få kjøreseddel må ha slik vandel at politiet ikke finner vedkommende uskikket til å virke som fører av motorvogn for persontransport. Videre fremgår det av § 37 a annet ledd første punktum at politimesteren eller den politimesteren gir myndighet, utsteder kjøreseddel. Vilkårene for kjøreseddel er nærmere regulert i yrkestransportlova kapittel 7A.
Samferdselsdepartementet fremholdt i svaret hit at hensynet til passasjerene står sentralt i vandelsvurderingen for kjøreseddel. Departementet skrev også at vandelsvurderingen ved løyvetildeling og tildeling av kjøreseddel skal ivareta ulike formål og at vandelskravene derfor er forskjellige.
Loven legger altså opp til et tosporet system ved utøvelsen av drosjeyrket. Løyve retter seg mot den næringsmessige delen og regulerer yrkesadgangen for næringsdrivende. Krav om kjøreseddel derimot, regulerer tilgangen til yrket som drosjesjåfør. Hva som utgjør «særlige grunner» i yrkestransportforskriften § 4 første ledd første punktum må, slik ombudsmannen ser det, vurderes i lys av dette tosporede systemet.
I svaret på undersøkelsen herfra fremholdt klagenemnda at voldsdommen utgjør en særlig grunn. Klagenemnda viste til at løyvehavere og drosjesjåfører i stor grad kommer i kontakt med ruspåvirkede mennesker, og at denne kontakten krever god evne til besinnelse og løsningsorientering. Videre pekte klagenemnda på at nyoppstartede løyvehavere ofte velger å føre drosjen selv, forutsatt at de også har kjøreseddel. I dette perspektivet fant klagenemnda at voldsdommen utgjorde en særlig grunn som ga grunnlag for å avslå søknaden om drosjeløyve.
Ombudsmannen er enig i at domfellelse for legemsfornærmelse er relevant ved utøvelsen av yrket som drosjesjåfør. Fører av drosje må påregne kontakt med alle typer mennesker i ulike typer situasjoner. I vurderingen av om en person skal gis kjøreseddel, vil en slik overtredelse derfor kunne få betydning. Det er imidlertid vanskeligere å se at forholdet er relevant for skikketheten til å drive drosjenæring, altså den næringsmessige delen av drosjeyrket. Som nevnt er det denne egnetheten kravet om løyve skal ivareta. Hensett til lovens tosporede system er ombudsmannen kommet til at voldsdommen ikke kan utgjøre «særlige grunner» som tilsier at søknad om løyve skal avslås.
Klagenemnda har i svaret på undersøkelsen herfra vist til at også andre har fått avslag på søknad om løyve som følge av straff for utøvelse av vold. Ombudsmannen kan ikke se at dette kan være utslagsgivende. Dersom forvaltningen treffer avgjørelser som i ettertid fremstår som uriktige, vil hensynet til likebehandling ikke innebære at den uriktige praksisen skal videreføres i nye avgjørelser.
—
Etter dette er ombudsmannen kommet til at søknaden om drosjeløyve ikke kunne avslås med den begrunnelsen klagenemnda ga i vedtaket og i svaret på undersøkelsen herfra.
Det fremgår av klagenemndas svar på undersøkelsen at klager fikk løyve 6. september 2017 fordi vandelen da ble ansett som tilfredsstillende. Ombudsmannen finner derfor grunn til å la saken bero. Klagenemnda bes likevel om å merke seg ombudsmannens syn på de rettslige spørsmål saken reiser.
Saksbehandlingstiden
Avslutningsvis bemerker ombudsmannen at klagenemndas saksbehandlingstid er lang. Bymiljøetatens avslo søknaden 10. juni 2015 og oversendte saken til klagenemnda 15. september 2015. Først 7. februar 2017 fattet klagenemnda vedtak i saken. I svaret på undersøkelsen herfra har klagenemnda forklart at tidsbruken skyldes liggetid i klagenemndas sekretariat som følge av stor utskifting av saksbehandlere. Klagenemnda skrev videre at kravet til saksbehandlingstid er oversittet i betydelig grad.
Ombudsmannen er enig i at tidsbruken ikke oppfyller kravet til saksbehandlingstid i forvaltningsloven § 11 a første ledd. Etter bestemmelsen skal forvaltningsorganet forberede og behandle saken uten ugrunnet opphold. Klagenemnda har imidlertid opplyst at det nå arbeides bevisst for å rette opp situasjonen ved å allokere økte ressurser til det faglige sekretariatet. Ombudsmannen forutsetter at dette arbeidet videreføres slik at lovens krav til saksbehandlingstid etterleves i fremtidige saker.