Reguleringsplan for X ble vedtatt av bystyret 26. mars 2001. Av reguleringsbestemmelsene § 11 Rekkefølge av tiltak, fremgikk av pkt. 11.2:
«B26-31+S Før byggetillatelse gis skal det foreligge godkjent utomhusplan som viser grunnmurshøyder, veikantavslutninger, beplantning, levegger, pergola, bod- og bosspannplassering etc. Fellesarealene (atkomstveier og tun) skal opparbeides og ferdigstilles sammen med de nye boligene.»
I brev 22. desember 2006 ba B, på vegne av A, kommunen om å klargjøre «hva som kreves i forbindelse med opparbeidelse refusjoner vva. m.m» for de aktuelle tomtene, som selskapet ønsket å selge. I forkant av dette skal A ha rettet flere muntlige henvendelser til kommunen. I e-brev til B 4. juli 2007 ga kommunen et svar, som ble oppgitt å være en «foreløpig orientering». Det fremgikk blant annet:
«Som tidligere nevnt krever en større utbygging på X ny overordnet infrastruktur, og dette er en oppgave som pr. nå ikke er en prioritert oppgave i Stavanger kommune. … [Vi har] et behov for å foreta en samlet gjennomgang av de kapasitetsgrenser som gjelder. Til orientering nevnes at kapasiteten ift. avfallshåndtering ansees å være kritisk, slik at ny utbygging kan utløse krav om nytt renseanlegg. …
… [V]i beklager at vi har oversittet våre egne frister – og skal tilstrebe å gi tilbakemelding etter vår ferieavvikling. Vi må imidlertid understreke at vi anser ny utbygging på X som kritisk ift. vår infrastruktur, og at det også vil kunne gjelde enkelttomter. Disse forhold skal gjennomgås, og vi skal søke å gi et kvalifisert svar på de spørsmål som er reist i Deres henvendelser.»
Kommunen fulgte senere opp med et brev til B 4. januar 2008:
«En utbygging vil i henhold til rekkefølgetiltakene i reguleringsplan … for X blant annet kreve etablering av overordnede veianlegg, utvidelse og opprustning av eksisterende veier, opparbeidelse av lekearealer og friområder samt tilrettelegging for vann og avløp.
—
Kommunens medvirkning til å gjennomføre rekkefølgetiltakene i reguleringsplan … for X, har vært drøftet både administrativt og politisk flere ganger.
Ved forhandlingsutvalgets siste drøfting 04.12.07 framkom det at en fortsatt utbygging på X vil kunne gi betydelige utfordringer mht. kapasitet i dagens fergetilbud. Med bakgrunn i dette, ønsker kommunen ikke å medvirke til ytterligere utbygging på X før ny bru, finansierings- og framdriftsmessig, er realisert. …
Inntil videre vil det fra kommunens side ikke bli inngått avtaler om større eller mindre utbyggingsprosjekter på X.»
A sendte deretter inn en søknad om rammetillatelse for «VVA-anlegg for nytt boligfelt» i område Y, som ligger på X (rammesøknad I). Ansvarlig søker var C. Det var krysset av for «Ikke relevant» hva gjaldt blant annet «Gjenpart av nabovarsel, naboprotester, merknader til naboprotester» og «Dispensasjonssøknader». Søknaden ble mottatt i kommunen 18. januar 2008.
Ved brev 1. februar 2008 returnerte kommunen rammesøknad I ubehandlet «i samsvar med brev av 04.01.2008». Det ble vist til at i følge dette brevet «ønsker kommunen ikke å medvirke til ytterligere utbygging på X, inntil videre.»
Etter anmodning fra A, oversendte kommunen en liste over 30 byggetillatelser for bolig på X gitt i perioden 1. april 2003 til 25. april 2008.
Kommunalstyret for byutvikling ga 5. juni 2008 dispensasjon fra reguleringsbestemmelsene § 11 i en annen sak, begrunnet i likhetshensyn, «klanderverdig lang» saksbehandlingstid og manglende ivaretakelse av veiledningsplikten. Av vedtaket fremgikk avslutningsvis at kommunalstyret ba administrasjonen om å legge fram en egen sak om eventuelt behov for bygge- og deleforbud for X. Oppfordringen fra kommunalstyret ble gjentatt 19. juni 2008.
