Sammen med tre medarbeidere besøkte ombudsmannen 29. oktober 2008 Politiets utlendingsinternat på Trandum. Formålet var å bli orientert om forholdene ved internatet og særlig om de endringene som hadde funnet sted siden det forrige besøket i mars 2006. Dette besøket resulterte i en kritisk uttalelse datert 15. februar 2007 (sak 2006/225) og en særskilt melding til Stortinget samme dag, jf. Dokument nr. 4:1 (2006-2007).
Under det nye besøket hadde ombudsmannen først en samtale med sjefen for Politiets utlendingsenhet (PU) og noen av hennes medarbeidere. Dernest fulgte en omvisning ved internatets boavdelinger, i enkelte fellesrom og i det nye aktivitetsbygget.
Besøket og gjennomgangen av innhentet skriftlig informasjon ga grunn til videre undersøkelser knyttet til temaene materiell standard, besøksordningen, midlertidig fratakelse av eiendeler, alternativer til aktivitetssenteret og tilsynsrutiner ved sikkerhetsavdelingen. Brevet herfra 18. februar 2009 med spørsmål til Politiets utlendingsenhet ble besvart 25. mars 2009. Spørsmålene og svarene er delvis referert i punktene nedenfor.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«2. Materiell standard ved sikkerhetsavdelingen
2.1 Undersøkelsene
Under omvisningen ble det observert at standarden på de ordinære cellene ved sikkerhetsavdelingen var svært enkel og at de var langt dårligere utstyrt enn for eksempel vanlige fengselsceller for varetektsinnsatte. En seng var eneste møblering, og slik sett hadde rommene et glattcellepreg. Politiets utlendingsenhet ble bedt om å begrunne den sparsomme utrustningen av disse cellene, også tatt i betraktning at de internerte ved denne avdelingen rutinemessig låses inn på cellene fra kl. 14.00 til kl. 16.00 på dagtid og om natten fra kl. 22.00 til kl. 08.00. Politiet ble videre bedt om å opplyse hvilken mulighet de internerte har til å oppbevare personlige eiendeler på cella. Faktiske opplysninger knyttet til sittetid ved avdelingen og tilgangen til vann og toalett ble også etterspurt.
I svarbrevet het det:
«Innredningen av de 10 enerommene/cellene ved sikkerhetsavdelingen må ses i sammenheng med det formål cellene skal tjene. Grunnlaget for plassering på sikkerhetsavdelingen vil ofte være utagerende adferd og det er PUs erfaring gjennom de siste årene at hyppigheten av skadeverk på inventaret er stor. I de tilfeller hvor det er fare for selvbeskadigelse er det videre behov for at møbler ikke er tilgjengelig for dette formål.
PU ser imidlertid at i saker hvor hensyn som dette ikke gjør seg gjeldende, bør det kunne differensieres i forhold til cellen som tildeles. Det planlegges derfor å innrede to av cellene på sikkerhetsavdelingen med nattbord, skap og bord med stoler…»
Det fremgår nå av instruks for Politiets utlendingsinternat 25. mars 2009 at vaktleder skal vurdere om en møblert celle kan benyttes (punkt 5.2). Videre opplyste PU at personlige eiendeler slik som bøker kan oppbevares på cella. Hva sittetid angår, fremgikk det at det «tidligere har vært enkeltstående tilfeller hvor internerte har hatt opphold på sikkerhetsavdelingen i mer enn èn uke», og da i form av gjentagende innsettelser etter (mislykket) overføring til vanlig avdeling. Politiet opplyste at de internerte kan tilkalle ansatte ved hjelp av tilkallingssignal ved behov for toalett mv.
2.2 Mine merknader
To av rommene (cellene) skal nå møbleres, slik at disse ikke er vesentlig dårligere utstyrt enn enkle celler innen kriminalomsorgen. Dette gir mulighet for individuelle vurderinger og differensiering, noe som er positivt. Jeg har merket meg de erfaringene internatet har med skadeverk og opplysningen om begrenset sittetid ved avdelingen. På denne bakgrunnen har jeg ikke merknader til standarden på de øvrige åtte rommene. Dersom sittetiden for den enkelte samlet sett blir av noen varighet, med eller uten kortvarige opphold ved en ordinær avdeling, er det uansett lite tilfredsstillende med denne svært enkle standarden. Jeg er kjent med uttalelser i forarbeidene til endringen i utlendingsloven 24. juni 1988 nr. 64 § 37 d (som nå er erstattet av utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 § 107), og som forutsetter at sikkerhetsavdelingen og sikkerhetsceller er ment å skulle ha «samme størrelse og innhold som politiarrester», jf. Ot.prp. nr. 28 (2006-2007) s. 34. Cellene skal ha «tilgang til dagslys, og de skal som et minimum inneholde ren madrass og tepper eller tilsvarende». Uttalelsen synes primært å ta sikte på sikkerhetsceller, der sammenligningen med politiarrester er nærliggende. Det er mer usikkert om uttalelsen kan tas på ordet for øvrige celler ved sikkerhetsavdelingen der oppholdstiden er av noe varighet. En minimumsstandard kan uansett være for sparsomt ut fra en konkret vurdering. Politiets utlendingsenhet har ansvar for å påse at oppholdet ved sikkerhetsavdelingen ikke blir mer tyngende enn det sikkerhetshensyn tilsier.
