Vilkår for rivingstillatelse

Sakens bakgrunn

Tiltakshaver A søkte om tillatelse til å rive fire av åtte skipskraner på området for det gamle Fredrikstad Mekaniske Verksted (FMV) i Fredrikstad kommune. Det ble også søkt om dispensasjon fra den kommune­planen som gjaldt da. Før søknadene ble behandlet, vedtok bystyret 16. juni 2011 kommunedelplan for Fredrikstad byområde 2011 – 2023.

Fredrikstad kommune traff … slikt vedtak:

«I medhold av plan- og bygningslovens § 19-2 gis det dispensasjon fra krav til områdereguleringer og detaljreguleringer i forbindelse med omforming av FMV-området vest for ny rv 108 etter bestemmelsenes pkt. 2 i kommunedelplan for Fredrikstad byområde på følgende vilkår:

1.  2 store kraner lengst øst inne i dokka samt 1 mindre som er plassert rett vest for disse søkes bevart. Det forutsettes da at disse kranene får et vedlikehold som gjør langsiktig bevaring mulig.

Søknad om riving godkjennes i medhold av plan og bygningsloven av 27 juni 2008 nr.71.»

På vegne av tiltakshaver påklaget advokat Helge Skaaraas den delen av vedtaket som gjaldt vilkåret.

Fylkesmannen i Østfold behandlet klagen …. I likhet med kommunen la fylkesmannen til grunn at tiltaket ble rammet av et plankrav i kommune­del­planens utfyllende bestemmelser pkt. 2. Det påklagede vilkåret for dispensasjon ble dermed ansett hjemlet i lov om planlegging og byggesaksbehandling 27. juni 2008 nr. 71 (pbl.) § 19-2 første ledd annet punktum. Da fylkesmannen ikke kunne se at vilkåret var «usaklig eller urimelig tyngende», ble kommunens vedtak stadfestet.

Tiltakshaveren henvendte seg til ombudsmannen om lovligheten av vilkåret i rivingstillatelsene ved brev … fra advokat Skaaraas.

Nærmere om kommunedelplanen

Eiendommen er i kommunedelplanen avsatt til fremtidig bebyggelse og anlegg, og er på plankartet vist som hensynssone «H820_15».

Det er gitt utfyllende bestemmelser til planen. Mest relevant er pkt. 2 som gjelder «hensyns­soner jfr. pbl § 11-8», og pkt. 3 med «generelle bestemmelser jfr. pbl § 11-9[»].

Pkt. 2 er delt inn i ulike typer hensynssoner. Under deloverskriften «[s]one med krav om felles planlegging for flere eiendommer, herunder med særlige samarbeids- eller eier­former samt omforming og fornyelse, jfr. pbl § 11-8 bokstav e)» står følgende:

«Hensynssone H820_15 (FMV):
Hensynssonen gjelder omforming av FMV-området vest for ny fv 108, og det stilles krav til områdereguleringer og detaljreguleringer.»

Det er gitt retningslinjer til denne hensynssonen:

«FMV-området skal undergis en helhetlig planvurdering før tiltak kan igangsettes. Det stilles krav om utarbeidelse av et områdeprogram for hele området. Hvordan området tenkes utviklet med tanke på høyder må synliggjøres gjennom videre reguleringsplanarbeid.

Ved utarbeiding av reguleringsplaner for FMV-området skal følgende forhold vektlegges og søkes innpasset i plankart og bestemmelser:

—

• Kulturminner

I tillegg til bygninger og anlegg merket for bevaring i område 6, skal man søke å bevare andre industrikulturminner som f.eks noen av de store kranene. Disse er i dag synlige fra flere kilometers hold og viktige landemerker i Fredrikstad.»

I pkt.3 er det gitt en generell bestemmelse med hjemmel i pbl. § 11-9 nr. 1:

«I områder for bebyggelse og anlegg … kan arbeid og tiltak som nevnt i pbl § 20-1 bokstav a), b), d), k), l) og m), ikke finne sted før området inngår i regulerings­plan.»

Det er blant annet gitt følgende retningslinje til denne bestemmelsen:

«FMV-området skal undergis en helhetlig planvurdering. Områdereguleringer og /eller detaljreguleringer kan ikke behandles før det foreligger et områdeprogram for arealet vest for fv 108.

Med et områdeprogram menes her et ikke juridisk bindende dokument som kan bidra til å definere FMV-områdets utviklingspotensiale og framtidige rolle som bydel. Dokumentet vil kunne inneholde anbefalinger for en utviklingsstrategi, et helhetlig hovedplangrep og formulere føringer for videre planarbeid.»

I planbeskrivelsen pkt. 11.4 fremgår tiltak nedfelt i planen. For bestemmelser til kommune­del­planen fremgår at det «innføres plankrav» til FMV-området.