A sendte samme dag inn en søknad om rammetillatelse for «VVA-anlegg for nytt boligfelt» i område Z, som ligger på X (rammesøknad II). Ansvarlig søker var C. Det var også her krysset av for «Ikke relevant» hva gjaldt blant annet «Gjenpart av nabovarsel, naboprotester, merknader til naboprotester» og «Dispensasjonssøknader». Søknaden ble mottatt i kommunen 24. juni 2008.
Midlertidig forbud mot deling og byggearbeid ble varslet formelt 1. august 2008, jf. plan- og bygningsloven 1985 § 33.
Ved brev 25. september 2008 ble rammesøknad I på nytt sendt inn. Av oversendelsesbrevet fremgikk at det ble søkt om dispensasjon fra reguleringsbestemmelsene § 11. Det ble vist til det tidligere nevnte dispensasjonsvedtaket i en annen sak. Kommunen mottok brevet 29. september 2008.
Samme dag sendte kommunen et brev til ansvarlig søker, der det ble opplyst at dispensasjonssøknaden var mangelfull. I tillegg til at kommunen etterlyste en angivelse av «særlige grunner» for dispensasjon, påpekte den at søknaden manglet nabovarsel. Det ble videre vist til utsendt varsel om nedleggelse av midlertidig bygge- og deleforbud og opplyst at forbudet ville bli politisk behandlet 12. oktober 2008.
Stavanger kommune nedla 12. oktober 2008 midlertidig bygge- og deleforbud. Det midlertidige forbudet ble stadfestet av Fylkesmannen i Rogaland 28. september 2009. Forbudet ble forlenget med ett år ved kommunens vedtak 24. juni 2010, en forlengelse som ble stadfestet av fylkesmannen 25. oktober 2010.
Fylkesmannen avslo 9. desember 2010 en omgjøringsbegjæring fra A og fant at forbudet måtte gjelde for tiltakene. Av brevet fremgikk blant annet:
«Når det tar uforholdsmessig lang tid før kommunen besvarer en henvendelse, vil dette være et brudd på forvaltningslovens § 11 a. Dette synes å være tilfelle med hensyn til kommunens behandling av klagers henvendelse datert 22.12.06 og 02.03.07. Kommunens svarbrev er datert den 04.01.08.
Søkers første rammesøknad er datert den 16.01.08. Denne ble besvart av kommunen den 01.02.08. Søknaden ble slik sett fulgt opp av kommunen innen rimelig tid. Avslaget/avvisningen var hjemlet i reguleringsplanens vilkår om utbyggingsavtale. Dette vilkåret er imidlertid i ettertid fra Fylkesmannen blitt ansett for å være ulovlig. Kommunen ble gjort oppmerksom på dette i vedtak fra Fylkesmannen datert 30.04.09.
Søker leverte på nytt inn søknad om rammetillatelse den 19.06.08. … Spørsmålet er hvorvidt kommunen skulle ha behandlet saken tidligere, dvs, før det ble nedlagt bygge- og deleforbud. Kommunen nedla bygge- og deleforbud den 23.10.08. Kommunen skulle ha behandlet søknadene tidligere eventuelt sendt varsel om forventet saksbehandlingstid. Fylkesmannen mener likevel at det ikke har gått så lang tid fra søknadene ble innsendt at det bør få innvirkning for selve bygge- og deleforbudet.
—
… Kommunens saksbehandling har vært mangelfull. Fylkesmannen finner samtidig ikke grunn til at det skal få betydning for bygge- og deleforbudets gyldighet. Kommunen har hatt foranledning til å nedlegge bygge- og deleforbud på et tidligere tidspunkt. Selv om dette ikke skjedde før den 23.10.08, kan ikke det tilsi at forbudet ikke skal gjelde for klager.»
A klaget saken inn for ombudsmannen. Det ble anført at de omsøkte tiltakene ikke kunne rammes av det senere nedlagte midlertidige bygge- og deleforbudet. Sakens dokumenter ble innhentet fra Stavanger kommune og Fylkesmannen i Rogaland og gjennomgått i lys av klagen med vedlegg og senere skriv fra A. Det ble imidlertid ikke funnet grunn til å gjennomføre ytterligere undersøkelser knyttet til anførslene i klagen.