Jeg har også merket meg politiets informasjon om at tilsynsrådet for internatet har bedt om «tidsfastsetting av makttiltakene» ved avdelingen, og at statistikken for hver måned nå inneholder slike opplysninger. Både tilsynsrådet og de ansvarlige for det interne tilsynet – sjefen for Politiets utlendingsenhet og Politidirektoratet etter utlendingsinternatforskriften 11. april 2008 nr. 355 § 16 – vil dermed kunne følge bedre med på sittetiden ved avdelingen og andre kontrolltiltak eller forebyggende tiltak som er iverksatt. Jeg forutsetter at dette gjøres og at behovet for utrustning og standard på rommene vurderes i forhold til blant annet samlet sittetid for den enkelte og periodene med innelåsing. Belastningen ved å oppholde seg på et rom med glattcellepreg vil erfaringsmessig øke med lengden på oppholdet og graden av isolasjon (innelåsing).
For øvrig er det positivt at det nå også fremgår av den reviderte instruksen for internatet at vaktleder fortløpende skal vurdere opprettholdelse av vedtak om opphold i sikkerhetsavdelingen, og at vurderingen «skal nedtegnes av vaktleder på hvert vaktsett» (pkt. 5.2). Dette tiltaket kan bidra til å sikre at det faktisk blir foretatt en slik løpende vurdering.
3. Materiell standard ved avdeling A og B
3.1 Undersøkelsene
Alle soverommene ved avdeling A og B – avdelingene for enslige menn – var flermannsrom. På tidspunktet for besøket var de ulikt utstyrt. De rommene der det ble gitt omvisning hadde alle senger og bord med varierende antall stoler samt gardiner. Enkelte rom var utstyrt med garderobeskap. Etter det som kunne sees, var det ingen nattbord, hyller eller lignende på rommene. Det var dermed ikke tilrettelagt for at de internerte kunne ha private eiendeler der. Under omvisningen ble det observert at enkelte hadde eiendeler på stoler og også på gulvet ved siden av sengen (blant annet toalettsaker). Det var så vidt jeg kunne se ikke differensiert mellom korttidsbeboere og langtidsbeboere i forhold til utrustning og standard.
På spørsmål herfra har Politiets utlendingsenhet svart at det er behov for en oppgradering av den materielle standarden. I 2006 ble det kjøpt inn møbler og bilder til hvert soverom, men disse «ble etter hvert utsatt for hærverk eller benyttet som slagredskap og rømningsutstyr». PU opplyste at standarden på ny ville bli oppgradert «også ut i fra at det ikke skilles mellom de med kort oppholdstid og de med lengre oppholdstid». Hvert rom vil heretter inneholde «seng med tilhørende nattbord og låsbart garderobeskap, samt ett bord med fire stoler». Innkjøp av møbler ville imidlertid ta noe tid av hensyn til regelverket for offentlige anskaffelser.
3.2 Mine merknader
Den materielle standarden er nå blitt hevet. Dette er positivt, særlig i lys av at enkelte utlendinger tilbringer uker og kanskje måneder på internatet. I någjeldende utlendingslov § 107 (tidligere utlendingslov § 37d) tredje ledd er retten til et privatliv fastslått. I forskriften § 3 annet ledd er retten til privatliv angitt som et grunnprinsipp, og det heter at «rettigheten skal respekteres så langt det er praktisk mulig og ikke annet følger av utlendingsloven [1988] § 37d». Det er vanskelig å se hvordan retten fullt ut kan ivaretas uten at den enkelte har tilgang til egne eiendeler på et trygt sted. Særlig gjelder dette for lengeværende. Det er nemlig også et grunnprinsipp i forskriften at det skal legges særskilt til rette for utlendinger som oppholder seg på internatet over lengre tid. Utrustning og særlig oppbevaringsmuligheter har for øvrig også en side mot Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) 4. november 1950 art. 8 om retten til respekt for privatliv.
I forarbeidene til endringen i den tidligere utlendingsloven § 37d er det understreket at utgangspunktet er «at utlendingen skal ha rådighet over sine eiendeler under oppholdet på utlendingsinternatet», se Ot.prp. nr. 28 (2006-2007) s. 22. Dette forutsetter et minimum av oppbevaringsmuligheter. Ordningen med felles bagasjerom med tilgang en gang i døgnet som hittil har vært praktisert, kan ikke erstatte eget skap på avdelingen. I forhold til klær er dette særlig tydelig, se punkt 5 nedenfor.
