Sakens bakgrunn
Skatteklagenemnda ble opprettet i 2016. Siden opprettelsen har ombudet tre ganger tidligere tatt opp den lange saksbehandlingstiden med Skattedirektoratet. Sivilombudets uttalelser i sakene (2017/3478, 2019/1708 og 2022/4813) er publisert på våre nettsider.
I sakene fra 2017 og 2019 orienterte Skattedirektoratet om flere tiltak som var igangsatt for å redusere saksbehandlingstiden. I 2019 skrev ombudet avslutningsvis at man forutsatte at arbeidet med å få ned restansene og redusere saksbehandlingstiden ble intensivert.
I 2022 svarte Skattedirektoratet at det ble gjennomført en betydelig nedbygging av restansene i 2020 og 2021. Antallet ubehandlede saker ble redusert fra 2500 til 1600. I 2022 hadde Sekretariatet i Skatteklagenemnda (Sekretariatet) hatt en lavere produksjon. Både sykefravær og utskiftning av ansatte hadde vært høyere enn vanlig. Samtidig hadde de prioritert de eldste og mest kompliserte sakene. Ifølge Skattedirektoratet kunne det forventes en nedbygging av restansene med 200 saker i året med daværende bemanning. Samtidig hadde Riksrevisjonen i sin årlige rapport om revisjon uttalt at det var usikkert om Sekretariatet ville klare å redusere restansene ytterligere i tiden fremover. Antallet restansesaker i Sekretariatet hadde ligget stabilt på rundt 1700 saker fra 2021 til 2022. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden i 2021 var 22 måneder. Det forelå også opplysninger fra 2021 om at 986 saker hadde vært under behandling i over to år.
Sivilombudet skrev i uttalelsen fra 2022:
«En gjennomsnittlig saksbehandlingstid på to år går etter ombudets syn klart ut over rettssikkerheten til de skattepliktige og oppfyller ikke skatteforvaltningslovens krav til saksbehandlingstid. I likhet med Riksrevisjonen mener ombudet derfor det er svært kritikkverdig dersom dagens situasjon vedvarer.»
Våre undersøkelser
I et brev 26. februar 2024 ba ombudet om en ny orientering fra Skattedirektoratet om utviklingen i saksbehandlingstiden i Skatteklagenemnda siden forrige undersøkelse i oktober 2022.
I et senere brev 19. mars 2024 utvidet vi undersøkelsen til å omfatte en konkret klage til ombudet over lang saksbehandlingstid som ble mottatt i mars 2024. Skattekontoret hadde i den saken fattet vedtak om endring av skattefastsettelsen i oktober 2021. Klagen ble oversendt til Skatteklagenemnda i mars eller april 2022. Saken ble samtidig anmeldt til politiet, som fortsatt etterforsket saken. I august 2023 hadde Sekretariatet opplyst at saken antageligvis ville bli påbegynt våren 2024. Da ombudet tok kontakt med dem i mars 2024, ble det opplyst at saken antageligvis ville påbegynnes andre halvår 2024. De kunne ikke si når saken ville kunne avsluttes. Det var en kompleks sak med mange dokumenter som skulle behandles sammen med flere saker med lignende problemstilling. Sekretariatet opplyste også at etterforskeren i politiet hadde vært i kontakt med henne.
Vi ba Skattedirektoratet om å kommentere saksbehandlingstiden i den konkrete klagesaken. Vi ba også om en vurdering av hvilken betydning den strafferettslige etterforskningen skulle ha for kravene til behandlingstid. Dersom det var kjent om politiet avventet Skatteklagenemndas vedtak før de tok stilling til en eventuell tiltale i saken, ba vi direktoratet opplyse om dette.
I sitt svar på undersøkelsen opplyste Skattedirektoratet følgende om saksbehandlingstid og restanser i Skatteklagenemnda:
-
Gjennomsnittlig saksbehandlingstid:
-
2022: 20,4 måneder
-
2023: 23,1 måneder.
-
-
Antall uavsluttede saker:
-
Ved utgangen av 2022: 1649
-
Ved utgangen av 2023: 1657
-
-
Antall uavsluttede saker som per april 2024 hadde vært til behandling i henholdsvis mer enn ett og to år:
-
Mer enn ett år: 874
-
Mer enn to år: 855
-
-
Nye mottatte saker i Skatteklagenemnda:
-
2022: 930
-
2023: 957
-
-
Antall ferdigbehandlede saker av Skatteklagenemnda:
-
2022: 965
-
2023: 949
-
Om den konkrete klagesaken bekreftet Skattedirektoratet at saken fortsatt var under etterforskning hos politiet. Verken skattekontoret eller Sekretariatet hadde inntrykk av at den påtaleansvarlige avventet Skatteklagenemndas behandling av saken. Sekretariatet hadde nå opplyst at behandlingen av klagers sak snart ville påbegynnes og at innstilling i saken ville oversendes for partsinnsyn før sommeren 2024.
En tidsbruk på to år uten behandling i nemnda var ifølge Skattedirektoratet for lang saksbehandlingstid og svekket den skattepliktiges mulighet til å forutsi sin rettsstilling over lang tid. Behovet for en rask avgjørelse var særlig stort i en sak hvor den skattepliktige både var varslet om tilleggsskatt og anmeldt til politiet (tilleggsskatt ville bare ilegges dersom straffesaken ble henlagt av politiet). Slike saker burde prioriteres. Sekretariatets hovedregel for prioritering av saker var at den eldste saken skulle behandles først, uavhengig av om saken var politianmeldt. Skattedirektoratet fant grunn til å ta denne prioriteringen opp med Sekretariatet. Etter deres vurdering var det en fordel dersom politiet hadde skattemyndighetenes endelige beslutning før behandlingen i domstolene.