Av det avsluttende brevet fulgte:
«Utgangspunktet for ombudsmannens vurdering er fylkesmannens siste behandling av saken. Fylkesmannen har kritisert kommunens saksbehandling, men ikke funnet at den kan få avgjørende betydning for om tiltaksforbudet gjelder for de omsøkte tiltakene.
I plan- og bygningsloven 1985 (nå opphevet) § 95 nr. 1 heter det at når en søknad er «fullstendig», skal den senest innen 12 uker behandles og avgjøres av kommunen. Før tillatelse blir gitt, skal imidlertid kommunen, ut fra opplysningene i søknaden, påse at nødvendig kontroll blir utført for at tiltaket ikke vil stride mot bestemmelser som er gitt i eller i medhold av loven. En søknad om tillatelse skal gi de opplysningene som er nødvendige for at kommunen kan ta standpunkt til om vilkårene for å gi tillatelse er tilstede, jf. § 94. Det er et krav i loven om at før søknad sendes inn, skal naboer og gjenboere varsles hvis ikke disse skriftlig har sagt fra at de ikke har noe å merke til søknaden, jf. pkt. 3. Med søknaden skal det følge kvittering for at varselbrevene er sendt, samt blant annet eventuelle merknader fra naboer eller gjenboere.
Slik saken er opplyst, manglet det nabovarsel både i forhold til rammesøknad I og II. Det fremstår derfor som uklart om søknadene oppfylte lovens krav om å være «fullstendige», slik at behandlingsfristen på 12 uker begynte å løpe, jf. plbl. 1985 § 95 nr. 1. Det påligger søkeren å påse at søknaden er fullstendig. Forvaltningen har likevel veiledningsplikt i forhold til å påpeke mangler den ser ved søknaden. Av dokumentene fremgår at kommunen påpekte manglende nabovarsel i brev 29. september 2008.
Fylkesmannen har betegnet kommunens behandling av saken som «mangelfull» og blant annet pekt på manglende svar og sen behandling av søknadene. På grunn av mangler ved søknadene fremstår det imidlertid som usikkert om A hadde et krav på å få innvilget søknadene, slik de forelå, forut for tiltaksforbudet. Alt i alt er det ikke funnet tilstrekkelig grunnlag for å sette i verk nærmere undersøkelser i saken. Saken er blitt vurdert i lys av ombudsmannens tidligere uttalelser, herunder i sakene 2007/2067, 2009/196 og 2011/720, uten at dette har gitt grunn til en annen konklusjon.»
Klageren kom tilbake til saken og ba om en ny vurdering.
Av brev fra ombudsmannens kontor 24. august 2011 fremgikk blant annet:
«A har i de siste henvendelsene anført at manglende nabovarsel ikke kan gjøres gjeldende når kommunen ikke selv påpekte en slik mangel da den mottok søknadene. Det blir fremholdt at det i Stavanger kommune «ikke er uvanlig å behandle rammesøknader uten at nabovarsel er sendt». Under henvisning til plan- og bygningsloven 1985 § 94 nr. 3 andre ledd, skal man ha vurdert det slik «at det på dette stadiet ikke var nødvendig å sende nabovarsel» fordi rammetillatelsen gjaldt «opparbeidelse av kommunaltekniske anlegg». Det blir opplyst at nabovarsel «skulle etter planen sendes ut i forkant av igangsettingstillatelse».
Problemstillingene A har tatt opp i de siste henvendelsene, ble vurdert her før det avsluttende brevet 17. juni 2011. Blant annet ble det vektlagt at kravet til nabovarsel fremgår av loven, og at eventuell kommunal praksis da neppe kan være avgjørende. Dersom naboenes interesser «ikke berøres av arbeidet», har kommunen etter plbl. 1985 § 94 nr. 3 andre ledd en adgang til å frita søkeren for nabovarsling. Det fremgikk ikke av sakens dokumenter at kommunen hadde gitt slikt fritak eller at A hadde bedt om det.
Beslutningen om ikke å gå videre med saken er blitt vurdert på nytt i lys av de siste henvendelsene, men gjennomgangen har ikke gitt grunn til å endre dette standpunktet.»