Det er positivt at politiet nå vurderer de sikkerhetsmessige forholdene annerledes enn det som kom frem under besøket. Tilsatte uttrykte da bekymring for sikkerheten og opplyste om omfattende hærverk på skap og øvrig møblement samt forventede problemer med bortkomne nøkler. Så vidt jeg forstår, ga for øvrig norske myndigheter allerede i 2006 grønt lys for garderobeskap. Dette følger av Justis- og politidepartementets svarbrev 28. september 2006 til Europarådets torturforebyggingskomité (The European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment – forkortet CPT). De sikkerhetsmessige sidene ved slike skap må da ha blitt vurdert og avklart.
CPT er opprettet i regi av Europarådet med hjemmel i Den europeiske torturkonvensjon 26. november 1987. Komiteen har som oppgave å undersøke behandlingen av personer som er berøvet sin frihet, for om nødvendig å styrke beskyttelsen mot tortur og mot inhuman og nedverdigende behandling, jf. EMK art. 3. CPT kommenterte i sin rapport fra 2006, etter besøket ved blant annet utlendingsinternatet året før, at det ikke var låsbare garderobeskap på mennenes soverom. Jeg oppfatter CPTs «comments» vedrørende garderobeskap slik at komiteen ikke var tilfreds med situasjonen, men at den ikke var så alvorlig at den ga grunn til en direkte anbefaling («recommendation»). Slike kommentarer, i likhet med eksplisitte anbefalinger, bør som et generelt utgangspunkt følges av norske myndigheter. Skal komiteen ha den preventive funksjonen som den er tiltenkt, må statene ta konvensjonsforpliktelsen på alvor og ta hensyn til slike uttalelser.
4. Besøksordningen
4.1 Undersøkelsene
Under omvisningen fikk jeg se besøksrommet som lå vis-a-vis vaktrommet ved inngangspartiet. Her foregår etter det jeg forstår de fleste private besøk. Det ble imidlertid opplyst at slike besøk ikke var vanlig ved internatet. Besøksrommet var blant annet utstyrt med metalldetektor ved inngangen og med et overvåkningskamera. I oktober 2008 ble slike besøk rutinemessig kameraovervåket av sikkerhetshensyn. Dessuten var en tilsatt alltid til stede i rommet under besøket. Dette fulgte uttrykkelig av instruksen for Politiets utlendingsinternat pkt. 8.2.2 annet ledd. Politiet opplyste at unntak gjaldt for barn og barnefamilier, uten at dette syntes å være synliggjort i instruksen.
Kravet om kameraovervåkning og påsyn gjaldt ikke (og gjelder fortsatt ikke) for besøk av prosessfullmektig og representant for offentlig myndighet. Slike besøk foregår i et eget rom i underetasjen.
På spørsmål herfra om kontrollordningene for ordinære besøk i besøksrommet, opplyste politiet at bakgrunnen var manglende rutiner «for behandling av besøkssøknader på lik linje» med kriminalomsorgen. Ved besøk til fengsel foretas det en besøksklarering på forhånd overfor hver enkelt besøkende. Internatet manglet altså slike rutiner hovedsakelig på grunn av «den korte oppholdstiden den enkelte internerte har før uttransporteringen». PU opplyste at praksisen ville bli endret «slik at besøk kun overværes hvor det etter en konkret vurdering anses å være nødvendig».
4.2 Mine merknader
Jeg anser omleggingen av praksis som nødvendig for å tilfredsstille vilkårene for kontroll i utlendingsloven § 107 fjerde ledd bokstav c og sjette ledd (jf. tilsvarende regler i tidligere utlendingslov § 37d). Det kreves i fjerde ledd at kontrolltiltak skal være «nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet, eller sikre iverksetting» av vedtak. Alternativt kan slike tiltak brukes overfor en utlending «når det er grunn til å tro at vedkommende skjuler eller tilbakeholder opplysninger om sin eller en annen utlendings identitet eller oppholdssted». I sjette ledd heter det imidlertid at tiltakene ikke kan benyttes «når det vil være et uforholdsmessig inngrep». Tiltakene skal også «brukes med varsomhet», og politiet skal fortløpende vurdere «om det er grunnlag for å opprettholde tiltaket». Adgangen til å kontrollere besøk er (og var) således undergitt klare begrensninger i loven. Regelverket forutsetter en konkret vurdering av nødvendigheten og forholdsmessigheten av kontrolltiltak overfor den enkelte. Manglende kontrollrutiner og besøksklarering ved internatet kan ikke kompenseres med rutinemessig overvåkning og tilstedeværelse under besøk. Det er kritikkverdig og overraskende at instruksen tidligere ga adgang til dette.
Utgangspunktet i de fleste fengsler med høyt sikkerhetsnivå som jeg kjenner til, er besøk uten påhør bak lukket dør. Straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 § 31 hjemler ulike kontrolltiltak, men understreker samtidig at det ikke skal iverksettes strengere tiltak enn nødvendig. I kriminalomsorgens retningslinjer til loven m.v. pkt. 3.34 står det dessuten at kontrolltiltaket må være saklig begrunnet og ikke mer omfattende enn formålet tilsier. Videre heter det:
«Fengselet må begrunne hvorfor et konkret tiltak anses nødvendig. Beslutning om valg av kontrolltiltak kan påklages av innsatte og den besøkende.»