Dersom politiet henla en sak, ville skattekontoret vurdere et eventuelt vedtak om tilleggsskatt. Tiden medgått til etterforskning ville få betydning for denne vurderingen. Skattedirektoratet påpekte at tilleggsskatt anses som straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). I henhold til konvensjonen skulle slike saker avgjøres innen rimelig tid. Fordi det var staten Norge som var forpliktet etter EMK, måtte det ses hen til den totale tiden det hadde tatt å avgjøre saken. Saksbehandlingstiden hos skattemyndighetene og politiet/påtalemyndighetene måtte derfor vurderes samlet. Dersom tilleggsskattespørsmålet ikke var avgjort innen rimelig tid, hadde den skattepliktige krav på kompensasjon, jf. skatteforvaltningsloven § 14-12. Den skattepliktige ville også kunne ha rett til straffereduksjon ved lang saksbehandlingstid uten at det forelå brudd på EMK. Dette fulgte av tradisjonell straffeutmålingspraksis.
Avslutningsvis opplyste Skattedirektoratet at Skatteklagenemnda hadde fått en ny leder. I den anledning hadde direktoratet formulert en ny resultatforventning om at restansesituasjonen skulle ned på et akseptabelt nivå innen utgangen av 2026. Man burde kunne oppnå en viss reduksjon allerede i 2024, men inneværende år skulle brukes til å legge til rette for en større nedbygging i 2025 og 2026.
Det var ikke planlagt å øke bemanningen i Sekretariatet. Nedbyggingen av restanser skulle skje gjennom andre typer tiltak effektivitetsfremmende tiltak. Skattedirektoratet hadde fremmet forslag om økte ressurser i 2023, men dette var ikke blitt innvilget av Finansdepartementet. De hadde derfor ikke fremmet tilsvarende forslag i år.
Sivilombudets syn på saken
Saksbehandlingstiden i Skatteklagenemnda har i mange år vært svært lang. Da ombudet sist undersøkte saksbehandlingstiden, var gjennomsnittlig saksbehandlingstid 22 måneder og nær 1000 saker hadde i 2021 ventet på behandling i mer enn to år. Denne seneste undersøkelsen har vist at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden økte i 2023 til 23 måneder. Samtidig har 855 saker per april 2024 vært under behandling i mer enn to år. Dette utgjør over halvparten av alle saker som er til behandling.
Det følger av skatteforvaltningsloven § 5-2 første ledd at skattemyndighetene skal forberede og avgjøre en sak «uten ugrunnet opphold». Lang saksbehandlingstid går ut over rettssikkerheten til de skattepliktige. I skattesaker kan lang tidsbruk være en særlig stor belastning fordi skatten innkreves selv om skattefastsettingen er påklaget. I saker hvor det er ilagt tilleggsskatt har den skattepliktige krav på kompensasjon dersom det ikke foreligger en avgjørelse «innen rimelig tid», jf. skatteforvaltningsloven § 14-12.
Allerede i 2022 la sivilombudet til grunn at saksbehandlingstiden i Skatteklagenemnda ikke oppfylte lovens krav (sak 2022/4813). Det samme ble lagt til grunn av Riksrevisjonen i oktober 2022 (Riksrevisjonens årlige rapport om revisjon, Dokument 1 (2022-2023)).
Etter ombudets syn er det svært kritikkverdig at saksbehandlingstiden i Skatteklagenemnda ikke er blitt redusert etter at både ombudet og Riksrevisjonen allerede i 2022 slo fast at tidsbruken innebar et brudd på det lovfestede kravet til behandlingstid. Ombudet har i den anledning merket seg at fjorårets forslag om økte ressurser ble avvist av Finansdepartementet. Samtidig har andre typer ikke-økonomiske effektivitetsfremmende tiltak ikke vist seg å løse problemene. Lovbruddet har dermed vedvart over mange år.
Skattedirektoratet har opplyst at forventningene til den nye ledelsen i Skatteklagenemnda er at restansene bygges ned til et «akseptabelt» nivå i løpet av 2025 og 2026. Etter sivilombudets syn vil et akseptabelt nivå måtte innebære at klagesakene, vurdert i lys av den enkelte saks karakter og omfang, behandles innenfor lovens krav. Ombudet tar opplysningene om nye resultatforventninger og effektivitetsfremmende tiltak til etterretning og vil fortsette å følge utviklingen i saksbehandlingstidene.
Avslutningsvis slutter sivilombudet seg til Skattedirektoratets syn om at Skatteklagenemnda må prioritere klager i saker som er politianmeldt. Det er grunn til å tro at politiet i enkelte tilfeller vil avvente skattemyndighetenes endelige vurdering av de skatterettslige spørsmålene. Lang saksbehandlingstid i Skatteklagenemnda vil da kunne medføre en betydelig forlengelse av den strafferettslige behandlingen av saken.
Konklusjon
Sivilombudet er kommet til at Skatteklagenemnda over flere år har brutt kravet til saksbehandlingstid i skatteforvaltningsloven § 5-2. Det er svært kritikkverdig at saksbehandlingstiden ikke er blitt redusert etter at både ombudet og Riksrevisjonen konstaterte lovbrudd allerede i 2022.
Sivilombudet mener videre at Skatteklagenemnda må prioritere behandling av klager i saker som skattemyndighetene har anmeldt til politiet og som er under etterforskning.