Undersøkelsene herfra

Fylkesmannen ble ved brev 4. september 2012 blant annet bedt om å kommentere rettsvirkningen av planbestemmelsen i pkt. 2, som syntes å være gitt med hjemmel i pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav e) annet ledd. Det ble spurt om en slik plan­bestemmelse kunne innebære et selvstendig plan­krav. Fylkes­mannen ble også spurt om det forelå tilstrekkelig rettslig grunnlag for vilkåret i rivings­tillatelsen, dersom rivingen ikke var avhengig av dispensasjon fra plankrav i kommune­­del­­planens utfyllende bestemmelser.

Fylkesmannen svarte ved brev 12. oktober 2012, og var enig i at pbl. § 11-8 tredje ledd bokstav e) annet ledd «ikke gir hjemmel til å fastsette bestemmelse om plan­krav». Videre skrev fylkesmannen:

«Bestemmelsen kan etter Fylkesmannens vurdering vanskelig tolkes som et krav om felles planlegging gitt med hjemmel i plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd e) annet ledd. En naturlig språklig forståelse tilsier at bestemmelsen fastsetter et plankrav knyttet til hensynssone H820_15 (FMV). Kodebruken støtter opp om en slik tolkning ettersom 820 er koden for omforming og ikke koden for felles planlegging, jf. vedlegg II til forskrift om kart, stedfestet informasjon, arealformål og kommunalt planregister (kart- og planforskriften).

Ifølge § 11-8 andre ledd skal det til hensynssone i nødvendig utstrekning angis hvilke bestemmelser og retningslinjer som gjelder eller skal gjelde i medhold av plan- og bygningsloven eller andre lover for å ivareta det hensynet sonen viser. Fylkesmannen er som nevnt ovenfor enig i at plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd e) andre ledd, ikke gir hjemmel til å fastsette bestemmelse om plankrav. Vi mener imidlertid at hjemmel til å knytte plankrav til hensynssonen følger av plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 1 som angir at kommunen kan vedta bestemmelser til kommuneplanens arealdel om krav om reguleringsplan for visse arealer eller for visse tiltak.»

Fylkesmannen viste til rettskilder som tilsa at bestemmelser etter pbl. § 11-9 kan knyttes til hensynssoner, og fortsatte:

«Kommunen har riktignok ikke vist til § 11-9 nr. 1 i den konkrete bestemmelsen knyttet til henssynssone H820_15 (FMV), men det kan etter Fylkesmannens syn ikke være avgjørende. Det avgjørende må være at plan- og bygningsloven gir hjemmel til å fastsette bestemmelse om plankrav knyttet til en hensynssone, og at ordlyden i bestemmelsen til hensynssone H820_15 (FMV), etter vår vurdering er tilstrekkelig klar til å innebære slikt plankrav. Fylkesmannen mener det også må tillegges vekt at det ikke er tvilsomt at kommunen har ment å innføre et plankrav til hensynssonen, og at kommunen selv tolker bestemmelsen som et plankrav. Vi viser her til vedlagt planbeskrivelse for FMV-området i kommunedelplanens arealdel hvor det under overskriften ʼTiltak nedfelt i planenʼ fremgår at ʼDet innføres plankrav til områdetʼ. Planbeskrivelsen er en del av vedtatt arealplan, jf. kart- og planforskriften § 9 første ledd bokstav c), og ved tolkingen av planen må derfor også planbeskrivelsen trekkes inn i vurderingen, jf. Miljøverndepartementets kommentarer til forskriftens § 9 i veileder til kart- og planforskriften, 5.utg,
1. juli 2012.»

Advokat Skaaraas kommenterte fylkesmannens svar [og] viste blant annet til at plankravet er «klart og tydelig avgrenset i planbestemmelsene pkt 3A».

Det ble funnet nødvendig å stille oppfølgingsspørsmål til fylkesmannen. I brev herfra 14. januar 2013 ble fylkesmannen bedt om å redegjøre for hvordan kommunedelplanens eventuelle plankrav for riving av kranene, hjemlet i pbl. § 11-9 nr. 1, forholdt seg til legalitets­prinsippet. Det ble særlig bedt om at fylkesmannen kommenterte at det fremstod som klart at plankravet i utfyllende planbestemmelser pkt. 3 ikke omfattet riving.

Fylkesmannen ble videre bedt om å svare på spørsmålet om rettslig grunnlag for vilkåret dersom tiltaket ikke var avhengig av dispensasjon, da spørsmålet ikke var besvart i fylkesmannens første brev.