Utlendingene ved internatet på Trandum er i utgangspunktet ikke mistenkt for straffbare forhold, men de har altså på dette området måttet tåle flere innskrenkninger i sin frihet enn mange straffedømte og varetektsinnsatte i fengsler.
Jeg viser for øvrig også til UNHCRs «Guidelines on Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum-Seekers» fra februar 1999. Retningslinje nr. 10 angår «Conditions of Detention». I pkt. iv heter det at besøk hvor det er mulig «should take place in private unless there are compelling reasons to warrant the contrary».
Politiets utlendingsenhet har endret instruksen etter spørsmålene herfra. Det heter nå følgende i punkt 8.2.2 annet ledd:
«Kontroll av besøk kan kun skje etter de lovbestemte vilkår, jf. punkt 8. I forkant av besøket kan det foretas kontroll av den besøkende, som kontroll av vedkommendes vandel. Besøket kan i enkelte tilfeller overværes av tjenestemann ved internatet.»
Endringen var nødvendig for på sikre en lovlig drift.
Politiet berører ikke kameraovervåkning i sitt svarbrev hit, men jeg forutsetter at instruksen blir forstått slik av de ansvarlige at kameraene ikke brukes uten at dette uttrykkelig er vurdert og funnet nødvendig. En slik beslutning må også nedtegnes for å sikre notoritet. Også beslutningen om påsyn av tjenestemann eller lignende må nedtegnes og ha en saklig begrunnelse i hvert enkelt tilfelle.
5. Midlertidig fratakelse av eiendeler
5.1 Undersøkelsene
Ved innsettelse ved Politiets utlendingsinternat fratas utlendingene midlertidig en rekke private eiendeler. Dette er regulert i instruksen pkt. 8.4 (mobiltelefoner) og 8.5 (penger og gjenstander) og i husordensreglene. Verdigjenstander og valuta blir lagt i et låsbart skap eller en safe, avhengig av verdien. Unntak gjelder gjenstander som bæres av utlendingen, slik som klokker og smykker. Mobiltelefoner blir rutinemessig beslaglagt. Personlige toalettartikler tillates heller ikke.
Beholdningen av klær ved avdelingene var i 2008 detaljert regulert i vedlegg 7 til instruksen (med utdrag av husordensreglene). I sommertid, definert som perioden 1. juni til 1. oktober, kunne utlendingene bare ha med seg følgende ekstra klær: «1 joggedress eller treningstøy, 1 par bukse, 1 skjorte, 1 T-skjorte, 1 underbukse, 1 par strømper, 1 par sko». Vinterstid kunne det i tillegg tas med «1 jakke, hansker og lue». Klær kunne byttes en gang om dagen i bagasjerommet til fastsatt tid, visstnok om kvelden.
Fratakelse av ovennevnte gjenstander skjedde rutinemessig uten noen vurdering knyttet til for eksempel orden og sikkerhet. Instruksen fastslo imidlertid i pkt. 8.5 at det skulle tas «spesielt hensyn til ønsker om å bringe gjenstander med inn som kan forbedre oppholdet for barn, syke og familier. (Innsatte vil få tildelt toalettartikler, håndklær og sengetøy.)»
Politiets utlendingsenhet har på spørsmål herfra opplyst at begrensningen av hvilke klær som kan medbringes på rommene nå er fjernet ettersom det vil komme garderobeskap også ved avdeling A og B. Private toalettartikler «begrenses fordi en høy andel av selvmutilering tidligere skyldtes bruken av private barberhøvler, sakser, deodoranter eller etterbarberingsvann i beholdere av glass». PU ga uttrykk for at fratakelse ikke kunne anses som et uforholdsmessig inngrep ettersom «nødvendige toalettartikler blir delt ut gratis».
På spørsmål herfra omkring mobiltelefoner svarte politiet:
«Mobiltelefoner anses på generelt grunnlag å måtte fratas av hensyn til ro, orden og sikkerhet. Telefonene vil kunne benyttes som byttemiddel og utgjør videre en klar sikkerhetsrisiko. Politiets utlendingsinternat har ikke det samme sikkerhetsnivået som et fengsel og senest i november rømte tre personer fra internatet. Bilder og videoopptak tatt med mobiltelefon vil kunne benyttes ved planlegging av rømninger mv.»
Kontakten med omverdenen ivaretas etter politiets syn blant annet ved at «utlendingen har ubegrenset tilgang til telefonsamtaler med sin forsvarer eller offentlig myndighet og for øvrig tilgang til en gratis telefonsamtale på minimum fem minutter hver dag».
5.2 Mine merknader
Utlendingsloven § 107 fjerde ledd bokstav b gir politiet adgang til å «midlertidig frata og forvare utlendingens penger og andre gjenstander» på visse vilkår. Tiltaket skal være «nødvendig», brukes «med varsomhet» og ikke være «uforholdsmessig» etter sjette ledd. Dette er en videreføring av reglene i tidligere utlendingslov § 37d, som gjaldt på tidspunktet for besøket og for de oppfølgende undersøkelsene herfra. Lovens vilkår er i hovedtrekk gjentatt i utlendingsinternatforskriften §§ 6 og 8. Praksis ved internatet har vært generelle, restriktive regler og rutiner for en rekke gjenstander uten individuelle vurderinger. Spørsmålet er om dette rettslig sett er akseptabelt.
For klær og skotøy anser jeg det som svært tvilsomt om den rigide reguleringen som gjaldt på tidspunktet for besøket var akseptabel. Hensynet til orden tilsier riktignok at mengden private eiendeler og klær må kunne begrenses, også på generelt grunnlag. En slik tilsynelatende uttømmende liste som fantes i husordensreglene kunne imidlertid vanskelig forsvares ut fra regelverket og hensynet til den enkeltes privatliv. Særlig gjaldt dette for langtidsinternerte, jf. forskriften § 3 tredje ledd, som fastslår at det «skal særskilt legges til rette for utlendinger som oppholder seg på internatet over lengre tid». Overfor beboere som over tid har internatet som sitt oppholdssted, ville den manglende muligheten til fritt å kunne disponere egne klær og eiendeler lett virke som et uforholdsmessig inngrep. Den enkeltes behov for klær og skotøy vil kunne variere sterkt og avhenge av blant annet årstid, værforhold og individuelle preferanser og behov. Risikoen for uorden antar jeg også vil kunne variere sterkt. Strenge, generelle begrensninger er derfor uansett betenkelig og lite forenlig med utgangspunktet om retten til privatliv innen de begrensede rammer som frihetsberøvelsen setter.
Det er positivt at denne reguleringen nå er avviklet.
For toalettartikler er det også på det rene at enkelte begrensninger kan fastsettes på generelt grunnlag, både ved sikkerhetsavdelingen og ved de ordinære avdelingene. Dette gjøres for eksempel innen kriminalomsorgen ut fra hensynet til ro, orden og sikkerhet, jf. straffegjennomføringsloven § 26. Det enkelte fengsel utarbeider egne regler/lister for hva som kan medbringes og hva som kan tas med på cella, jf. forskrift til straffegjennomføringsloven 22. februar 2002 nr. 183 §§ 3-19 og 3-22. Dette gjøres på noe ulikt vis fengslene imellom.
Overfor de internerte er imidlertid retten til privatliv som nevnt et viktig utgangspunkt og det skal særlig legges til rette for langtidsinternerte. Muligheten til å bruke egne toalettsaker må sees som en viktig del av et nokså begrenset privatliv i en slik lukket institusjon med flermannsrom. Med den rettslige reguleringen i tidligere utlendingslov
§ 37d og i nåværende utlendingslov § 107 hva gjelder nødvendighet, varsomhet og forholdsmessighet ved tiltak, antar jeg at adgangen til en generell og restriktiv regulering var og er mer begrenset her enn i fengsler. I alle fall må dette gjelde for de ordinære boavdelingene. Begrensningene må være godt begrunnet i saklige forhold, og det må også være en viss mulighet for individuelle vurderinger, for eksempel i forhold til lengeværende.
Det er vanskelig å se at det (tilsynelatende) absolutte forbudet mot private toalettsaker som fortsatt finnes i husordensreglenes pkt. 4 kan forsvares. Politiet forklarer blant annet fratakelsen av slike gjenstander med at «nødvendige toalettartikler blir delt ut gratis», og at begrensningene derfor ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep. Det fremgår av husordensreglene at det deles ut tannkrem, barberskum, såpe og sjampo, mens negleklipper og barberhøvel kan lånes. Jeg antar imidlertid at mange mennesker vil oppfatte en rekke andre toalettartikler som ønskelige og nødvendige av hensyn til hygiene, velvære og identitet. Dette kan gjelde slike ting som deodorant og kosmetikk, produkter som ikke nødvendigvis vil utgjøre en sikkerhetsrisiko.
Politiets forklaring for den strenge reguleringen på dette området er ikke overbevisende.
Det er forståelig at mobiltelefoner kan anses som en sikkerhetsrisiko og at det er et generelt behov for visse restriksjoner. Dette må sees i sammenheng med sikkerhetsforanstaltningene ved internatet og rømningsproblemene. Slik den rettslige reguleringen er utformet, er det imidlertid tvilsomt om det er adgang til rutinemessig å frata alle mobiltelefoner. Det kan tenkes restriksjoner for bruken av telefonene som er sikkerhetsmessig forsvarlig, for eksempel bruk på et begrenset område. Politiet har ikke begrunnet nærmere hvorfor det er nødvendig å frata alle internerte mobiltelefon uavhengig av telefonens utforming og den enkeltes behov og situasjon. Internatets tilrettelegging for telefonisk kontakt med omverdenen som politiet viser til, vil inngå i en vurdering av tiltakets forholdsmessighet. Fri tilgang til for eksempel private telefonsamtaler minimum 5 minutter per dag er likevel ikke en fullgod erstatning for adgangen til å disponere egen telefon, som også må sees som en viktig del av mange menneskers privatliv i dag.