Fylkesmannens svar forelå ved brev 4. februar 2013. Fra brevet siteres:

«Fredrikstad kommune har i pkt. 3 i planbestemmelsene vedtatt et plankrav som gjelder for alle områder for bebyggelse og anlegg mv. i kommunen, men som ikke omfatter alle tiltak (blant annet riving er unntatt). Fylkesmannen mener dette ikke er til hinder for at kommunen med hjemmel i § 11-9 nr. 1 i tillegg kan vedta en bestemmelse om plankrav knyttet til en konkret hensynssone, som da kun gjelder for dette området. Vi kan heller ikke se at det er noe til hinder for at dette plan­kravet, for eksempel på grunn av spesielle hensyn som gjør seg gjeldende i det konkrete området, er noe strengere enn det som gjelder for andre områder ved at det omfatter alle tiltak, også riving. …

Fylkesmannen mener videre den konkrete planbestemmelsen knyttet til hensynssone H820_15(FMV) er tilstrekkelig klar til å innebære et slikt selvstendig plan­krav. Vi viser til at ordlyden i bestemmelsen og kodebruken taler for at den fast­setter et plankrav. Videre er det ikke tvilsomt at kommunen har ment å innføre et plankrav til denne hensynssonen, og at kommunen selv tolker bestemmelsen som et plankrav.»

Fylkesmannen mener det «ikke [vil] være rettslig grunnlag for vilkåret» dersom tiltaket er i samsvar med planbestemmelsene og dermed ikke er avhengig av dispensasjon.

Advokat Skaaraas kommenterte fylkesmannens svar ….

Jeg ser slik på saken

Fylkesmannen har lagt til grunn at riving av kranene er i strid med et plankrav i kommune­del­planen pkt. 2. Det er gitt dispensasjon fra kravet, men med et tyngende vilkår hjemlet i pbl. § 19-2. Dersom tiltaket er i samsvar med plan­bestemmelsene og dermed ikke av­hengig av dispensasjon, mener fylkesmannen at det ikke er «rettslig grunnlag for vilkåret». Av­gjørende for vilkårets rettslige grunnlag – og således gyldigheten av vilkåret – vil dermed være om riving av de fire industrikranene er avhengig av dispensasjon fra et krav i kommune­delplanens utfyllende bestemmelser pkt. 2 om å utarbeide reguleringsplan.

Det følger av legalitetsprinsippet at offentlige inngrep i borgernes rettsstilling trenger hjemmel i lov, eller bestemmelse gitt med hjemmel i lov. Etter forholdene må det også stilles visse krav om at hjemmelen er klart utformet.

Ifølge pbl. § 11-5 annet ledd annet punktum skal areal­delen av kommuneplanen omfatte plan­kart, bestemmelser og planbeskrivelse. For plan­kartet følget et uttrykkelig klarhetskrav av forskrift om kart, stedfestet informasjon, areal­formål og kommunalt planregister 26. juni 2009 nr. 861 § 9 femte ledd. Her fremgår det at plankart skal vise innhold og rettslige virkninger på en «klar og entydig måte», og med tilstrekkelig nøyaktig stedfesting tilpasset formålet med planen. Selv om et slikt krav ikke på samme måte er lov- eller forskriftsfestet for plan­bestemmelser, tilsier legalitets­­prinsippet at innhold og retts­virkninger også for slike bestemmelser bør fremgå på en tilstrekkelig klar og entydig måte for å kunne hjemle inngrep i borgernes rettsstilling.

Den aktuelle bestemmelsen fylkesmannen mener nedfeller plankravet, er gitt til hensynssone H820_15 (FMV) og lyder slik:

«Hensynssonen gjelder omforming av FMV-området vest for ny fv 108, og det stilles krav til områdereguleringer og detaljreguleringer.»

Fylkesmannen har lagt til grunn at dette plankravet er hjemlet i pbl. § 11-9 nr. 1. Etter denne bestemmelsen kan kommunen uavhengig av arealformål vedta bestemmelser til kommune(del)planens arealdel om «krav om reguleringsplan for visse arealer eller for visse tiltak».

Jeg er enig med fylkesmannen i at det er adgang til å gi planbestemmelser etter pbl. § 11-9 nr. 1 til hensynssone om omforming. Avgjørende er om bestemmelsen i pkt. 2 på en tilstrekkelig klar måte frem­står som et plankrav som medfører reguleringsplikt for riving av de fire kranene.

Selv om det «stilles krav» til reguleringer, er ordlyden knapp og upresis. Det er uklart hva som konkret kreves for å oppfylle det eventuelle kravet som stilles. Angivelsen av krav om «område­reguleringer og detalj­reguleringer» gir liten veiledning om hva slags plan som må utarbeides for at kravet skal anses oppfylt, da de to typene regulerings­planer fremstår som kumulative. Videre er begge plantypene angitt i flertalls­form, slik at ordlyden kan tilsi at det må utarbeides flere reguleringsplaner for å oppfylle det angivelige plan­kravet.