Jeg forstår for øvrig lovforarbeidene til endringen i tidligere utlendingslov § 37d slik at det i utgangspunktet skal være adgang til andre kommunikasjonslinjer enn fastlinjetelefon, se Ot.prp. nr. 28 (2006-2007) s. 23. Politiets sikkerhetstjeneste hadde under høringen foreslått et forbud mot slike kommunikasjonslinjer. Departementet viste imidlertid til politiets mulighet til kommunikasjonskontroll i annen lovgivning, og mente at et forbud «mot annen elektronisk kommunikasjon enn fastlinjetelefon kan i prinsippet innføres etter bokstav c». Men «terskelen for et slikt tiltak [må] være meget høy». Dagens praksis harmonerer dårlig med dette synet.
Politiets utlendingsenhet bes vurdere om gjeldende praksis for fratakelse av toalettsaker og mobiltelefoner er i samsvar med lovens ordlyd og intensjoner.
6. Alternativ til aktivitetssenteret
Jeg tok også opp forholdene for de internerte som velger ikke å bruke aktivitetssenteret på dagtid, for eksempel på grunn av sykdom eller engstelse. Politiets utlendingsenhet har i svarbrevet hit understreket at de som ikke ønsker å bruke senteret, ikke låses inne på rommene sine, men har tilgang til bl.a. toalett, bad, fellesgang og TV-rom. Dette var en betryggende avklaring. Husordensreglenes punkt 14 om at disse ikke vil «ha tilgang til fellesskapet, oppholdsrom, røykerom, luftegård osv.» er misvisende og forutsettes endret.
7. Tilsyn ved sikkerhetsavdelingen m.v.
7.1 Undersøkelsene
Alle utlendingene ved internatet undergis regelmessig tilsyn. Det heter i utlendingsinternatforskriften § 15 at tilsynet skal være «forsvarlig». Den ansvarlige for internatet «tar konkret stilling til hva den enkelte inspeksjon skal bestå i», og det «skal tas tilbørlig hensyn til utlendingens nattesøvn». Hyppigheten av tilsynet er nærmere fastsatt for utlendinger som er syke eller ruspåvirket. I disse tilfellene skal det være tilsyn minst hver halvtime. For øvrig er ikke hyppigheten regulert i nåværende eller tidligere utlendingslov eller i utlendingsinternatforskriften.
Politiets utlendingsenhet har innført en fast rutine med tilsyn minst hver halvtime for alle de internerte ved sikkerhetsavdelingen, jf. vedlegg 2 til instruksen. På spørsmål herfra har politiet gitt følgende redegjørelse for tilsynet ved avdelingen:
«Politiet utlendingsinternat har av hensyn til den innsattes sikkerhet funnet det nødvendig å ha rutinemessig tilsyn hver halvtime ved innsettelse på sikkerhetsavdelingen … Ettersom den innsatte ikke blir vekket under tilsynet på nattestid …, anses hensynet til nattesøvnen å være ivaretatt. Det foretas individuelle vurderinger av tilsynsnivået utover dette. Dette gjelder særlig ved plassering på avdelingen som følge av selvbeskadigelse eller trussel om selvdrap. Her vil tilsynsnivået variere fra 15 minutter, 5 minutter eller øyekontakt til enhver tid.»
Nattestid foregår tilsynet «vanligvis ved at det lyses med en lommelykt inn gjennom luken i døren». Tilsynet nedtegnes i en egen logg og lege kan bli rådspurt.
7.2 Mine merknader
Jeg har ingen merknader til gjennomføringen av tilsynet, som jeg må forutsette er effektivt og skånsomt. Mitt anliggende har vært spørsmålet om internatet har foretatt en forsvarlig avveining av hensynet til de internertes sikkerhet mot hensynet til den enkeltes privatliv innen rammen av frihetsberøvelsen. Forskriften § 15 setter en forsvarlighetsstandard for tilsyn, som må gjelde både for hyppigheten av tilsyn og for gjennomføringen. Tilsynet må være hyppig nok og grundig nok til å kunne ivareta de internertes sikkerhet, men ikke så hyppig og grundig at det blir et uforsvarlig inngrep i retten til privatliv.
Det lengste tilsynsintervallet ved avdelingen er 30 minutter. Det foretas en konkret vurdering av om dette er hyppig nok, men ingen vurdering av om dette kan være for hyppig. Slik sett skiller internatet seg fra politiarrestene, som det er naturlig å sammenligne med ettersom utlendingsinternatforskriften på dette punktet er skrevet med politiarrestforskriften 30. juni 2006 nr. 749 som mal. Forskriften er gitt med hjemmel i straffeprosessloven 22. mai 1981 nr. 25 § 183 og gjelder uavhengig av hjemmelsgrunnlaget for oppholdet i arresten, jf. § 1-1. Bestemmelsen om tilsyn i § 2-5 har langt på vei samme ordlyd som utlendingsinternatforskriften § 15. Det heter blant annet at innsatte «skal ha forsvarlig tilsyn». For politiarrestene har Politidirektoratet i rundskriv 2006/014 «Bruk av politiarrest» i pkt. 5 fastslått at personer som ikke er syke eller ruspåvirket ikke skal «automatisk inspiseres hver halvtime, men undergis nødvendig tilsyn etter en konkret og individuell vurdering av den enkelte innsattes behov». Det er altså den innsattes behov som skal være styrende for tilsynshyppigheten, ikke politiets behov for et fast kontrollregime.
Politiets utlendingsenhet har ikke forklart hvorfor hensynet til de internertes sikkerhet tilsier hyppigere tilsyn ved internatet enn i politiarrester. Det er ulike grunner til plassering ved sikkerhetsavdelingen, ikke bare fare for egen eller andres sikkerhet. Avdelingen kan blant annet brukes overfor utlendinger som antas å være smittefarlige eller som selv ønsker det av sikkerhetsmessige grunner, jf. utlendingsinternatforskriften § 10. Tilsynshyppigheten er imidlertid ikke differensiert etter grunnlag og er altså ikke avhengig av for eksempel risikoen for selvskading. Etter innelåsing på rommet er det i første rekke en slik risiko som etter mitt syn kan begrunne hyppige tilsyn. Nattestid antar jeg at det er en fare for at tilsyn med lommelykt vil kunne forstyrre innsovning og søvn og dermed oppleves mer forstyrrende enn tilsyn på dagen. Dette tilsier isolert sett tilbakeholdenhet med nattlige tilsyn, jf. forskriftens bestemmelse om at det skal tas «tilbørlig hensyn» til nattesøvn. En tilsvarende bestemmelse finnes ikke i politiarrestforskriften. Likevel er tilsynet der mer skånsomt enn ved utlendingsinternatet ved at intervallene er lengre.
Det fremstår etter dette som tvilsomt om et så vidt intenst tilsynsregime som praktiseres ved internatet virkelig er nødvendig og forsvarlig.
Overfor Politiets utlendingsenhet har jeg også tatt opp spørsmål omkring opphold ved sikkerhetsavdelingen etter eget ønske. Politiet har i brev hit opplyst at instruksen pkt. 10.5 nå er blitt endret. Det het tidligere at en innsatt ikke kunne samtykke til opphold på sikkerhetsavdelingen. Dette var uriktig og en endring var på sin plass.
8. Avsluttende merknader
Under mitt besøk i mars 2006 var mye ugjort ved Politiets utlendingsinternat. Den rettslige reguleringen av driften var mangelfull og det var utilfredsstillende forhold ved internatet blant annet med hensyn til materiell standard, aktivitetsmuligheter og kosthold. Siden har det vært gjort mye arbeid knyttet til internatet, som nå på sentrale områder fremstår vesentlig annerledes enn i 2006. Et detaljert rettslig regelverk er kommet på plass, som blant annet omhandler kriterier for ulike kontrolltiltak og inngrep i de internertes integritet. Sentrale rettigheter er lovregulert og et eksternt tilsynsråd er oppnevnt og i arbeid. Dessuten er den materielle standarden og muligheten til utfoldelse vesentlig bedret ved innredning av et større aktivitetsbygg, der de internerte oppholder seg en stor del av dagen. Samlet sett er altså de fysiske forholdene og de internertes rettssikkerhet vesentlig bedret.
Som det fremgår av redegjørelsen foran, var det på tidspunktet for mitt besøk fortsatt uklarheter og arbeid som måtte gjøres på de områdene som ble undersøkt. Flere forhold har allerede blitt rettet opp på bakgrunn av spørsmålene herfra. Fortsatt gjenstår imidlertid en gjennomtenkning av enkelte rutiner. Hvis de rettslige garantiene som er nedfelt i regelverket skal ha sin funksjon, må de interne reglene og rutinene ved internatet forholde seg lojalt til regelverket og intensjonene. Mitt inntrykk er at hensynet til optimal kontroll og sikkerhet på noen områder har fått for stor vekt på bekostning av hensynet til den enkeltes privatliv innen rammen av frihetsberøvelsen. Lovgivernes forutsetning om en konkret og individuell vurdering av behov for kontrolltiltak kan for eksempel ikke tilsidesettes gjennom rigide og restriktive interne regler og rutiner.
Politiets utlendingsenhet bes om å gjennomgå mine merknader og vurdere videre tiltak. Jeg ønsker å bli holdt orientert om politiets arbeid med dette.
For øvrig overlater jeg til det interne tilsynet og det eksterne tilsynsrådet å følge opp fysiske forhold slik som luftefasiliteter og materiell standard. Slike forhold krever stedlig inspeksjon og egner seg best for slike tilsyn. Videre forutsetter jeg at både det interne og det eksterne tilsynet holder et våkent øye med de løpende utfordringene som utlendingsinternatet har, blant annet knyttet til et forventet høyere belegg ut fra prioriteringer og politiske signaler og bemannings- og sikkerhetsforholdene.»