Også bruken av «til» er forvirrende. Språklig sett betyr det at kravet er knyttet til innholdet i eventuelle planer som utarbeides, ikke plikten til å utarbeide plan som sådan. I så fall burde preposisjonen «om» vært benyttet, slik det er gjort i lovens § 11-9 nr. 1.

Det fremgår heller ikke hvilken betydning det får om kravet ikke er oppfylt. Dersom bestemmelsen skal være et plankrav, må det kunne forventes at det fremgår hva som er konsekvensen av at slike planer ikke foreligger.

Bestemmelsens ordlyd er således verken klar med hensyn til hva kravet innebærer, hvordan det skal oppfylles, eller hva som er retts­virkningen dersom kravet ikke er oppfylt.

Ordlyden må tolkes i lys av planen for øvrig, og fortrinnsvis de øvrige plan­bestemmelsene. Her er det sentralt at det i pkt. 3 er gitt en generell bestemmelse om plankrav. Denne bestemmelsen er klar, ved at det frem­går tydelig både for hvilke arealer og for hvilke tiltak den gjelder, samt retts­virkningen dersom kravet ikke er oppfylt.

Det generelle plankravet er plassert under overskriften som viser at lov­hjemmelen er pbl. § 11-9 nr. 1. Dette er samme bestemmelse som fylkesmannen mener at det angivelige plankravet for FMV-området er gitt med hjemmel i. Likevel er sistnevnte plassert under pkt. 2, som er bestemmelser gitt med hjemmel i pbl. § 11-8. Fylkesmannen legger selv til grunn at det etter denne bestemmelsen ikke er adgang til å nedlegge plan­krav. Dersom bestemmelsen i pkt. 2 er ment å være et plankrav gitt med hjemmel i § 11-9 nr. 1, burde den vært plassert i pkt. 3 under riktig lov­hjemmel. Det gir dårlig forut­beregnelig­het dersom borgerne ikke skal kunne forholde seg til at den klare bestemmelsen i pkt. 3 uttømmende angir når det kreves reguleringsplan for å utføre søknads­pliktige tiltak.

Fylkesmannen har videre vist til at det i planbeskrivelsen – som er en del av planen – under over­skriften «tiltak nedfelt i planen» fremgår at det «innføres plankrav til området».

Jeg kan vanskelig se at dette momentet kan tillegges avgjørende vekt. FMV-området er avsatt til arealformålet bebyggelse og anlegg. Det omfattes dermed av det generelle plankravet i pkt. 3, og på denne måten er det innført et plankrav for dette området.

FMV-området er nevnt både i retnings­linjene til bestemmelsene i pkt. 2 og pkt. 3. Slik jeg forstår disse retningslinjene, synes kommunen å legge størst vekt på at området skal vurderes helhetlig. Hvorvidt kommunedelplanen inne­bærer et krav om felles planlegging for FMV-området, finner jeg det ikke nødvendig å ta stilling til. Jeg nøyer meg med å vise til at det ikke uten videre er lett å utlede av retningslinjene at meningen med bestemmelsenes pkt. 2 har vært å stille et plankrav.

For ordens skyld bemerker jeg at den praktiske betydningen av å statuere et strengere plankrav for hensynssone H820_15 (FMV), ikke behøver å være omfattende. De tre kranene som etter vilkåret i rivingstillatelsen skal bevares, er så vidt jeg forstår fortsatt ikke søkt revet. De offentlig­rettslige hensynene knyttet til disse kranenes bevaringsverdi vil eventuelt kunne ivaretas ved at en fremtidig rivingssøknad møtes med et midlertid forbud mot tiltak. Plangrunnlaget kan da endres slik at det tas hensyn til det bevaringsønsket som – ut fra retningslinjen til denne hensyns­sonen – allerede synes å foreligge. I plan- og bygningsloven er det også en bestemmelse i § 31-3 om sikring og istand­setting med særskilt påleggshjemmel i annet ledd. Jeg understreker at jeg med dette ikke har tatt stilling til hvorvidt disse hjemlene bør benyttes eller ikke.

Etter dette fremstår ikke bestemmelsen i pkt. 2 til hensynssone H820_15 (FMV) tilstrekkelig klar til å kunne innebære et selvstendig plankrav som utløses av søknaden om riving av kranene på FMV-området. Da rivingen heller ikke omfattes av det generelle plan­kravet i pkt. 3, er tiltaket ikke avhengig av dispensasjon fra plankrav. I så tilfelle har fylkesmannen lagt til grunn at vilkåret er uhjemlet.

Som det fremgår, har jeg kommet til at det knytter seg begrunnet tvil til vilkåret som er stilt til rivings­tillatelsen, jf. lov om Stortingets ombuds­­mann for forvaltningen 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd siste punktum. Jeg ber derfor fylkesmannen vurdere saken på nytt i lys av mine merknader.

Fylkesmannen bes sende kopi av fylkesmannens fornyede vurdering.