—
I brev 18. mai 2011 redegjorde Politiets utlendingsenhet for hendelser og endringer den siste tiden og for situasjonen ved internatet. En sikkerhetsanalyse av internatdriften hadde resultert i en «relativt omfattende handlings/tiltaksplan». Blant annet var kapasiteten ved flere avdelinger nedbygd samtidig som antallet ansatte var økt. Det var også gjennomført et betydelig kompetanseløft blant de ansatte. En rekke sikkerhetstiltak av fysisk karakter var videre igangsatt. «Innførte tiltak har resultert i et roligere miljø med færre konflikter og uønskede hendelser», het det i brevet. Politiets utlendingsenhet opplyste også at en egen aktivitetsleder skulle ansettes og at kapasiteten ved internatet skulle utvides. Ifølge politiet var det planlagt å bygge enerom «av god fengselsstandard» og med egne bad. På sikt var det planer for ytterligere utvidelse av bygningsmassen slik at bare sikkerhetsavdelingen ville bli beholdt innenfor eksisterende bygningsmasse.
Politiet redegjorde deretter for oppfølgingen av ombudsmannens uttalelse. Det var besluttet å la utlendingene ha tilgang til egne skap på avdelingene, og nytt inventar var på svartidspunktet under produksjon. Kameraovervåkning av besøksrom var avviklet.
Når det gjaldt midlertidig fratakelse av eiendeler, fastholdt politiet at det var tilstrekkelig hjemmel for å frata utlendingene mobiltelefon og toalettartikler.
Mobiltelefoner ble fortsatt rutinemessig fratatt ved innsettelse, men utlendingen ble gitt adgang til å ringe gratis i fem minutter per dag. De ble også gitt tilgang til egen mobiltelefon for å kunne ta ut lagrede numre. Ordningen ble av politiet ansett nødvendig «av sikkerhetsmessige hensyn, herunder også forebyggende hensyn», og baserte seg på «et svært omfattende erfaringsgrunnlag med innsatte på internatet over lang tid». Det het imidlertid at praksis «kunne ha hatt et klarere hjemmelsgrunnlag». Videre sto det:
«Vi vil nå endre våre rutiner rundt fratakelse av mobiltelefoner. Utgangspunktet med fratakelse ved innsettelse vil ligge fast, men slik at rutinene synliggjør at innsatte i visse situasjoner kan få utlevert og disponere sin egen mobiltelefon.»
Nærmere skriftlige rutiner skulle ifølge politiet utarbeides, og utlendingene ville bli orientert om ordningen ved innsettelsen.
Praksisen med fratakelse av private toalettsaker var uendret, men ifølge politiet kunne flere artikler enn de som var nevnt i husordensreglene bli utlevert (hud- og fuktighetskremer, after-shave og deodorant). Det fremgikk videre at det ble ført en mer liberal praksis med hensyn til barns tilgang til egne eiendeler, herunder toalettsaker. Politiet opplyste også at de ikke hadde erfaring med at utlendinger anmodet om egne toalettsaker. Det het likevel:
«Vi ser imidlertid at det, både ut fra hensynet til privatlivet og utformingen av lov og forskrift, i visse tilfeller bør åpnes opp for at innsatte kan få utlevert private toalettsaker. Det vil bli inntatt en presisering om dette i det interne regelverket, herunder vil husordensreglene bli endret. Det vil bli lagt opp til at slike artikler kan utleveres etter en konkret vurdering, hvor det bl.a. vil bli lagt vekt på type toalettartikkel, sikkerhetsaspektet og andre forhold knyttet til den innsatte …».
For tilsyn ved sikkerhetsavdelingen var regelen fortsatt at det foretas tilsyn minimum hvert 30. minutt. Politiets utlendingsenhet skrev likevel følgende:
«Selv om utgangspunktet for tilsyn fortsatt ligger fast, har vi endret våre rutiner slik at det etter helt konkrete vurderinger også kan gis sjeldnere tilsyn. Det skal legges opp til ulikt tilsyn ut fra utlendingens atferd, og det legges dermed opp til en mer individbasert kontroll av oppholdet i avdelingen … En lengre tilsynsintervall kan særlig gjøre seg gjeldende for utlendinger som er plassert på avdelingen av frivillighet, innsatte som er smittefarlige og utlendinger som har en sykdom som tilsier plassering ved avdelingen, men da ikke har en lidelse som medfører utagering, selvskading eller selvmordsrisiko.»
Til sist presiserte politiet at nattlige tilsyn skjer ved bruk av lommelykt, men «ikke ved hvert eneste tilsyn», og at lykter primært rettes mot taket, ikke direkte mot den innsattes ansikt.
Ombudsmannen opplyste i brev til Politiets utlendingsenhet at han lot saken bero med de opplysningene som var gitt, men at det ble vurdert å foreta et nytt besøk ved internatet i løpet av 2012.